第二章 换届选举

1990～2010年，陕西省共组织实施了六次村民委员会换届选举（第二次至第七次）。其中，第二次和第三次换届选举，是依照省人大常委会1990年颁布的《陕西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（试行）》组织实施的；第四次至第七次换届选举，是依照省人大常委会1999年对“试行办法”重新修订后正式颁布的《陕西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《陕西省村民委员会选举办法》组织实施的。

第一节 第二次村民委员会换届选举

一、基本情况

陕西省第二次村民委员会换届选举，从1993年12月开始，到1994年6月结束，历时7个月。这次换届选举的范围包括：任期已满三年或超过三年的村民委员会；任期已满二年的，由各县（市、区）确定是否换届；没有进行过民主选举的村或班子问题较多的村，经乡镇同意，也应进行换届选举。整个工作共分为三个阶段：第一阶段为准备阶段，主要任务是调查摸底，研究制订实施方案和选举办法，做好宣传动员工作。第二阶段为组织实施阶段，主要任务是进行选民登记、资格审查和公布选民名单；按照法规对村民委员会成员基本条件的要求，由村民反复酝酿讨论，提名和确定正式候选人；召开村民会议，由村民直接投票选举村民委员会成员，确认和公布选举结果，颁发当选证书。第三阶段为后续工作阶段，主要任务是村民委员会确定成员分工，建立下设的工作委员会和选举村民小组长；完善各项管理制度，制定村民委员会任期目标和村级发展规划。同时，地、县、乡各级做好换届选举总结工作。

参与这次全省统一换届选举的共有8个地、市（安康地区已于1993年上半年进行了换届选举，西安市安排于1995年进行换届选举）的1.13万个村，占全省村民委员会总数的三分之一，占8个地、市村民委员会总数2.1万个村的53.8%。其中：由村民直接投票选举的村8569个，占换届选举村的75.6%；由户代表选举的村2765个，占换届选举村的24.4%。村民参选率87.7%。共选举产生村民委员会主任、副主任1.65万人，委员3.18万人。其中：新当选的主任、副主任5527人，占主任、副主任总人数的33.5%；新当选的委员1.71万人，占委员总人数的53.7%。选举成功的村1.13万个，占参与选举村总数的99.8%。平均每个村村民委员会成员为4.26人，比选举前减少了0.95人。在当选的4.83万名村民委员会成员中，中共党员人数为2.77万人，占57.3%，比选举前提高了10.1个百分点；妇女成员7033人，占14.6%，比选举前提高了1.8个百分点；初中以上文化程度3.78万人，被村民称为“致富能人”的1.18万人，均比选举前有所提高。

二、指导机构

陕西省第二次村民委员会换届选举实行“党政统一领导，各有关部门分工协作”的工作机制。1994年1月10日，成立了“陕西省村民委员会换届选举工作指导办公室”，办公室设在省民政厅，负责换届选举的日常工作。

有换届选举任务的地市、县（市、区）和乡镇，也分别成立了相应的指导机构，具体负责换届选举的组织实施。各级指导机构和民政部门在换届选举中的工作职责主要是：宣传换届选举的法律、法规和政策，指导面上工作的开展；调查研究，总结和推广换届选举中的典型经验和做法；检查督促指导，掌握工作动态，发现和纠正存在问题。

三、组织实施

1993年12月3日，省委办公厅、省政府办公厅下发《关于做好村民委员会换届选举意见的通知》（陕办发〔1993〕31号），对这次换届选举提出了6项主要任务：完成换届选举；建立健全村民会议、村民代表会议制度；健全村民委员会下设机构和村民小组；建立健全村民委员会工作制度；制定任期目标和经济社会发展规划；制定完善村规民约和村民自治章程。

1994年1月10日，省换届选举指导办公室下发《陕西省村民委员会换届选举工作实施方案》，对这次换届选举的任务和内容、步骤和措施、组织领导、遵循的法规政策等提出了明确和具体的要求。特别强调：鉴于这次换届选举是试行的《实施办法》颁布后，由省上依法统一组织的首次全省性换届选举，必须强化农村基层干部和农民群众的法制观念，依法组织实施；在工作中，要抓宣传、抓培训、抓关键、抓制度完善，做到四个保证：保证村民积极参与换届选举，保证参与指导选举的工作人员熟悉程序，严格执法，保证选举过程程序合法，尊重民意，保证新一届村民委员会成立后，健康有序运转。1月19日，省换届选举指导办公室召开全省会议，对换届选举工作进行安排部署，副省长王双锡到会做了讲话。

各地市、县（市、区）按照省上要求和安排，在普遍成立组织领导机构、召开会议安排部署的基础上，重点采取了四条措施：一是加强宣传工作。共印刷各种宣传资料10.09万册，群众受教育面达到91.3%。二是加强培训工作。共培训乡镇干部2.06万人次，村干部及其他工作人员6.89万人次。三是加强执法工作。严把三个关口，即：选民登记、候选人确定、投票选举。做到三个结合：候选人提名确定以群众提名与乡镇党委、政府、村党支部考察相结合，确定选举形式与村情民情相结合，选举工作的安排与做好农村其他工作相结合。四是加强巩固成果工作。主要是在选举结束后，及时成立村民委员会下属各工作委员会和村民小组，制定或完善村民委员会工作职责、工作制度、财务管理等各项管理制度，做好新任村民委员会成员培训工作等。

为了抓好换届选举各阶段、各环节的工作，延安、渭南、榆林三个地市和其他地市的部分县（市、区），实行由各有关部门分工分片负责，组织强有力的工作队伍驻村蹲点，进行面对面的指导。咸阳、宝鸡、渭南、汉中等地市，在对任期届满的村统一安排换届选举外，还对未到届的村安排由村民民主评议村干部，对三类班子进行补选。在进入组织实施阶段后，宜川、黄陵等县由工作人员上门入户进行选民登记，做到村不漏户、户不漏人，不错登、不重登。渭南、咸阳、商洛、汉中等地市，对候选人提名普遍采取由选民五人以上联名提名或召开村民会议由选民投票的方式产生。不少乡村在选举大会会场设置了法律咨询站、代签处，设置了流动票箱。在后续工作阶段，咸阳、汉中等地市以乡镇为单位，由基层政府与村民委员会签订任期目标责任书，帮助新班子总结经验，制定措施。南坎营乡是汉中地区和城固县换届选举的试点单位，共辖9个行政村、20个自然村，有选民7434人，其中男选民3821人，女选民3613人。在选举中，县区两级抽调19名干部，加上乡上干部，组建了9个工作组，赴各村指导工作；利用会议、广播、板报、座谈会、走访等形式，向村民进行宣传；召开村“两委会”成员会议、党员会议、村组干部会、村民大会，层层动员；制定选举实施办法，对候选人提名做了严格规定，精心组织开好选举大会。由于措施得力，全乡参选率达95%,9个村一次选举成功，新当选的50名村民委员会成员中，有中共党员28人，妇女成员10人，平均年龄37岁。

第二节 第三次村民委员会换届选举

一、基本情况

陕西省第三次村民委员会换届选举于1996年9月至1997年5月进行。这次换届选举除西安、安康两地市外，在其余8个地市和杨陵区统一进行。参与选举的村民委员会共2.09万个，占8地市1区村总数的82.5%，占全省村总数的三分之二。参加选举的选民约1090万人，参选率达90%，约一半的地市、县（市、区）参选率达到了98%。共选举产生村民委员会主任2.09万人，新当选的9718人，占47%；副主任和委员7.87万人，新当选的2.24万人，占28.4%。选举一次成功的村2.09万个，占选举村的99.94%。当选的村民委员会成员中，中共党员4.36万人，占总数的43.8%。村民委员会主任初中以上文化程度1.75万人，其中高中8737人、大专75人，年龄在40岁以下的1.35万人；副主任和委员初中以上文化程度5.11万人，其中高中1.9万人，大专205人，40岁以下5.3万人。

