概述

1990～2010年的21年，是陕西民政事业发展最快、改革创新力度最大、业务扩展最广、业绩最辉煌、民政对象得到实惠最多的一个历史时期。

21年来，陕西民政工作在改革中前进，在创新中发展，随着民政业务的不断拓展和民政服务管理对象的不断扩大，陕西民政工作实现了由传统民政工作向现代民政工作的转变，由临时性、零散性民政保障向制度性、体系性民政保障转变，由单一民政业务向贴进党和政府的中心工作、维护社会稳定、调节社会利益、促进社会公平转变。

一

1978～1990年，是陕西民政事业从“文化大革命”的创伤中逐渐调整恢复的时期，从1978年10月组建陕西省民政局到1983年4月设立陕西省民政厅，可以看作是陕西民政事业走向规范化的端始。

随着政治经济体制改革的不断深化和社会主义市场经济的逐步建立健全，民政工作的地位越来越重要，民政事业的发展道路越来越广阔。

1992年，中共十四大确立了发展社会主义市场经济的方针，伴随经济的高速发展，出现了社会分配不公、贫富差距拉大、一部分社会弱势群体陷入困境的问题。面对这一新的挑战，1994年，陕西省第十七次民政会议提出“深化民政工作改革，依法维护和保障人民群众的基本生活权益，为我省的经济建设和社会稳定贡献力量”的指导思想，按照第十次全国民政会议精神，将民政工作的基本职能界定为“依法维护和保障人民群众的基本生活权益”。

2000年，按照中央“西部大开发”的战略，陕西省委省政府做出把陕西建设成西部大开发桥头堡的决定，根据这一目标，2002年，陕西省第十八次民政会议适时提出“按照民政工作‘三个服务’的要求，围绕中心，服务大局，深化改革，开拓创新，大力推动民政事业全面发展，为建设西部经济强省做出积极贡献”的总体思路，同时，结合省情和陕西省民政工作实际，几届厅党组先后提出“内强素质，外塑形象，全面开创民政工作新局面”“抢抓西部大开发机遇，争做西部民政排头兵”等思路。

2007年，陕西省开始实施“民生八大工程”，涉及民政的项目占到40%以上，更是把民政事业发展推向了一个新的高潮。科学发展观、以人为本理念的提出，为民政事业的发展提供了良好的发展机遇。2009年，在陕西省第十九次民政会议上省政府提出“全面贯彻落实科学发展观，深化以人为本理念，充分发挥民政工作在构建社会主义和谐社会中的重要作用”的总体要求，充分体现了民政工作“以民为本、为民解困、为民服务”的宗旨。

不同阶段省委省政府关于民政工作的决策始终围绕“解决民生、维护民利、落实民权”的民政工作基本职能，越来越注重社会管理和公共服务，越来越关注民生。全省各级民政部门和广大民政干部职工按照省委省政府决策，锐意进取，改革创新，创造了一项又一项不朽业绩。

21年间，民政工作在创新中发展，在开拓中前进，业务不断拓展，管理服务对象范围不断扩大。自1990年以来，先后新拓展的主要民政业务有10多项，涵盖社会救助、基层民主政治建设、社会管理等多个方面。在1989年村委会换届选举试点的基础上，1990年以后开始承担指导村委会换届选举职责；1990年开始承担省内省际行政区域界限勘定职责；1991年开始承担农村养老保险职责；1994年开始承担国内外收养登记管理职责；1995年开始承担城市居民最低生活保障职责；1997年开始承担农村居民最低生活保障职责；1998年开始承担指导村务公开和民主管理职责；1998年在民间组织管理中增加了民办非企业单位登记管理职责；1999年在民间组织管理中增加了社团基金会监督管理职责；1999年在基层民主政治建设中增加了城市社区建设职责；2004年开始承担农村医疗救助职责；2005年开始承担城市医疗救助职责；2007年开始承担社会工作者职业水平评价及登记管理职责。至此，民政业务已扩展到30大项、72小项，执行法律法规92部。

民政管理服务对象的范围不断扩大。由过去的“三无”人员、鳏寡孤独、灾民、优抚对象等特殊困难群众发展到包括城乡居民、社会工作者、社会志愿者、彩民等群体在内的几乎全体社会公民。民政业务的拓展和民政管理服务对象的扩大，体现了由传统民政工作向现代民政工作的转变，由临时性、零散性民政保障向制度体系性民政保障的转变，由单一的民政业务向贴近党和政府中心工作、维护社会稳定、调节社会利益、促进社会公平大局的转变。