从选举结果和群众反映看，通过这次换届，村民委员会的多数成员具有良好的政治素质和群众基础，有专业特长，年富力强，提高了村民委员会的整体水平和能力，在群众中的满意度测评普遍达80%以上。

二、工作指导

第三次村民委员会换届选举具有良好的时代背景和机遇。农村基层民主政治建设日益受到党和政府重视，并已引发社会的强烈关注。在农村开展村民自治示范活动已经6年，基层干部和农民对民主选举的认识和法制观念有了很大提高。经过第二次村民委员会换届选举的实践，各级党组织和政府的指导能力得到加强。

1996年6月，省政府办公厅下发《关于村民委员会第三次换届选举的通知》（陕政办发〔1996〕72号），对换届选举工作进行了部署，提出了要求。9月上旬，省民政厅召开有各地市民政局长、基层政权建设科（处）长参加的“全省村民委员会换届选举工作座谈会”，要求各地严格执行《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》《陕西省实施“中华人民共和国村民委员会组织法”办法（试行）》的规定，坚持“直接、公平、差额、无记名投票”原则，切实加强工作指导，保证换届选举顺利进行。10月下旬，省民政厅又在华阴市召开了试点工作经验交流会议，除总结交流各地市的试点情况和经验外，还邀请民政部基层政权司副司长王振耀作辅导讲课，现场观摩了华阴市北洞村的选举过程。11月，省民政厅邀请民政部观摩团到咸阳、宝鸡两市的4个乡镇、4个村实施现场观摩和指导。1996年12月和1997年4月，省民政厅组织检查验收小组，对渭南、汉中、铜川、延安的换届选举进行了抽查，对发现的问题做了纠正。

地市、县（市、区）成立了换届选举指导小组，负责换届选举的组织实施。宝鸡、延安、榆林等地市普遍实行地市、县（市、区）领导包片，部门包县、包乡，乡镇干部包村等办法，落实指导责任。大荔、合阳、蒲城、潼关等县，确定乡镇党委书记、乡镇长为第一责任人，夯实工作责任。眉县、凤翔、丹凤、延川等县，实行全县统一选举日，并在选举日当天，县上领导全部到村指导选举。汉中、榆林、延安、商洛、宝鸡等地市的县（区），党委、人大、政府领导带队到乡、村检查指导。各地还指导乡村建立健全村民委员会下设机构（治保、调解、社会福利、公共卫生、村民小组等）、工作职责和各项管理制度，修订村级经济社会发展规划，增强村民委员会的生机与活力。

三、教育培训

各地采取办班学习、以会代训、现场观摩，以提高感性体验为主，感性与理性教育相结合等方式，对选举工作人员进行培训。府谷、耀县将试点村的选举过程录制成电视片，在县电视台播放。有关资料显示，全省共培训各级选举工作人员21万多人次。加强对农民群众的宣传，印发各种宣传资料40万份，张贴宣传标语21万条，办板报专栏2.9万期，群众接受教育面达95%。

四、严格执法

各地除严格执行国家和省上颁布的“一法一办法”（试行）外，还根据这次换届选举的实际需要，制定了相应的规章和制度。省民政厅在总结第一、第二次选举实践的基础上，制定了《陕西省村民委员会选举条例》，对选举机构、选民登记、候选人提名、投票选举等程序进行了规范，也为以后由省人大常委会正式颁布选举办法奠定了基础。华阴、眉县、凤翔、丹凤等县（市），由县人大或县政府制定了选举办法（规定）。各地在选举过程中，规定严格执法的标准主要体现在把好“三关”上：

（一）选民登记关。对18周岁以上的村民按照规定，逐人逐户登记，经审查确认后张榜公布，做到不错登、不漏登、不重登。

（二）候选人提名关。制定候选人基本条件；由党组织、人民团体、选民联名等形式提名；选民酝酿，根据多数选民意见确定正式候选人。

（三）投票选举关。召开选举大会，设立秘密画票间，由选民按自己意愿直接投票；对行动不便、不能参加选举大会的选民，设立流动票箱；对在外务工经商，不能参加投票的选民实行委托投票；实行唱票、计票、选举结果公开。

1997年10月17日，省民政厅做出决定，表彰延安、咸阳、榆林3个地（市）民政局和宜君县、眉县、咸阳市渭城区、合阳县、汉中市汉台区、宜川县、府谷县、丹凤县8个县（区）民政局为“陕西省第三次村民委员会换届选举工作先进组织单位”。

1997年11月13日，省民政厅在第三次村民委员会换届选举工作总结中认为，这次选举存在问题是：个别地方对换届选举工作缺乏足够认识，已经到期届满的村民委员会没有进行换届；有的地方在工作中组织指导不力，不能严格按规定程序办事，甚至走了过场；极个别村选举中出现反复。对此，省民政厅要求各地解决好遗留问题：已到届未选举、或未结束选举的村，要依法组织换届选举；对选举中选民反映的严重违规行为，如指选、派选、作弊、计票不公开等，调查处理，该纠正的纠正；选举后缺额尤其是村民委员会主任缺额的，先采取由村党支部书记、村民委员会副主任或下派干部临时代职，待条件成熟时，再进行补选。

第三节 第四次村民委员会换届选举

一、基本情况

陕西省第四次村民委员会换届选举，从1999年2月份起开始筹备，9月初至12月底全面组织实施，至2000年初结束，历时近一年时间。整个工作大体分为三个阶段：6月份之前为准备阶段，重点做好筹备、安排、制定法规、村务公开等工作；7～8月为培训、试点；9～12月为全面实施。这次换届选举，是重新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》《陕西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、第一次出台的《陕西省村民委员会选举办法》正式颁布后，举行的首次村民委员会换届选举。其基本特点是：依照新的法律法规，由省政府统一安排，各级政府组织实施，由选民直接投票选举村民委员会主任、副主任和委员，选举全过程公开、公正、公平。因此，这次换届选举被普遍认为是陕西省村级民主选举真正步入法制化、制度化、规范化的起点和标志。

共有9个地市和杨陵区参与了这次统一换届选举（安康地区已先期换届），参与的村民委员会2.78万个，占“9地市1区”应换届村总数的99%；参加选举的选民1400万人，参选率92%；共选举产生村民委员会主任2.76万人，副主任和委员8.65万人，村干部总数11.41万人；新当选的村民委员会主任1.58万人，占村主任总数61.1%，新当选的副主任和委员5.08万人，占副主任和委员总数的58.7%；村干部中中共党员人数4.35万人，占总人数的38.1%，其中：村主任党员1.39万人，占主任人数50.3%，副主任和委员党员2.96万人，占总数34.2%；村干部中妇女成员1.13万人，占村干部总数的10%，村干部中初中以上文化程度9.17万人，占村干部总数的80.4%，其中：村主任初中以上文化程度2.4万人，占村主任总数的86.7%；村党支部书记和村主任“一肩挑”634人，占村主任总数的2.3%；村主任平均年龄40.5岁，副主任和委员平均年龄40.3岁，40岁以下村干部人数5.68万人，占村干部总数49.8%。

和前三次换届选举相比，呈现出年龄下降、文化程度提高、新当选干部增多的发展趋势，村干部的政治素质、民主意识、文化知识、工作能力与农村经济社会发展要求逐步“合拍”。

二、选举前准备

（一）1999年2月27～28日，陕西省召开“全省地市民政局长会议”，对第四次村民委员会换届选举进行了初步安排，要求各级民政部门按照中共十五届三中全会精神和法规要求，贯彻执行省委、省政府“两个确保”方针，把换届选举作为稳定农村社会、推动农村民主政治和经济发展的头等大事抓紧抓好；各级都要成立换届选举指导小组，加强工作指导；严格执行法律法规，让村民直接进行选举，任何部门和个人不得错误引导，干涉选举活动，侵犯村民民主权益；认真培训干部；对出现的矛盾和问题耐心做好宣传教育和解释，防止激化；邀请人大代表、政协委员参与指导。

（二）从1999年年初开始，省民政厅着手起草《陕西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》《陕西省村民委员会选举办法》两个地方性法规，于当年5月底前提交省政府法制局和省人大法工委审查修改。省人大常委会把出台“两个办法”作为当年立法重点，经过两次审议，在《陕西日报》全文刊登征求意见后，于1999年9月8日第九届人大常委会第十一次会议审议通过后正式颁布。在此期间，省民政厅又集中编写了“两个办法”的条文释义、民主选举若干问题解答、换届选举程序、村级选举办法（模拟稿）、“村民自治常识百题解答”等近30万字的辅导性学习资料，下发各地使用。

（三）1999年4月26日，省政府常务会议决定，成立“陕西省第四次村民委员会换届选举指导小组”。组成人员如下：组长贾治邦（省委副书记、常务副省长），副组长张伟（副省长）、石学友（省纪委副书记、监察厅厅长）、张学成（省政府副秘书长）、陈再生（省民政厅厅长）、何安聚（省委组织部副部长），成员由纪检监察机关、组织、宣传、民政、财政、农业、司法、公安等部门负责同志组成。指导小组办公室设省民政厅，李炳杰（省民政厅副厅长）任主任。之后，地市和县（市、区）也按上述规格成立了指导机构。

（四）1999年4月，省委批转省人大党组《关于依法搞好全省农村村委会换届选举的几点意见的报告》。5月，省政府下发《关于做好村民委员会第四次换届选举工作的通知》。文件除对换届选举的指导思想、时间安排、阶段划分等安排外，特别强调，严格依照法定程序，推选好村民选举委员会、搞好选民登记、坚持由村民提名候选人、依法投票选举等工作；新一届村民委员会产生后，及时健全下属委员会，推选村民小组长；认真搞好检查验收；建立健全村民依法自治的制度和机制。

（五）1999年5月5～6日，在宝鸡市召开了“全省村务公开民主管理工作现场会议”，要求各地通过做好村务公开、推进村民自治等工作，化解农村社会矛盾，为第四次村民委员会换届选举创造良好社会环境。会议要求做好五个方面的工作：一抓学习宣传，用法律法规统一基层干部和农民群众的思想认识；二要成立机构，加强组织领导；三要制定好实施方案，搞好干部培训工作；四要抓好试点，为面上工作探索方法和路子；五要切实解决工作过程中的具体问题，包括办公用房、经费、设施等。

（六）骨干培训。培训的重点对象是：各级参与选举的国家机关工作人员；乡村选举骨干，包括下派到村的指导组成员、包村干部、村民委员会成员；新当选的村民委员会成员。培训内容：选举的法律法规；村民自治基本常识；农村政策；村务管理等。培训方式：省级主要抓示范和骨干培训，对象是地市、县（市、区）民政部门的干部；地市重点抓县（市、区）专职干部和乡镇领导干部培训；县和乡镇重点抓乡镇一般干部和村干部培训。各地按照上述安排，共举办培训班4058期，有24.57万人参加了培训。

三、试点

第四次村民委员会换届选举，是按照重新修订后正式颁布的“一法两办法”组织实施的，与前三次换届选举使用的“试行法”相比，在程序和要求上都发生了较大变化。加之，经过十多年村民自治的实践，农民的法律意识、民主要求和对选举期望值也有了很大提高。从上述实际出发，陕西省十分重视选举试点工作，在多次会议上进行了安排，提出了要求。总体安排是：省上选择部分在全省有代表性的县（市、区），地市选择一个县的几个有代表性的乡镇，县（市、区）选择一个乡镇的几个有代表性的村进行试点。试点按照“一法两办法”的规定，对选民登记的办法、选举机构的设立、候选人的提名和产生方式、选举的具体形式及整个过程各环节上的程序以及宣传发动、建章立制、检查验收等工作，进行探索和确定。对试点中发现的带有普遍性、倾向性的问题，进行分析和研究，提出解决办法，为面上工作探索路子，积累经验。

据有关资料统计，省和各地市、县（市、区）共确定了8个试点县和370个乡镇、2528村，约占村总数的10%。试点工作实行在一个县的范围内，统一选举步骤，统一选举程序、统一选票式样、统一颁发《当选证书》、统一建档立卷；坚持直接提名、差额选举、秘密画票、无记名投票、公开计票、当场公布选举结果。截至8月底，大部分村试点工作结束，整体工作进展顺利。省民政厅向全省推广了丹凤、未央、榆林、宝塔、扶风5个县（市、区）的经验。这些经验概括起来主要是：深入调查研究，摸清村情，制定好试点方案，选好有代表性的村；深入宣传动员，搞好培训，调动干部群众的积极性；严格依法办事，把好四关：选委会推选关、选民登记关、候选人提名关和选举大会投票关；加强组织指导，健全工作机构，为选举提供支持保障。

四、全面实施

从1999年9月初开始，陕西省第四次村民委员会换届选举进入全面实施阶段。9月2日，副省长张伟主持召开省指导小组全体成员会议，对全面实施换届选举提出了“七项要求（安排）”：充分认识换届选举工作的重要意义；召开全省换届选举工作会议；加大宣传力度，做好思想发动；继续搞好干部培训；继续搞好试点；从10月初起全面进行面上选举；加强对换届选举的组织领导。强调各级在组织领导工作中要做到“七个到位”：领导认识要到位；领导力量要到位；群众发动要到位；选举程序要到位；情况分析要到位；村务公开要到位；民政部门工作要到位。

9月7～8日，省委、省政府召开“全省第四次换届选举工作会议”，对全面实施换届选举进行安排部署。参加会议的有各地市、县（市、区）指导小组负责人及民政等部门的领导近300人。省委副书记艾丕善出席会议作讲话，省人大常委会副主任徐山林作民主法制、村民自治、民主选举专题辅导报告，省民政厅厅长陈再生代表省指导小组作工作报告，副省长张伟主持会议并作总结。艾丕善在讲话中着重强调了三个问题：一是从有利于村民自治，加快农村基层民主政治建设；有利于化解矛盾，促进农村社会稳定和经济发展；有利于调动农民投身两个文明建设；有利于农村基层班子建设，加强和改善党对农村工作的领导四个方面，重视村民委员会换届选举工作。二是要处理好扩大民主与加强法制、行使民主权利与依法履行义务、乡镇政府与村民委员会、村党支部与村民委员会之间的关系；坚持党的领导、尊重农民民主权利、依法选举、促进经济发展不动摇。保证换届选举工作健康顺利进行。三是要统一领导、广泛宣传、分类指导，做好检查验收，精心组织实施。