改革创新、开放搞活，给陕西民政工作带来了巨大的生机和活力。从2000年起，陕西省民政厅连续11次被省政府评为“最佳厅局”或“优秀单位”，全省民政系统在省政府各部门行风测评中连续获得前三甲。特别在2008年“5·12”汶川特大地震抗震救灾中，陕西民政人以抢救国家和人民群众生命财产为己任，以服务震区灾民为天职，不畏艰险，不怕牺牲，连续奋战，以优良的作风、超强的能力，胜利完成抗震救灾的各项任务，赢得了人民群众的信任。在抗震救灾中，全省民政系统有30个集体、82名个人受到民政部和省委省政府表彰。省民政厅等6个单位荣立集体一等功，略阳县民政局军供站站长张玉民被人力资源和社会保障部、民政部授予“全国民政系统抗震救灾英雄”等称号。

随着民政事业的不断发展，民政事业费支出和民政事业基本建设投入大幅增长。1990～2010年21年间，全省民政事业费总支出442.34亿元，年均21.06亿元。2010年支出113.94亿元，为1990年1.37亿元的83倍多。与此同时，民政事业基本建设规模也在逐年扩大，已从80年代初的年均数百万元增加到2010年3.21亿元；“十一五”期间，是全省民政事业基本建设发展最快的时期，2006～2010年五年基建总投资11.18亿元，为“十一五”以前累计完成投资的近15倍。

二

社会救助体系的建立、健全和发展，是21年来民政工作创新力度最大、涉及面最广、成果最丰、群众得到实惠最多的一项重大改革。1990年以来，陕西省按照“统筹城乡发展、完善制度体系、突出重点、全面推进”的思路，推动了社会救助工作全面、快速、可持续发展。

陕西省从1995年开始建立城市低保制度试点，1997年按照“小范围、低标准、先启动、后完善”的思路启动实施，1999年制定出台《陕西省实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》,2002年全省城市低保实现“应保尽保”,2007年省政府将城市低保列入“民生八大工程”项目。1997～2010年，全省累计保障城市低保对象766.65万人次，支出保障金96.46亿元；2010年当年保障城市低保对象86.37万人，支出保障金22.56亿元。

陕西省1996年开始建立农村低保制度试点，1997年省长程安东批示推广兴平市试点经验，1998年省政府下发《关于积极稳妥地建立农村最低生活保障制度的通知》, 2005年省政府再次下发《关于在全省逐步建立农村居民最低生活保障制度的通知》。至此，农村居民最低生活保障制度在全省全面实施。2007年省政府下发《陕西省农村居民最低生活保障暂行办法》，农村低保实现了“扩面提标”和“保障标准以下全覆盖”的目标，2009年省政府将农村低保列入“民生八大工程”项目，农村低保标准大幅度提高，范围进一步扩大，做到了“分档救助”“应保尽保”。2005～2010年，全省累计纳入农村低保1069万人次，支出保障金56.4亿元，其中2010年纳入农村低保227.6万人，支出保障金21.85亿元，月人均补助80元。

陕西省农村医疗救助制度建设于2003年开始试点，2004年全面实施。在全面建制的基础上，经过积极探索，完善制度，加大投入，初步实现了与新型农村合作医疗制度的有机结合，有效缓解了农村困难群众医疗难问题。2004～2010年，共实施农村医疗救助1049.2万人次，支出救助资金12.89亿元。其中，住院、门诊救助185.8万人次，支出救助资金11.35亿元，资助五保对象、低保对象参加新型农村合作医疗863.4万人，支出救助资金1.54亿元。城市医疗救助于2005年起步，2005～2010年，共实施城市医疗救助167.2万人次，支出救助资金7.57亿元。其中住院门诊救助83.8万人次，支出救助资金7.13亿元；资助城市困难居民参加医疗保险83.4万人，资助“参保”资金4342万元。

2006年1月21日，国务院颁布《农村五保供养工作条例》，将农村五保供养从农村集体供养转为财政供养，把五保对象的吃、穿、住、衣、葬纳入公共财政的支出范围，实现了农村五保供养制度的重大历史性变革。《条例》颁布后，陕西省委省政府将贯彻落实条例、提高农村五保供养水平列为为民解困的九件实事之一；2006年12月1日，省政府以省长令颁布了《陕西省实施农村五保工作条例办法》;2007年，省委省政府又将农村五保供养工作列为为民解困的十件实事之一；2007年下半年开始，省委省政府全面启动实施“民生八大工程”，决定建立农村五保供养标准自然增长机制。到2010年年底，全省共有五保供养对象14.27万人，纳入供养范围的14.27万人，供养率100%，其中集中供养4.36万人，集中供养率30.5%。2010年，全省五保供养最低限定标准为2104元/人·年，实际集中供养标准全省平均达到3452元/人·年，分散供养标准达到3208元/人·年，2010年全年支出五保供养金4.68亿元。2010年五保供养人数相当于1989年的3倍多，供养金额相当于1989年的53倍。