9月下旬，省人大常委会由各位副主任、秘书长和有关委员会负责人带队，对10个地市执行《中华人民共和国村民委员会组织法》情况进行了检查，加上地市、县（市、区）检查人员，参与执法检查人数超过千人。共检查了23个县（市、区）、47个乡镇、83个村。检查内容既包括换届选举准备情况、试点情况、法规宣传学习情况，也包括村务公开及村级民主管理情况。在被调查的466人中，有82.6%的人参加过有关部门组织的法规学习，了解其内容，换届选举准备工作扎实，试点进展顺利，群众对村务公开满意率达75.9%。同时认为，个别乡、村在选举试点中存在的问题包括：村民选举委员会成员未经选民推选，仍由上级或村党支部提名；候选人提名有的由村民代表提名，有的由村党支部推荐；选举环节有的不召开选举大会，以流动票箱投票；有的乡镇发生了撤换、委派、指定村民委员会成员问题。对存在的问题，在省人大常委会督促下，各级政府都采取了措施，进行纠正和改正。

12月21日，陕西省第四次村民委员会换届选举指导小组召开电视电话会议，副省长张伟出席讲话。会议对换届选举后期工作和重点村、难点村的换届选举做了安排。到12月中旬，全省大部分村选举工作已经结束。会议要求：已结束选举的村，要做好后续工作，推选村民小组长，健全村级其他组织，建章立制，抓好村务公开和村级民主管理；对重点村、难点村的选举，实行一村一策，解决存在的突出问题，抓紧进行换届选举。

据2000年5月10日省民政厅上报省政府《关于全省村民委员会第四次换届选举总结报告》称：这次换届选举，是村民自治活动开展以来，陕西省农村进行的最为广泛的民主实践。各地的基本做法是：

（一）领导重视，精心组织。省委书记李建国、省长程安东不仅做了重要批示，还多次深入基层指导检查。省换届选举指导小组先后5次召开会议，分析形势，适时针对选举过程中的问题提出指导意见。各地市、县（市、区）把换届选举作为农村工作的大事，加强组织和领导。全省共抽调5.69万名干部下乡驻村，具体指导。

（二）广泛宣传，深入发动。在《陕西日报》、省电视台、省广播电台、《华商报》举办了热线咨询、专题节目。县、乡利用广播、电视、报纸、标语、宣传车等进行宣传。村普遍召开党员会、干部会、村民代表会、村民大会进行宣传和发动。全省共印发宣传资料74.8万册，举办电视讲话、讲座2.05万期（次），媒体报导3857篇，板报、专栏3.7万期，90%以上农村干部和村民接受了教育。

（三）搞好试点，探索路子。通过试点，许多有益经验在面上得到推广。如：宝鸡、延安、榆林等地市采取的“三个在前”经验，即：党支部班子整建在前、村务公开工作开展在前、热点问题解决在前。“三个在前”经验解决了换届选举中加强领导和化解矛盾两大问题。各地总结出“因村而异、分类指导、先易后难、稳步推进”的经验，非常适合陕西农村的实际。

（四）严格执法，规范运作。重点是做到“三个坚持”，严把“四个环节”。“三个坚持”即：坚持中共基层党组织的领导核心作用不动摇，凡村党支部书记被推选为“选委会”成员的，普遍担任“选委会”主任；坚持尊重民意不动摇，把提名权、投票权、表决权全部交给选民，由选民完全按照自己意愿进行选举；坚持依法选举不动摇，制定规范的操作程序和办法，消除选举中的随意性。“四个环节”涉及选举中最为重要的四个程序，即：村民选举委员会推选、选民登记、候选人提名、投票选举。

（五）善始善终，全面完成。主要是以下几个方面：

1．针对287个村到12月底换届选举仍未结束，省指导小组先后召开电视电话会议和市长、专员参加的会议，两次以传真形式下发紧急通知，通报情况，提出要求，加快了进度。

2．换届选举期间，全省共接待和处理群众上访1.02万人（次），来信6292件，查处和纠正选举违法行为678件。其中，省指导小组办公室接待群众上访1660人（次），处理群众来信210件，与省信访局联合接待30～150人的群体上访14次，群众反映问题均得到妥善处理。

3．做好后续工作。主要包括两项：一是按照省委组织部、省民政厅、省财政厅、省农业厅《关于切实加强村民委员会干部培训工作的通知》精神，加强村民委员会干部培训工作，提高政策法律水平和管理村务能力。二是抓好村务公开，全面推进村级“四个民主”，提高村民依法自治的整体水平。

第四节 第五次村民委员会换届选举

一、基本情况

陕西省第五次村民委员会换届选举共分四个阶段进行：

第一阶段：2002年9月底之前为准备阶段，主要是进行村务公开，对村情进行摸底排查；成立换届选举机构，制定选举实施方案；培训选举骨干，进行安排部署。

第二阶段：2002年10月为试点宣传阶段，省上在千阳、平利、甘泉三个县进行了试点，各市、县也选择了有一定代表性的乡村开展试点工作，共安排试点村280个，开展了具有一定声势的“宣传月”活动。

第三阶段：2002年11月至2003年2月为面上换届选举的组织实施阶段，主要是依据法律法规的程序规定，由有选举权的村民直接推选村民选举委员会、进行选民登记、提名村民委员会成员候选人、投票选举村民委员会主任、副主任和委员、推选村民小组长和村民代表。

第四阶段：2003年3月为总结阶段，主要是各级组织检查验收，由县级人民政府组织培训新当选的村民委员会成员，村制定经济发展规划和建章立制，汇总选举统计报表，整理选举档案，进行选举工作总结。

2003年6月30日，受省政府委托，省民政厅厅长张建功向省人大常委会主任会议作了《陕西省第五次村民委员会换届选举工作报告》。据报告称，在第五次村民委员会换届选举中，陕西省2.9万个村中，在换届选举时间内结束选举的村2.89万个，占村总数的99.7%，其中一次选举成功的2.71万个村，占93.5%。共有选民1768万多人，参加投票选举的1686万人，参选率达95%以上，比第四次换届选举时提高了5个百分点。选举产生新一届村民委员会成员12.315万人，其中主任2.86万人，副主任和委员9.45万人。推选产生新一届村民代表47.8万人，村民小组长14.8万人。在当选的村民委员会成员中，中共党员5.15万人，占41.8%，比第四次换届选举时提高了3.7个百分点；妇女成员1.11万人，占9%，其中主任184人。村民委员会主任高中以上文化程度1.13万人，占主任人数39.5%，比第四届提高了7.3个百分点；平均年龄43.6岁，比上届下降3岁。副主任和委员高中以上文化程度3.73万人，占副主任和委员人数的39.5%；平均年龄41.4岁，比上届下降一岁。新当选的村民委员会主任1.42万人，占主任人数的49.4%。支部书记和主任一肩挑的1680人，占主任人数的5.9%，比上届提高3.6个百分点。

报告认为，陕西省第五次村民委员会换届选举，与前四次相比，在工作准备、组织措施、程序操作、执法力度等方面，都更趋于完善。通过这次换届，村民委员会成员的整体素质普遍提高，强化了村级班子，增强了基层干部和农民群众的民主法制意识，推进了农村基层民主政治建设。

二、指导机构

2002年4月15日，省委、省政府成立第五次村民委员会换届选举工作指导小组。指导小组成员名单如下：

组长：张伟（省政府副省长）

副组长：陈再生（省民政厅厅长）

陈有德（省纪委副书记、监察厅厅长）

王改民（省委副秘书长）

杨志刚（省政府办公厅副主任）

何安聚（省委组织部副部长）

罗久序（省委政研室副主任）

张宏勋（省人大内司委副主任委员）

成员：刘锐（省委宣传部副部长）蔡理让（省政府研究室副主任）

王锐（省公安厅副厅长）李保存（省民政厅副厅长）

冯根年（省民政厅纪检组组长）周铁焕（省司法厅副厅长）

王中新（省财政厅副厅长）王锋（省农业厅副厅长）

何永洪（省信访局副局长）

指导小组办公室设在省民政厅，办公室主任由李保存兼任。

2002年5月20日，省政府制定印发了《陕西省第五次村民委员会换届选举工作指导小组成员单位职责》，对省委办公厅、省政府办公厅、省委组织部、省委宣传部、省公安厅、省监察厅、省民政厅、省司法厅、省财政厅、省农业厅、省信访局等11个成员单位，在换届选举期间的工作职责做了明确规定。省政府同时还要求，各地要按照要求尽快成立相应的组织机构，明确各成员单位的分工与职责，落实各项工作任务。