三

陕西属自然灾害多发易发省份。灾害性天气以干旱、暴雨、洪涝为主，春寒、霜冻、秋霖、风雹交替发生，同时伴有地质性灾害地震及次生灾害泥石流等。1990年以来，全省救灾工作按照“立足大市场、依托大社会、实施大救灾”的战略新格局，从西部大开发的新形势出发，坚持以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻“以人为本”的科学发展观，对救灾工作从工作思路、管理体制、运行机制、工作手段等方面进行一系列改革创新，开创了全省救灾工作的新局面。

21年间，全省干旱受灾面积29671.71千公顷，年均1413千公顷；暴雨洪水受灾面积7152.8千公顷，年均340千公顷；大风冰雹受灾面积3744.5千公顷，年均178千公顷；低温霜冻受灾面积2269.4千公顷，年均108千公顷；各种生物灾害受灾面积（含森林生物灾害）113487.75千公顷次，年均5404千公顷次；洪涝、地震、雷电造成死亡失踪3514人，年均167人；洪涝、地震造成倒损房屋293.6万间（孔），年均13.98万间（孔）。各种灾害造成直接经济损失1778.21亿元，年均84.67亿元。

为加强和改进抗灾救灾工作，1990年成立陕西省人民政府抗灾救灾办公室，2003年成立陕西省人民政府自然灾害救助应急指挥部，1992～2004年，先后成立5个专项工作机构。2008年汶川特大地震期间，陕西省成立抗震救灾指挥部及前线指挥部，同时成立6个省级专项工作领导机构和5个涉及全省整体工作的部门领导机构。

为提高救灾工作的时效，陕西省先后建立了灾害应急管理机制、灾害信息沟通和共享机制、灾情网络报送体系、救灾物资仓储体系，坚持实行并不断完善“实物救灾制度”“紧急情况下开仓赈灾制度”“救灾扶贫周转金制度”“农村救灾扶贫互助储金储粮会制度”“农村救灾保险制度”等。“两个机制、两个体系、五项制度”的建立，大大提高了救灾工作的实效。1996～2010年统计资料显示，15年间全省共下拨救灾资金74.5亿元，救助受灾人口1.5亿人次，修复重建损毁房屋近300万间，确保了受灾群众“有饭吃、有水喝、有衣穿、有房住、因灾伤病得到及时医治，学生有学上”，实现了灾区人心安定、社会稳定。

2008年5月12日，发生在四川汶川一带的特大地震，波及陕西省10市、92县（市、区）、1122个乡（镇、街道）、9357个行政村，326.56万人受灾。灾害造成全省125人死亡，33.83万间（孔）房屋倒损，直接经济损失245.08亿元。面对突如其来的地震灾害，省政府第一时间启动三级应急响应，举全省之力，克服重重困难，全力以赴，顽强拼搏，开展了一次声势浩大、波澜壮阔的抗震救灾斗争。在抗震救灾中，全省紧急转移受灾群众118.36万人，其中对口安置1.67万人，投亲靠友26.58万人，借住公房4.85万人，搭建救灾帐篷安置85.26万人。为解决灾区群众基本生活需求，省政府分“应急期救助”“过渡期救助”“后续救助”三个阶段，对灾区困难群众实施了生活救助，共下拨救助资金6.72亿元，救助“三无”“三孤”和其他生活困难的灾民62.97万人。由民政部门承担的农村居民住房恢复重建任务于2009年9月提前一年完成，总投资72.85亿元，其中各级财政投资20.19亿元，重建12.14万户。抗震救灾期间，全省开展了规模空前的赈灾捐赠活动，捐赠活动持续时间之长、涉及范围之广、款物数量之大都是前所未有的，截至2008年10月底，全省共接收各类捐赠资金26.38亿元，捐赠物资折价4.52亿元。

按照“依托大社会、实施大救灾”的救灾工作理念，全省开展了声势浩大的救灾社会动员，主要有三种模式：一是应对突发性重大灾害开展救灾捐赠活动；二是发挥社会组织在救灾扶贫中的作用；三是开展经常性救灾募捐活动。自1996年省级社会捐赠管理机构成立至2010年年底，全省共募集救灾资金32.31亿元、衣物3760.32万件。

四

1990年前后，是陕西省社会福利事业由以社会救济为特征、以政府包办为形式、以“三无”“低保”人员为对象的旧模式向政府负责社会福利费用、全民发展社会福利服务、面向全社会有需求的所有公民、福利机构走向市场化经营的新型社会福利发展模式转型的重要时期。以此为契机，陕西省民政部门承担的社会福利事业有了长足发展。