截至2002年9月上旬，陕西省各设区市、县（市、区）全部成立了第五次村民委员会换届选举工作组织指导机构，制定了成员单位工作职责。

三、组织实施

（一）召开村务公开工作会议。2002年4月18～19日，省政府在兴平市召开了“陕西省村务公开工作会议”，旨在为推进村务公开工作深入开展的同时，为第五次村民委员会换届选举创造有利的社会氛围。会议要求：要准确把握村务公开工作的开展态势，抓住提高认识、强化管理、规范运作、解决实际问题、完善“一会两组”制度、坚持“五个结合”等关键环节，切实做到“全公开，常公开，真公开”，推动村务公开工作向纵深发展；加强党的领导，加强组织协调，强化监督检查，落实村务公开各项任务；实行财务公开，强化对集体经济的监督，规范民主理财和财务管理制度。

（二）举办培训班。2002年8月1～3日，省民政厅在宝鸡市举办了“第五次村民委员会换届选举培训班”，实地观摩了千阳县曹家塬村的选举现场和选举过程，对下一步工作做了安排。

（三）试点。2002年8～9月，省民政厅与宝鸡、延安、安康三个市的民政局，分别在千阳、甘泉、平利三个县进行了换届选举试点。三个县共406个村，农村人口36.1万人，除一个村外，有405个村按期完成了选举试点任务，选民参选率达87%，一次性选举成功的村占98%，连选连任的村主任占64.4%，村主任中的中共党员占65.4%。试点达到了积累经验、推动面上工作的目的。

（四）下发文件。2002年8月26日，省委办公厅、省政府办公厅下发《关于开展第五次村民委员会换届选举工作的实施意见》，对第五次村民委员会换届选举工作进行了全面安排部署。

2002年12月4日，针对选举中一些地方出现的“执行选举法规和政策不到位、工作进展不平衡、个别地方宗族帮派和黑恶势力干扰破坏选举”等问题，指导小组办公室下发了《关于进一步加强村民委员会换届选举工作的紧急通知》，提出了应对解决措施和办法。

2003年1月6日，省委办公厅、省政府办公厅转发省指导小组办公室《关于第五次村民委员会换届选举情况的通报》，在全省已有95.2%的村完成选举任务后，要求做好检查验收和总结，搞好干部培训和建章立制，巩固选举成果。

2003年3月24日，针对仍有339个村民委员会尚未完成换届选举任务的情况，省政府办公厅向榆林、西安、咸阳、渭南四个市人民政府发出紧急通知，要求加快做好选举收尾工作。

（五）召开会议。2002年9月5日，省委、省政府召开“第五次村民委员会换届选举工作会议”。副省长张伟对第五次村民委员会换届选举工作进行了安排部署。省委副书记袁纯清出席会议并讲了话，要求各地在换届选举中，要坚持党的领导，充分尊重农民的民主权利，依法选举，服务于农村经济社会发展；正确处理扩大民主与加强法制的关系，农民行使权利与履行义务的关系，党支部与村民委员会的关系，乡镇政府与村民委员会的关系；加强统一领导、齐抓共管，广泛宣传、层层动员，分类指导。

2002年10月18日，在“陕西省第十八次民政会议”结束后，省政府随即召开了换届选举工作会议，推广了三个试点县的工作经验，通报整体工作进展情况，分析存在问题，进行督促和动员。副省长张伟在讲话中要求，要加大指导力度，把工作做细、做实；严格依法办事，实行“八个统一”，统一选举时间，统一工作进度，统一标准条件，统一操作程序，统一选举式样，统一当选证书，统一表格汇总，统一检查验收；把好“四关”：村民选举委员会推选关、选民登记关、候选人产生关、投票选举关；认真分析研究和解决换届选举中的新情况和新问题，切实做好群众信访回复和上访接待工作，查处选举中的违法违纪问题。

2003年2月26日，省政府召开了换届选举工作电视电话会议，安排部署扫尾阶段的工作。省委常委、常务副省长陈德铭在讲话中强调，对正在进行或没有按期完成换届选举任务的614个村，实行领导责任制，做到“一村一策”，务必在3月底前全面完成。

第五节 第六次村民委员会换届选举

一、基本情况

陕西省第六次村民委员会换届选举从2005年6月开始，至2006年3月底前结束。共分为三个阶段：2005年6～8月为准备阶段，主要工作是成立机构、宣传发动、搞好财务公开和清理审计、培训选举骨干、组织试点；2005年9月～12月为选举阶段，主要工作是推选成立村民选举委员会、搞好选民登记、组织候选人提名、依法按程序组织投票选举；2006年1～3月为总结验收阶段，主要工作是对换届选举工作进行检查验收、处理选举遗留问题、搞好新老班子工作交接、对新任干部进行培训、制订村级经济社会发展规划。

在第六次村民委员会换届选举前，各地对村组进行了调整撤并，村数由2.9万个减少到2.75万个。登记参加选举的选民1898.2万人，参加投票选民1766.4万人（其中委托投票122.93万人），参选率93.1%。截至2006年3月，有2.73万个村完成了换届选举任务，占99.2%。剩余209个村，有的是此前已进行了换届，有的是经批准推迟换届，有的是村情复杂。

第六次村民委员会换届选举，共选出村民委员会成员10.55万人，其中30～50岁的8.52万人，占总数的80.8%；中共党员5.23万人，占总数的49.5%；村民委员会主任中的中共党员1.66万人，占主任总数的60.9%；村党支部书记兼村主任的2457人，占主任总数的9%；村民委员会成员中有妇女成员1.28万人，占12.2%，其中女主任268人，占主任总数的1%；村民委员会成员中初中以上文化程度9.38万人，占88.9%；村民委员会主任连选连任的1.5万人，占主任总数的55.1%。在本届村民委员会班子中，中共党员人数、妇女当选人数、村党支部书记兼村主任人数、村主任连选连任人数、具有高学历人数等五项指标均比上届有所提高，说明班子的优化程度和结构得到提升。

据省民政厅2006年6月1日向省委、省政府的报告称：与第五次村民委员会换届选举相比，第六次村民委员会换届选举工作“各级高度重视，上下认知程度比较高，干部主动工作，群众积极参与，选举依法规范，工作平稳顺利，成效比较显著”。

二、指导机构

2005年7月10日，省委、省政府成立“陕西省第六次村民委员会换届选举工作指导小组”。组成人员如下：

组长：杨永茂 省委副书记

副组长：张伟 副省长

祝作利 省委副秘书长

杨志刚 省政府副秘书长

陈有德 省纪委副书记、省监察厅厅长

何安聚 省委组织部副部长

张建功 省民政厅厅长

成员：杨尚勤（省委宣传部副部长）王锐（省公安厅副厅长）

孙琳（省民政厅副厅长）李书民（省司法厅副厅长）

周彬县（省财政厅副厅长）许胜利（省农业厅副厅长）

吴春梅（省信访局副局长）刘丽鸽（省妇联主席）

指导小组办公室设在民政厅，办公室主任由孙琳兼任。

在省指导小组成立后，各市、县均成立了换届选举指导小组及办公室。

三、组织实施

（一）召开会议。2005年3月9日，省委、省政府召开村务公开和民主管理工作电视电话会议，省委副书记杨永茂、副省长张伟出席会议并讲了话。会议在强调加强村务公开和民主管理，为第六次村民委员会换届选举创造良好社会环境的同时，还对第六次村民委员会换届选举做了初步安排。要求各地提早安排，周密部署，广泛宣传动员，搞好业务培训，抓好财务公开，解决难点问题。