随着人口老龄化的加速发展，1999年，陕西省正式进入老龄社会，老年人社会福利引起政府和全社会的高度重视。1998年，《中华人民共和国老年人权益保障法》颁布之后，陕西省先后制定颁布了《陕西省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》《陕西省城镇企业职工基本养老条例》《陕西省老年人优待办法》等，使老年人福利事业的发展有了法律政策保证。在老年福利设施建设方面，坚持走社会福利社会化的路子，公办、民办、民办公助、公办民营等各类老年福利机构迅速发展，先后建成公办社会福利机构35家、社会办99家，床位2.61万张，年均收养老人1.78万人。同时，于2001年开始实施老年福利服务“星光计划”，总投资4.5亿元，建成“星光计划”项目1112个；从2005年9月开始，累计为全省80万70周岁以上老年人发放高龄补贴4亿多元。为活跃老年人文化生活，先后建立老年人文化活动中心4452个，文体组织1030个。2003年开始实施欧盟助老项目，2007年开始实施援助祖父母项目，2000多名老人受益。在全省各设区市、县（市、区）全部建立老龄工作机构的基础上，党政机关、企事业单位、城市社区建立老龄工作机构1800多个，村级老年协会2万多个（占行政村总数的80%），老年文化活动中心4452个，老年大学112所，老年医院74个，老年专业协会近2万个，老年学术组织98个，老年基金会21个。

改革开放以来，经济社会稳步发展，人民生活水平不断提高，但由于人口流动加大、重大自然灾害和公共卫生问题的影响，残疾儿童、孤儿、弃婴、非婚生育子女呈增多趋势。据2006年摸底调查，全省18周岁以下父母双亡和事实上无人抚养的未成年人为1.23万人，2010年为1.22万人。21年来，孤残儿童福利事业发生了三个转变，养育机构逐步由封闭型向开放型转变，养育理念逐步由补缺型向适度普惠型转变，保障内容和方式逐步由以养为主向养、教与康复并行转变。新中国成立初期，全省仅有2个设于儿童福利院内的儿童所，到2010年，全省儿童福利机构发展到14家、4372张床位，机构养育孤残儿童年均2329名，散居养育9582名。养育标准1999年以前为每人每月100元，1999年提高到180元，2008年提高到530元，2010年调整为机构养育每人每月1000元，分散养育每人每月800元。1990年，陕西省在部分城市启动残疾儿童社区康复项目，累计建社区康复站14个、家庭康复点30个、社区门诊点12个，一批残疾儿童得到康复。2004年，陕西启动“残疾孤儿手术康复明天计划”项目，1516名残疾儿童得到手术矫治和康复。2008年，实施“重生行动”贫困家庭唇腭裂儿童康复手术，2325名患儿得到康复。

21年来，社会福利企业经历了快速发展、清理整顿、稳定发展三个阶段，每年安排残疾人就业上万人。残疾青少年特教事业发展迅速，先后设立20多个专业，培养学生5000多人，大部分走上了工作岗位。残疾人康复辅具生产在服务伤残军人、服务社会残疾人、服务灾区伤员中发挥了重要作用。

1996年7月，以陕西省慈善协会成立为标志，陕西现代慈善事业开始步入蓬勃发展的新阶段。至2010年年底，陕西省、市、县（市、区）三级共建立慈善组织105个、慈善基金会7个、慈善志愿者组织1200多个，志愿者达10万余名。十多年来，全省慈善救助工作以实施“南桥、北水、两扶、三助”品牌战略为主线，取得了显著成效：先后建成陕南慈安桥658座，受益100多万人；建成陕北慈安水窖5838口，受益2.6万人；扶助孤老9311人、孤儿4977人、灾民3244万人次，开展“三大节日”送温暖活动，受益群众126.96万人次；在“助医”活动中，资助贫困地区乡镇卫生院177所，覆盖人口429.11万人；在“助学”活动中，资助大、中、小学贫困学生就学27837人，资助中小学校129所，改善了131万名学生的学习条件；在“助残”活动中，培训贫困残疾家庭成员2308人，引进美国“微笑列车”项目资金660多万元，为4121多名唇腭裂患者成功施行了手术，“复明工程”施行老年白内障患者手术5000余例。

1998年1月6日，中国社会福利有奖募捐在宝鸡、铜川试点发行，标志着福利彩票事业在三秦大地正式诞生。20多年来，陕西省福利彩票发行事业经历了“摆摊设点销售”“大奖组销售”“电脑型彩票销售”三个阶段，1990～2010年年底，全省累计销售额福利彩票129.33亿元，筹集社会公益金42.2亿元，资助社会福利及社会公益项目4000多个，惠及孤老残幼等各类社会弱势群体10多万人。

五

基层民主政治建设的推进，显现了陕西民政人坚持改革开放的气魄和胆略。

陕西省村民自治兴起于20世纪80年代，在90年代普遍推行，进入21世纪后有了较快发展，经过20多年的实践，逐步形成了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治体系。

村民委员会换届选举是社会主义民主在农村最广泛的实践形式之一，1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布后，陕西省首先在部分村委会进行了民主选举试点，在此基础上，正式颁布了《陕西省实施〈村委会组织法〉办法》,1990～2010年，陕西共组织实施了6次村民委员会换届选举，每次选举各级都成立了指导机构，制定了《实施方案》，进行了严密组织和广泛动员。选举过程中，绝大部分村现场气氛热烈，村民参选热情高，选举程序严格合法，一批有良好政治素质和群众基础、有专业特长、年富力强的村民被选进了村级领导班子，村民满意率达到80%以上。据6次选举情况统计，选民平均参选率91.3%，选举平均成功率98.3%，选举产生的村级班子中，党员平均占47%，初中以上文化程度平均占80%，妇女干部平均占12%。村委会换届选举的实施，增强了村民民主意识，提高了村委会班子整体素质，推进了村委会法制化建设，密切了农村基层党群、干群关系，促进了农村社会主义物质文明和精神文明建设。

1998年初，中共陕西省委、陕西省人民政府决定在全省农村推行和建立村务公开民主管理制度。13年间，村务公开民主管理经历了试点探索、全面推行、深化提高三个发展阶段，至2010年，村务公开民主管理已基本形成法制化、规范化、经常化的格局，成为保障村民对村务管理的知情权、决策权、参与权和监督权的一项重要制度。数据显示，全省推行村务公开民主管理的村占90%以上，其中推行比较好的村占30%，一般的占50%，差的占20%。与此同时，大部分村还建立了村民代表会议和村民监督委员会，进而保证了村务公开民主管理制度的推行，推动了村民自治机制和“四个民主”制度的健全和完善。

城市社区建设从1987年社区服务开始，20多年来持续发展，在利用社区资源，强化社区功能，服务社区居民，促进社区政治、经济、文化、环境的协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量中发挥了重要作用。从1992年《居民委员会组织法》颁布以来，全省先后进行了三次居委会换届选举，居委会干部的政治素质、年龄、文化结构得到明显改善。2000年省委省政府下发《关于加强城市社区建设的意见》, 2001年出台《陕西省城市社区建设暂行办法》《陕西省城市社区建设五年规划》,2007年社区建设列入“民生八大工程”，全省城市社区组织建设、基础设施建设、服务体系建设进一步加强。截至2010年，全省共安排资金7.02亿元，建成社区服务站1274个、街道社区服务中心79个、县级社区服务中心73个、市级社区服务信息网络平台7个。

六

随着改革开放不断深化，特别是社会主义市场经济体制的建立和发展，陕西省社会组织迅速发展，遍布全省各地，涉及政治经济文化各个方面。至2010年年底，陕西省共建立各类社团7823个，其中省级社团798个，地市级社团1542个，县级社团5483个。按行业分，科研类社团624个，生态环境类社团类162个，教育类社团371个，文化类社团906个，卫生类社团256个，体育类社团280个，社会服务类社团863个，法律类社团55个，工商业服务类社团644个，农业及农村发展类社团2701个，职业及从业组织类社团346个，宗教类社团126个，国际及涉外类社团6个，其他483个。为适应和促进农村经济发展，陕西省积极培育发展农村专业经济协会，2005年以来，建立涉及农业及农村发展类社团2701个，占全省社团总数的35%。2004年国务院《基金会管理条例》颁布，截至2010年年底，陕西省先后建立涉及教育、卫生、文化、宗教、农业及农村发展的基金会45个，其中，公募性基金会21家，非公募性基金24家。随着经济社会快速发展，民办非企业单位应运而生，依法加强管理势在必行。《民办非企业单位登记管理条例》颁布后，陕西省先后登记涉及科研、生态环境、教育、文化、卫生、体育、社会服务、法律、工商业服务、农村及农业发展、职业及从业组织、宗教等民办非企业单位5282个，其中涉及教育的2542个，占48%。

对各类社会团体、基金会、民办非企业单位，陕西省始终坚持从严登记的原则，同时以搞好年检为重点，加强监督管理和清理整顿，认真查处违法、非法组织，协助社会组织加强党的基层组织建设，有效提高了社会组织的整体素质。从总体看，陕西省各类社会组织发展是健康的，在“发挥专业特长，为经济建设献计献策；发挥纽带桥梁作用，维护消费者利益；利用知识优势，开展学术交流；深入调查研究，推广技术成果；开展公益活动，救助社会弱势群体；开展国际交流，引进外资和先进技术；积极参加民间组织服务，推进新农村建设”等方面发挥了重要作用。