2005年6～8月，陕西省在安康市旬阳县、西安市阎良区、延安市富县进行了换届选举试点。试点结束后，8月19日，省委、省政府召开第六次村民委员会换届选举工作电视电话会议，省委副书记杨永茂、副省长张伟代表省委、省政府对第六次村民委员会换届选举工作进行了安排部署。要求各地把换届选举工作列入重要议事日程，保障和尊重农民群众的民主权利，规范选举程序，依法组织选举，纠正和查处选举中的违法违纪行为，提倡“两委会”成员交叉任职和“一肩挑”。

2005年9月、10月、11月，省指导小组成员单位相继派员赴各市、县（区）督促选举工作。

2005年11月29日，在全省选举任务已完成过半的情况下，根据省委书记李建国、省长陈德铭“适当加快进度”的有关批示，省委、省政府召开第二次电视电话会议，对换届选举工作进行再动员、再部署，省委副书记杨永茂要求各地针对存在问题，做好“重点村”“难点村”工作，成熟一个解决一个。

（二）下发文件。2005年6月20日，省委办公厅、省政府办公厅下发《关于认真做好全省第六次村民委员会换届选举工作的通知》，要求在换届选举工作中，切实加强组织领导，发挥农村基层党组织的领导核心作用，依法查处侵犯村民民主权利的违法行为，加强村级组织建设，确保按期完成换届选举任务。2006年2月20日，在全省已完成换届选举任务的村占到村总数的98%以上，尚有485个尾留村的情况下，省政府办公厅下发《关于加快第六次村民委员会换届选举收尾工作的通知》，要求各地采取有效措施化解社会矛盾，在切实维护社会稳定的前提下，尽快完成尾留村的换届选举任务。

（三）培训。2005年7月21～25日，省民政厅与民政部村务管理培训中心共同在西安市阎良区举办了“陕西省第六次村民委员会换届选举示范培训班”，参训人员200人。副省长张伟、民政厅厅长张建功及民政部王金华处长讲了话。此后，各地陆续开展了培训。

（四）市、县组织实施：

旬阳县：陕西省第六次村民委员会换届选举试点县。319个村、2034个村民小组。选民总数31万多人，参加投票选举选民29万多人，参选率92.6%；截至8月上旬，选举工作全部结束，选举一次成功的村317个，占99.4 %；村民小组完成选举的2021个，占99%；接受群众法律咨询587起，受理投诉12起，全部核查处理。

富县：陕西省第六次村民委员会换届选举试点县。共241个村。截至8月9日，有236个村一次选举成功，一次成功率98%。当选的村民委员会主任中，连选连任的113人；村支部书记与村主任“一肩挑”6人；村民委员会妇女成员88人。

设区市：据省民政厅2005年10月11日的报告及有关资料，2005年8～9月，各设区市按照省委、省政府要求，普遍成立指导机构，落实部门职责，制定选举方案，开展骨干培训，召开动员大会安排部署。西安市雁塔区提出在换届选举中坚持“三个原则”、把握“三个标准”、做到“四个到位”的要求，即：体现党的领导原则、尊重群众意愿原则、依法办事原则；把会管理农村事务、能带领群众致富、善维护社会稳定的人选进村民委员会班子；领导责任到位、宣传教育到位、培训工作到位、指导督促到位。宝鸡市陇县、咸阳市三原县等县（区），在换届选举前，集中进行了村组规模调整，陇县240个村调减为160个，调减率达30%；三原县经过调整，村总数由336个减到205个，村组干部总数由原来的2948人减为1521人，补贴由348.2万元减到139万元。咸阳市还聘请市委党校、师范学院研究“三农”问题的专家学者组成培训团，巡回各县（区）培训辅导，共培训选举骨干2300多人。渭南市对196个乡镇的党委书记进行了专门培训，在富平县举办的培训会上，县、乡党政领导、部门抽调人员共400多人参加了培训。铜川市提出五条措施，从信访接待到信访案件查处，全面加强换届选举中的信访工作。截至2005年11月17日，全省已完成换届选举的村9742个，占村总数的34%，其中安康市74.6%，铜川市74.4%，延安市73.9%，西安市58.2%，基本完成换届选举的县（区）29个。截至2006年2月8日，全省已有2.7万个村结束了换届选举工作，占村总数98%以上，除少量村情复杂的村外，面上工作基本结束。

（五）表彰。2006年6月30日，经省委、省政府同意，陕西省第六次村民委员会换届选举工作指导小组决定，授予西安市高陵县等18个县（市、区）、宝鸡市金台区硖石乡等106个乡镇和单位为陕西省第六次村民委员会换届选举工作先进单位，授予李海龙等138人为先进个人。

第六节 第七次村民委员会换届选举

一、基本情况

根据省委、省政府的安排部署，陕西省第七次村民委员会换届选举与村级党组织领导班子选举统一安排部署，统一组织实施，成立一个领导（指导）机构。其中，村级党组织领导班子选举于2008年7～9月期间进行；第七次村民委员会换届选举于10～12月期间进行；在选举前和选举结束后，集中时间做好各项准备工作和选举后续工作。

在陕西省第七次村民委员会换届选举工作组织实施期间，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（中办发〔2009〕20号），文件针对“有的地方村民委员会选举竞争行为不规范、贿选现象严重，影响了选举的公正性；有的地方没有严格执行村民委员会选举的法律法规和相关政策，影响了村民的参与热情；有的地方对村民委员会选举中产生的矛盾纠纷化解不及时，影响了农村社会稳定”等问题，提出了一系列加强和改进意见。主要是：加强选举前的各项准备工作，包括加强领导机构和工作机构、选举教育和培训、方案制定、财务审计等工作；依法规范选举程序，包括规范村民选举委员会产生程序、候选人提名方式、候选人竞争行为、投票行为等；做好选举后续工作，包括做好新老村民委员会交接、新当选村民委员会成员培训、健全村务公开民主管理制度、村民委员会成员合法权益保障等工作；查处贿选等选举中的违法违纪行为；加强对选举工作的组织领导，包括健全和落实领导责任制、做好群众来信来访、加大监督力度、加强舆论引导等。随后，民政部下发了贯彻落实“两办”通知的文件，要求充分认识贯彻落实《通知》的重要意义，准确把握《通知》的基本精神，认真做好《通知》的学习宣传工作。中央“两办”文件的贯彻落实，对推动陕西省第七次村民委员会换届选举有着重要指导意义。