七

改革开放以来，随着国民经济的持续发展和社会文化水平的不断提高，地方经济社会结构发生了深刻变化，对行政区划调整提出了新的要求。陕西省从1996年开始，立足适应西部大开发的需要，以加快小城镇建设和提高城市化水平为目标，因地制宜，分类指导，积极稳妥地开展了区划调整工作。经过1996年陕南的汉中、安康、商洛三地市的撤乡并区建镇和2001年全省范围内开展的建国以来规模最大的并乡建镇，全省乡镇由2606个减少到1216个，调减率为53%。其中乡由2219个减少到74个，调减率为96.7%；建制镇由389个增加到1142个，增长率为294%。小城镇和中小城市的发展，促进了城市基础设施、市政公用设施的改善，为区域经济和科技教育文化的发展创造了条件。

在全面普查的基础上，地名工作以实施地名公共服务工程为载体，进一步规范地名管理，拓展服务领域，逐步建立完善地名公共服务体系，推动了地名工作创新发展。经过多年努力，先后编制各种地名检索工具35种，编辑出版各类地名志、录、典、图近百本，通过这些有效形式和途径，主动、系统、广泛地向社会提供了地名公共服务。1996年完成地名标志设置工作，全省共设置村、镇地名标志牌1.7万块，8条国道两侧设置村镇地名标志1429块，设标率达99.7%。地名标志的设置，为社会公众参与政治、经济、文化和社会建设创造了良好条件，方便了群众生产生活。

1996～2002年，开展了全面勘界工作，共勘定三省（市、自治区）交汇点8个，省界8条5028.87公里，市界18条3598.95公里，县界184条10228.07公里，乡镇界4389条45523.7公里，结束了陕西无法定界线的历史，为各级政府实施区域行政管理提供了法律依据。

八

陕西是双拥运动的发祥地，无论在民主革命时期还是在社会主义建设时期，“拥军优属、拥政爱民”的光荣传统在陕西都得到了继承和发扬。1990年以来，全省双拥工作适应党和国家工作重心的转移和改革开放、经济社会发展的新形势，以增强经济实力、国防实力和民族凝聚力为目标，以全民国防教育为基础，以争创双拥模范城县活动为载体，以军民、军地共建为主要形式，不断丰富双拥内容，创新活动方式，双拥工作整体水平得到较大提高。

全民国防教育以《中华人民共和国国防教育法》《中华人民共和国国防法》为重点，充分利用国防教育基地和爱国主义教育基地，通过开展“双拥活动月”“国防教育周”“全民国防教育日”以及“国防教育双十佳”“党管武装好书记”“国防建设热心人”“支持军地建设带头人”等评选活动，大大增强了广大军民的双拥意识和国防观念。

1991年，省委、省政府、省军区印发《陕西省建设双拥模范地市县标准》，正式启动双拥模范城（县）创建工作。至2010年，全省先后有15个市（县）被命名为全国双拥模范城（县）,68个市（县）命名为省级双拥模范城（县）。

在军地、军民共建方面，陕西省各级党委、政府和人民群众，发扬延安时期拥军优属光荣传统，把支持部队建设作为义不容辞的责任，努力为部队办实事、解难题。按照“政府部门指导、军队组织实施、社会力量参与、市场机制运作”的原则，积极配合驻军完成了精简整编任务；坚持“军民兼容、平战结合”的原则，支持驻军完成了国防工程和后备力量建设；通过开展科技和文化拥军活动，帮助部队培养了一批高素质、高层次人才。驻陕部队和武警官兵同样发扬拥政爱民的光荣传统，始终把支持地方改革发展、经济建设和社会稳定作为分内之事。驻陕部队官兵在小流域治理、“三田”改造、“三通”建设、引水工程、天然气工程等120多项重点工程建设中创造了辉煌业绩；在帮扶贫困村，援建偏远山区中小学校、援建偏远山区医院、资助贫困学生等扶贫帮困活动中做出了贡献；在陕南、渭河流域洪涝灾害、“非典”防治、山林火灾，特别是“5·12”汶川大地震中，驻陕部队和武警部队官兵更是发扬“特别能战斗、特别能吃苦、特别能忍耐”的战斗精神，为战胜自然灾害洒下了辛勤的汗水甚至献出了宝贵的生命。

陕西属革命老区，各类优抚救济对象人数较多，1990年全省共有优抚对象591.28万人，其中“三属”（革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属）1.09万人，革命残废人员2.05万人，在乡复员军人105.18万人，在乡退伍军人482.02万人，在乡退伍红军老战士、红军失散人员及其他人员9419人。1989年，陕西省先后制定颁布了《陕西省实施〈军人优待抚恤条例〉办法》《陕西省农村义务兵家属优待办法》，从法规制度上使优抚对象的权益得到保障。1978～2010年，30年内陕西省先后27次调整优抚对象抚恤补助标准，特别是1990～2010年21年内，调整频率和调整幅度更大。1999年，陕西省开始建立确保优抚对象生活待遇与社会发展同步提高的优待抚恤补助标准自然增长机制，加大了各级政府的责任，落实了上下结合、共同负担的保障措施。1990年，全省优抚、救济对象中，得到国家抚恤、补助的12.25万人，占20.7%。其中“三属”、革命残废人员、在乡红军老战士全部覆盖，在乡复员军人占73.62%，在乡退伍军人占0.89%。当年支出抚恤补助费3985.3万元。2010年，全省享受国家抚恤补助的优抚对象23.87万人，为1990年的1.9倍，其中“三属”1.75万人，在乡红军老战士、红军失散人员3532人，在乡复员军人6.9万人，带病回乡退伍军人3.05万人，伤残人员2.34万人，参战参试退役人员9.12万人，其他人员3566人。当年支出抚恤补助费8.71亿元，为1990年的近22倍。在逐步提高优抚对象抚恤补助标准，不断扩大抚恤补助范围的同时，陕西省适应新形势，不断改革农村义务兵家属优待办法。1984年以前实行以优待粮款，减免集体提留，义务建勤工等办法对义务兵家属进行优待，1984～2002年全省统一优待标准，农村义务兵家属按照当地上年度农民人均收入的80%，城镇按40%予以优待。2002年税费改革后，取消了优待款从群众中筹集的办法，列入县级财政预算。2010年，全省优待义务兵家属2.81万户，优待总金额1.63亿元，户均5800元。为解决重点优抚对象“三难”（住房难、医疗难、就业难）问题，陕西省开展了“爱心献功臣”活动，采取财政投一点、社会捐一点、优抚对象个人拿一点的办法，有效解决了优抚对象住房困难，省、市、县各级财政先后投入3631万元，组织义务帮工59.06万个劳动日，为1.31万户重点优抚对象新建和修缮住房1.86万间（孔）。2007年，陕西省出台《陕西省优抚对象医疗保障办法》等三个文件，建立了“优抚对象医疗优惠卡”制度，在全省范围内建立了优抚对象医疗保障体系，分三个层次将不同类别的优抚对象纳入了医疗保障范围，使优抚对象医疗难问题得到缓解。为解决优抚对象就业难，陕西省在城市用人制度改革中，对优抚对象制定了有效的保护政策，规定“三属”、伤残军人和军人家属优先上岗，企业破产或兼并时，优先安排优抚对象再培训、再就业。

退役士兵安置是一项关系国防和军队建设、保障退役士兵合法权益，维护社会和谐稳定的重要工作。陕西省依据《中华人民共和国兵役法》和《退役士兵安置条例》的规定，坚持为士兵服务，为巩固国防服务，为军队建设服务宗旨，不断创新安置办法，拓展安置渠道，克服种种困难，较好完成了历年年度安置任务。在退役士兵安置工作中，陕西省主要实行指令性分配的安置办法，坚持“按系统分配任务、包干安置的原则”，全面实行《陕西省城镇退伍义务兵接收安置审查表》和报审《入伍通知书》制度，为准确了解安置资源和控制城镇兵征集比例奠定了基础；坚持社会均衡负担原则，按单位职工总量和当年退役士兵人数确定统一安置比例；坚持发改、劳动、民政三家合署办公制度，与接收单位协商落实安置计划，保证了退役士兵依法安置工作的顺利进行。资料显示，1990～1993年，全省每年安置城镇义务兵1.7万～2.3万之间，1994～2001年安置1.1万～1.6万之间，2002～2010年安置0.4万～1万之间。随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制逐步建立，一些企业重组、转型或倒闭，“安置难”的问题越来越突出，为此，陕西省在坚持指令性分配安置的前提下，不断扩大退役士兵和用人单位双向选择的范围，通过举办退役士兵择业信息洽谈会、设置复员士官联系名录等形式，促进安置任务的落实；开展技能培训，提高退役士兵就业上岗能力；支持帮助退役士兵自谋职业，2006年7月，省政府下发《陕西省城镇退役士兵自谋职业办法》，省政府与中央财政按1∶1配套列支自谋职业保障金。退役士兵自谋职业补助金保障机制的建点，拓宽了退役士兵就业渠道，每年约有1500余人办理自谋职业手续。