陕西省第七次村民委员会换届选举时，共有2.74万个村，13.69万个村民小组。截至2009年4月9日，有2.69万个村完成了换届选举任务，占应换届2.72万个村的98.9%，剩余的447个村中，西安市有137个村因城中村改造经市、区换届选举工作领导小组同意推迟换届，310个村选举工作正在进行。共有选民1910.33万人，参加投票的选民1716.94万人，参选率89.9%，其中委托投票143.3万人，占选民总数的7.5%。当选的村民委员会成员共10.23万人，其中：村主任连选连任的1.31万人，占村主任总数的49.2%；村民委员会成员中有中共党员5.39万人，占总数的52.7%，党员村主任1.63万人，占村主任总数的61%，村支书与村主任“一肩挑”的2890人，占村主任总数的10.8%；大中专以上文化程度3562人，占总数的3.5%；高中文化程度3.81万人，占37.2%；妇女成员1.39万人，占13.6%；妇女村主任541人，占村主任总数的2.1%。从整体情况看，新一届村民委员会成员的政治素质、文化程度、年龄结构比第六届有了提高。一大批有文化、懂经营、会管理，带头致富和带领群众致富能力强的干部选进“两委会”领导班子。据省委组织部、省民政厅2009年4月9日给省委、省政府的报告称：榆林市共有1328名民营企业家和外出务工经商人员担任村党支部书记、村民委员会主任，6367名致富带头人、2097名妇女、1024名退伍军人、62名退休干部、190名机关事业单位工作人员、355名大学生当选为“两委会”成员。宝鸡市、汉中市一批在汶川特大地震抗震救灾中表现突出的党员和入党积极分子被选为村干部。横山县白岔峁村致富能人乔尚升，担任村支书和村主任后，将200多万元积蓄全部投入村集体经济发展。府谷县民营企业家高乃则、刘彪分别投资2.6亿元和7000万元，通过控股、村民参股的方式创办大型企业集团，将本村新农村建设纳入企业发展规划。

二、领导机构

经省委、省政府同意，2008年5月29日，省委办公厅、省政府办公厅下发《关于成立陕西省村级党组织领导班子和第七次村民委员会换届选举工作领导小组的通知》。组成人员如下：

组长：李锦斌 省委常委、组织部部长

副组长：罗振江 省人大常委会副主任

姚引良 副省长

曹莉莉 女，省民政厅厅长

钟健能 省委组织部副部长

成员：薛保勤（省委宣传部副部长）李瑞乾（省人大常委会副秘书长）

许强（省公安厅副厅长）岳崇（省监察厅副厅长）

李书民（省司法厅副厅长）周彬县（省财政厅副厅长）

王焕有（省农业厅副厅长）吴春梅（省信访局副局长）

刘丽鸽（省妇联主席）

领导小组办公室主任由钟健能兼任，副主任由省民政厅副厅长孙琳担任。

同日，省委办公厅、省政府办公厅还印发了《陕西省村级党组织领导班子和第七次村民委员会换届选举工作领导小组成员单位职责的通知》，对省纪委（省监察厅）、省委组织部、省委宣传部、省人大内司委、省公安厅、省民政厅、省司法厅、省财政厅、省农业厅、省信访局、省妇联等成员单位在换届选举期间的工作职责做了明确规定。

2008年6月12日，领导小组召开会议，研究部署村“两委会”换届选举工作。领导小组组长李锦斌要求各成员单位，要通过制定政策文件、开展宣传引导、强化督促检查等措施，对换届选举工作进行宏观领导和指导。要求领导小组办公室要充分发挥参谋助手作用，做好协调服务工作，提高工作质量和效率。要加强调查研究，提前谋划，周密安排，把握工作的主动权；坚持集体领导和分工负责相结合，充分发扬民主，提高决策的科学化水平；多措并举，加强督促指导，加大推动力度；求真务实，开拓创新，增强工作的实效性；统筹兼顾，合理安排，尽心尽责完成工作任务。

领导小组成员单位积极落实领导小组会议精神。6月12日，省公安厅召开党委会议，决定成立“换届选举治安稳定和选聘大学生到村任职工作临时领导小组”，由厅长王锐任组长，副厅长许强、治安局局长王玉成任副组长，并于6月17日召开电视电话会议，进行了安排部署。省委宣传部下发《关于认真做好我省村级“两委会”换届选举宣传工作的通知》，对换届选举期间的宣传工作提出了要求。6月27日，省司法厅召开“换届选举法制宣传工作会议”，省司法厅厅长路志强作了讲话。省信访局要求各级信访部门明确领导、专人负责，工作前移、重心下移，化解信访积案，抓好矛盾纠纷排查，开展领导大接访活动，认真接待群众来访。

三、安排部署

2008年2月14日，省民政厅向省政府呈报《关于做好第七次村民委员会换届选举前有关工作的请示》，对在换届选举前做好宣传教育、骨干培训、财务公开、重点村和难点村排查等工作提出了建议。4月2日，省民政厅向有关单位发送指导小组成员名单和成员单位职责征求意见稿，并于5月19日向省政府呈报请示，对成立领导机构、下发安排意见、召开动员会的具体事项提出了建议。

2008年5月28日，经省委、省政府同意，省委办公厅、省政府办公厅转发省委组织部、省民政厅《关于全省村级党组织领导班子和第七次村民委员会换届选举工作的安排意见》的通知。与前几届工作安排不同的是，这次的安排意见，在“目标要求”中，提出村党组织书记和村民委员会主任“一肩挑”及村民委员会中的中共党员比例分别比上届提高15%和10%以上；力争“村两委”班子中各有一名妇女干部；村级班子中40周岁以下和高中以上文化程度的分别达到总数的60%和50%以上。在“人选条件”上，提出村党组织领导班子和村民委员会成员应具备“五个条件”:（一）能认真贯彻执行党的路线方针政策，模范遵守国家法律法规；（二）公正廉洁，作风正派，在党员和村民中有较高威信；（三）有文化、懂经营、会管理、民主意识强，有较强组织领导能力；（四）办事公道，热心为村民服务；（五）具有初中以上文化程度，年龄一般在55周岁以下，身体健康，能正常履行工作职责。同时提出，有七种情形之一的人不能提名为村党组织领导班子和村民委员会成员候选人，即：受党纪政纪处分未满规定时限的；严重违反计划生育、土地政策和村规民约造成不良影响的；犯罪嫌疑人或正在服刑的；信奉邪教、经常参与赌博或封建迷信活动的；利用宗教、宗族势力干预农村正常工作的；政治素质和道德品质差，拒不履行法定义务，没有群众威信的；患有严重疾病不能正常履行职责的。

2008年6月12日，省委组织部、省民政厅、省妇联发出《关于做好全省村级党组织和村委会换届选举妇女参选参政工作的意见》，要求在村民委员会换届选举的各个环节上，都应当体现妇女平等参与的基本要求：成立村民选举委员会时，至少应有一名妇女参加；村民委员会成员中，至少应有一名妇女成员；选举村民代表时，女村民代表的比例应不少于三分之一；每个县（市、区）的村民委员会女主任数应达到村主任总数的5%。

2008年6月12日，省委、省政府召开“陕西省村级党组织领导班子和第七次村民委员会换届选举工作电视电话会议”，副省长姚引良主持会议，省人大常委会副主任罗振江及换届选举工作领导小组成员在西安主会场出席会议。省委常委、省委组织部部长李锦斌在讲话中，提出了六点要求：

（一）是做好基础性准备工作，深入细致地调查摸底，逐一了解各村的班子现状、干部威信、重点人选、群众思想动态、社会矛盾等情况，有针对性地制订工作方案和预案；搞好宣传引导，做到“三个到位”：到人、到村、到全社会；抓好骨干培训，采取集中办班、模拟选举、以案说法、巡回指导等方式进行。