九

改革开放的红线贯穿于民政工作的方方面面，在民政社会管理工作中，民政部门积极探索创新，管理理念不断更新，工作方法不断优化，逐渐形成了“以人为本”“为民服务”的现代管理方式，为维护社会稳定、调节社会利益、化解社会矛盾发挥了越来越突出的作用。

婚姻管理经历了“集中登记”“补办结婚登记”“简化登记手续”三项改革。陕西省婚姻集中登记于1992年开始试点，1994年按照“因地制宜、分类指导”的原则，在三分之一的县（市、区）部分推行，2004年在全省全面推行，至2010年年底，全省107个县（市、区）全部设立了婚姻登记处，人口居住分散、交通不便的边远山区设立了乡镇婚姻登记处19个。1987～2010年各县（市、区）婚姻集中登记机构建立以来，共办理结婚登记291.69万对，离婚登记34.92万对，登记率和登记合格率大幅提高。实践证明，婚姻集中登记具有“管理严细、程序规范、时间保证、人员专职、收费合理、执法水平和服务质量高”等多种优势。长期以来，事实婚姻在各地大量存在，给事实婚姻家庭诸如户口迁移、子女上学、申请生育指标、房屋交易、办理贷款、遗产继承等带来了极大不便。按照《婚姻登记条例》规定，陕西省从2004年开始补办结婚登记，7年共补办结婚登记13.71万对，从根本上解决了长期困扰事实婚姻当事人的生产生活问题。从2003年10月1日起，办理婚姻登记取消了由村（居）民委员会或单位出具婚姻状况证明和强制婚前医学检查的规定，改为由当事人出示户口本、身份证和“本人无配偶及与对方当事人无直系血亲和三代以内旁系血亲关系”的签字声明。这些新规定符合婚姻自主和责任自负的原则，表明了政府对人权的重视和以人为本的执政理念。陕西省从1985年开始办理涉港、澳、台，涉华侨，涉外国人婚姻登记，截至2010年年底，共办理涉港、澳、台婚姻登记4488例，涉华侨婚姻登记390例，涉外国人婚姻登记2515例。

殡葬管理在强化殡葬法规建设的基础上，围绕推行火葬、改革土葬、平坟还耕、推进丧葬习俗改革等几个方面，做了大量行之有效的工作，取得了显著成效。全省现有殡仪馆（火葬场）44个，总占地112.04万平方米，建筑面积16.16万平方米，殡葬职工1179人，建馆以来共火化遗体86.36万具。为解决骨灰安放问题，从1990年初开始，全省先后建成经营性骨灰公墓58处，累积安放骨灰40.92万具。按照《全国土葬改革工作“八五计划”和今后十年规划》，至2010年，全省共兴建公益性土葬公墓5.2万处，公墓埋葬率达到90%以上。1998年，省政府下发《关于开展平坟还耕制止乱埋乱葬活动的意见》，经过5年努力，全省平迁乱埋乱葬坟头54.25万座，恢复耕地1.58万亩。在丧俗改革中，全省农村先后建立红白理事会2.8万个，料理丧事26.4万件；先后对2300多个丧葬用品生产、销售厂店进行了清理整顿，收缴销毁各类迷信丧葬用品十余万件。

2003年，按照国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，关爱性的救助管理制度取代了强制性的收容遣送制度，实现了强制收容到无偿救助的制度性转变。2003年12月14日，省政府出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，先后新建、改扩建救助管理站92个，床位2680张，新建、改扩建未成年人保护中心33个，床位1653张，配备流动车辆85台，职工1005人。通过加强基础设施建设、信息系统建设，发展站办经济，提高救助管理服务功能，有效解决了“特殊困难救助对象入站难”“流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治难”“特殊困难救助对象跨地区救助难”“流浪未成年人救助难”等问题。

儿童收养工作是1991年《中华人民共和国收养法》颁布后新开展的一项全新的工作，在普及宣传收养法规的基础上，至2010年，全省有98个县（市、区）开展了国内收养登记，占91%；办理涉外国人、涉港澳台、涉华侨收养2232例。

21年来陕西民政工作在实践中积累了许多可资借鉴的宝贵经验，这既是对过去工作的总结和升华，又是对今后工作的指导和引领。21年的光辉业绩，凝聚着一代陕西民政人的心血和汗水，21年的宝贵经验，展示了一代陕西民政人的辛勤耕耘和无私奉献。历史翻开了新的一页，经济社会发展进入了新的时期，借助“构建社会主义和谐社会”“坚持科学发展观”“建设西部强省”的历史机遇，陕西省民政事业必将继往开来，再铸辉煌。