（二）是严格人选标准，优化班子结构，执行好省委、省政府安排意见中提出的“两委会”成员应当具备的五个条件和有七种情形之一的人员不能推荐提名为候选人。

（三）是严格程序，依法规范操作，使程序成为选好干部、配强班子、化解矛盾、维护稳定的保障。

（四）是推行交叉任职，使村级干部队伍精干高效，提高整体效能。

（五）是注重化解矛盾，保持农村社会稳定，突出抓好一些宗族势力强、群众法制观念淡薄、干群关系紧张、历史遗留问题较多的村的换届选举工作。

（六）是做好后续工作，特别是新老班子交接、“两委会”成员培训、健全完善工作机制，加强后备干部培养工作，巩固换届选举成果。

四、组织实施

（一）建立“联市包县抓村”责任制

2008年6月25日，省委组织部和省换届选举工作领导小组下发通知，决定各成员单位在依照各自工作职责指导好全省工作的同时，联系一个市，重点抓好一个县（市、区），建立一个村为联络点。其中：省纪委（监察厅）联系咸阳市，重点指导秦都区；省委组织部联系延安市，重点指导黄陵县；省委宣传部联系榆林市，重点指导榆阳区；省人大内司委联系汉中市，重点指导南郑县；省公安厅联系西安市，重点指导高陵县；省民政厅联系安康市，重点指导平利县；省司法厅联系宝鸡市，重点指导眉县；省财政厅联系和重点指导杨陵区；省农业厅联系铜川市，重点指导宜君县；省信访局联系商洛市，重点指导丹凤县；省妇联联系渭南市，重点指导合阳县。省换届选举领导小组成员分别为联系单位负责人。

（二）骨干培训

2008年6月下旬，陕西省村“两委会”换届选举领导小组办公室要求，各市要以县、乡参与指导换届选举工作人员为主要对象，组织开展对选举骨干的培训，乡（镇）和街道办负责对村“两委会”成员和选举工作人员的培训。培训工作由各级组织部门牵头抓总，民政部门具体负责，财政部门拨款列支培训经费。6月25～26日，省妇联举办市、县妇联主席培训班，旨在推动农村妇女参选参政，参加培训人员共128人。各市、县在安排换届选举工作时，都对加强培训工作提出了要求，并组织落实。西安、宝鸡两市由市级直接培训到乡镇以上干部。咸阳市市级举办了两期培训班，共有460人参加。汉中市共培训选举骨干2680人。榆林市市、县、乡、村层层举办培训班，共培训选举骨干和工作人员5万多人次。据省民政厅有关资料显示，全省共培训各级选举骨干40余万人。

在换届选举工作基本结束后，省民政厅还下发通知，要求各市、县对当选的10万余名村民委员会成员进行培训，并由省民政厅举办新任村民委员会主任示范培训班。

（三）市县组织实施

2008年6～8月，各市、县分别组织开展了村民委员会换届选举试点工作，省换届选举工作领导小组重点抓了安康市平利县、延安市黄陵县、渭南市合阳县三个县的试点工作。省委组织部副部长钟健能、省民政厅副厅长孙琳、省妇联主席刘丽鸽等分别到试点县指导选举工作。省妇联在举办市县妇联主席培训班时，还特别邀请三个试点县各选派两名乡镇妇联干部参加。西安市在高陵县召开了换届选举试点观摩汇报会，市级各成员单位、各区县参会人员、高陵县各乡镇书记乡镇长等与会人员现场观摩了药惠管委会东樊村的选举大会，并观看了该村前期各项工作的录像，这个县在选举中实行的妇女“专委专选”和选举结果“司法公证”都是选举中创新的体现。

省换届选举工作电视电话会后，陕西省10个辖区市及杨陵区都及时召开会议，安排当地的换届选举工作，成立领导机构，扎实做好选前的各项准备工作。榆林市在所有行政村开展了“十个一”法制宣传活动，即：在各村建一个法律服务咨询室；设立一个法制宣传橱窗或专栏；给村民上一堂法制课；举行一次相关法律知识和政策测试；下发一套法律知识学习资料；在126个示范村组织一次模拟选举活动；开展一次民间纠纷大排查；组建一支宣传志愿者队伍；每周在电视、报纸和普法网页上宣传一次选举法规和政策；市、县、乡各抓一个示范点。咸阳市乾县抽调人员深入20个乡镇，召开座谈会30余次，走访群众200多户，对村情进行了调查分类，排出难点村28个，提出了应对措施。

由于组织实施措施得力，截至2008年8月底，村级党组织领导班子换届基本结束，绝大多数党支部书记进入村民选举委员会，主持村民委员会换届选举工作。截至11月10日，已有1.07万个村完成了村民委员会换届选举，占应换届村总数的39%。其中：安康市完成95.6%，铜川市85.6%，延安市72.5%；完成任务接近一半的市是榆林市和咸阳市。

（四）指导督促

换届选举期间，省领导小组成员纷纷到联系市和重点指导县调查研究，指导督促。2008年7月3～4日，省委组织部副部长钟健能到延安市安塞、延长、延川、子长、甘泉、富县、黄陵7个县的9个村检查换届选举准备工作，并在黄陵县召开了座谈会，要求延安市做好换届选举前的各项基础性工作，依法规范操作，确保换届选举圆满成功。

2008年7月28～31日，省民政厅副厅长孙琳到安康市旬阳、白河、平利、汉滨、石泉5个县（区）的11个乡镇、15个村考察换届选举工作，要求抓好培训，切实维护选民的民主权利，做好落选干部的关怀和抚慰等7项工作。8月13～15日，孙琳还到商洛、渭南两市的商州、丹凤、华阴、大荔4个县（市、区）实地考察。

2008年8月26日和9月5日，省民政厅厅长曹莉莉到咸阳、铜川两市考察和调研换届选举工作。在咸阳市，同乾县关头、漠西、梁山、城关4个乡镇和6个村的党员干部及群众进行了座谈，要求做好换届选举的组织实施工作，搞好宣传动员和骨干培训，维护好选民的民主权利，选好村民委员会领导班子。在铜川市，先后到新区、印台区、耀州区的2个村和3个社区进行了调研。

2008年9月初，省监察厅副厅长岳崇到咸阳市秦都区、礼泉县，对换届选举工作进行了督查。要求咸阳各县（市、区）在工作中要加强指导，落实责任，严格程序，依法办事，重视解决重大问题和历史遗留问题等。

2008年10月22～24日，省人大内司委派员赴汉中市南郑县对换届选举进行了调研，提出了五项建议：加大宣传力度；严格按程序办事；认真对待群众反映问题；落实村务公开制度；换届选举与灾后重建（抗震救灾）结合。

2008年10月下旬，省司法厅副厅长李书民到宝鸡市金台区、凤翔县、眉县检查换届选举工作，特别强调要加强法制宣传教育工作，“换届选举未动，法制宣传先行”，严格程序规定，保证依法选举，化解矛盾纠纷，搞好新任“村官”法制培训。

在第七次村民委员会换届选举中，省民政厅还先后对三起反映较大的事件进行了及时调查。分别是《陕西信息》（第1450期）刊登的中共宝鸡市委办公室根据眉县、岐山县报送材料综合整理后撰写的“村委会换届选举中面临的五个问题”，省委书记赵乐际、省委组织部部长李锦斌分别于8月20日、21日作了批示。省民政厅于8月26～27日进行了专题调查，认为材料中反映的问题主要涉及对国家层面的立法建议，并未涉及本届选举。2008年12月16日，省民政厅接到省人大法工委通知和省委组织部部长李锦斌的批示，反映渭南市所属韩城市龙门村在换届选举中，当选村民委员会主任王文选为兑现选前承诺，垫资1332万元，向每个村民发放2万元，作为任职三年期间给村民分配的集体经济收益。省民政厅、省委组织部和省人大联合调查后认为，该村的选举程序合法，选举结果有效。但村主任垫资、提前一次性向村民分配未来三年收益的做法，未经村民会议或村民代表会议讨论，不符合民主决策要求。

《华商网》《央视国际》先后报道了渭南市白水县“八旬翁受村民拥戴当选村官”和榆林市清涧县“19岁女大学生当选村主任，欲打造黄河第一村”，省民政厅会同两市进行了调查，认为选举程序合法有效。但对其中年龄偏大、农村工作经验不足的问题提出了建议。