第一章 智库产业研究缘起

第一节 什么是智库

一、智库的定义与分类

如何定义智库，长期以来都是困扰相关领域专家学者的一个重要问题。基本上，每位学者给出的答案都不一样。加拿大著名智库研究专家唐纳德·埃布尔森（Donald Abelson）提出：智库一般都是专注于公共政策研究的非营利性、无党派组织。美国著名智库研究专家詹姆斯·麦肯认为，世界各国的领导人都需要智库学者为其提供独立分析，帮助确定政策议程，构筑知识与行动间的桥梁。也有学者把智库称思想库，定义为决策者在处理社会、经济、科技、军事、外交等方面问题，提供理论依据、思想观点、策略建议的公共研究机构。实际上，以上仅为众多智库概念中的冰山一角。智库概念众说纷纭，一方面是因为现代智库发展历程不长，相应的智库研究工作仍处于初级阶段；另一方面是因为对什么样的社会组织是智库，学界尚无共识。按照世界著名智库兰德公司创始人弗兰克·科尔博莫的定义，智库就是一个“思想工厂”，一个没有学生的大学，一个有着明确目标和坚定追求，无拘无束、异想天开的“头脑风暴中心”；一个敢于超越一切现有智慧、敢于挑战和蔑视现有权威的“战略思想中心”。

由于各国智库发展状况不同，政治、文化背景相异，因此对于智库概念和定义的诸多解说，其实是对智库多侧面的特征描述。一般认为，智库是指一种专门为公共政策和公共决策服务、生产公共思想和公共知识的社会组织，它的基本特征包括思想创新性、政策影响力和公众关注度。广义的智库概念，把为经济社会服务的各类研究机构、商业咨询公司和智力服务机构也统统纳入其中。国际上一般认为智库应该具有“四大”特性：即独立性、非营利性、现实性和政治性。但是，由于各类智力服务机构的价值取向、资金来源、研究领域、专家构成有所不同，往往代言不同的政党和利益集团，背景和使命也异常复杂，因此，我们认为，智库的本质并不在于非营利性、市场化和独立性，而在于能否按照政治或经济社会的需要提供高质量的思想产品。这种思想产品既包括为公共决策服务的政策、建议和分析报告，还包括对经济社会发展具有积极推动作用的公共知识。实际上，当今国内外一些有名的智库都是具有营利性特点的公司化组织，如美国的麦肯锡咨询公司和波士顿咨询公司，再如近年来在国内公共政策分析领域的零点调查公司和安邦咨询公司，它们虽然都是市场化运作、以盈利为重要目标的企业组织，但却生产了大量的公共知识和政策建议。

智库种类繁多，可以从不同角度加以分类和区别。一是从智库的研究领域，可分为综合型智库和专业型智库，前者研究的问题涉及内政外交等诸多方面，后者则主要是围绕一些特定问题进行咨询与研究；二是从智库的隶属关系，可分为国际型智库、政府官方智库、政府半官方智库、民间智库、大学依附性智库和党派倾向型智库等；三是从职能归类划分，可分为学术性智库、政府合同型智库和政策鼓吹型智库；四是按照性质归类，可分为营利性和非营利性智库，政府一般会对营利性智库机构的成立实行登记制度，并依法纳税，而非营利性智库一般由政府投资或社会捐助，实施免征税收等优惠政策；五是从智库起源归类，可分为大富豪出资的智库、政府组织资助的智库、社会中“志同道合”集资组合的智库，以及离任政治要人或纪念某政治要人而设立的智库等；六是按照智库规模，分为大、中、小三类，但不同国家对智库规模的分类略有不同。例如，美国把人数超过100人，年度经费在1000万美元以上的智库定义为大型智库；人数在十余人到几十人不等，年度经费在100万—1000万美元的智库定义为中型智库；人数在十余人以下，年度经费在100万美元以下的智库定义为小型智库（见表1.1）。

二、智库的功能与作用

一个合格的智库，从功能上来说，它必须能给决策层提供功能建议，它必须起到对社会大众的教育，发挥罗盘或者指南针作用。出“点子”应该是智库最基本的功能。智库集中了对经济、科技、军事和外交等领域的问题有深入研究的专家，能够及时生产、提供政府需要的思想产品。同时又能够承担起为政府培养、输送高级人才的功能，就是汇聚人才，智库是学术殿堂，包括有多学科的人才。美国智库的很多精英都曾在或正在政府中任职，而重要官员离职后又常进入智库，这种被称为“旋转门”的机制一方面使政府保持活力，提高了政府决策的专业性，另一方面又拓展了智库的人脉、强化了智库研究的实效性。智库是社会的良知和理性。从社会关系来说，智库应该是独立于政府机构、相对稳定的机构决策咨询部门。从社会责任来看，智库承担着更重要的社会责任和社会道德。

所以，合格的智库被认为应该具备四项基本功能：一是提供思想产品（政策、建议、公共知识等），为政府和官员提供最新的想法和建议，帮助他们解决在治理过程中遇到的问题，应对长期和短期的政策挑战；二是搭建交流平台（举办论坛、报告会、碰头会等），通过出版物、现场解说、宣传单、网站和研讨会，为公众提供了解复杂议项的机会；三是培养公共人才（提供大学、企业、政府之间的人才流动平台），作为旋转门式的人才库，这些人才随时被政府赋予官职，他们都是有关政府和政策的各个领域的专家。当政府更替，职位变化，这些人又会回到智库进行政策研究；四是引导社会舆论（为权威媒体提供思想素材等），作为研究机构，向政策制定者们解释备选政策方案，并使之达成共识。当某一政策引发利益斗争，难以平衡时，智库会采取中立立场，促使各方进行对话。

中国智库的发展历史与改革开放同步，只有30年左右时间。在中国当前的政治体制下，无论是社会科学院还是政策研究室，都属于体制内的官方智库，并不具有所谓的“独立性”，但却是真正发挥作用的智库。由于是体制内智库，中国的官方智库能够与决策机构实现无缝对接，研究成果能够迅速而完整地转化为决策方案，应用到实际工作当中。因此，中国官方智库的运转模式和工作成果表明，以社科院、研究室、党校为代表的各级各类官方智库已经成为中国当代思想库的主体。在中国最具有影响力的智库基本上都是官方智库或者半官方智库，2006年举办的“中国首届智库论坛”上，以中国社会科学院、国务院发展研究中心为代表的中国十大著名智库集体展示在人们面前，它们均为官方和半官方智库。同时，各级党委政府、党政机关以及国有企事业单位内设的政策研究机构，更是不为公众所知的真正推动公共决策形成的“隐形”智库。以地级市为例，这样的官方智库包括市委研究室、市政府研究室、市委组织部研究室、市委党校，等等，它们的主要职能就是研究和出台公共政策，并将研究成果直接呈报上级党委政府的主要领导。中国经过30年改革开放，已经取得了举世瞩目的成绩，但是现在我们也遇到了很多发展难题。在发展过程中，经济发展和社会建设的关系、地区发展、城乡关系、政府和市场、企业的角色定位，以及体制建设等问题，都需要智库做出回应。所以，在这个过程中，智库应发挥重大的作用，特别是在决策咨询中发挥作用，已经成为我们这个时代的大趋势。

上海社会科学院智库研究中心主任王荣华认为，未来的数十年，是社会发展的重要时期，也是中国发展的关键时期。未来中国要过怎么样的坎，如何应对发展中出现的难题，出现了很多两难、三难甚至更难的问题。这就需要足够的勇气和智慧，需要在公共决策和社会发展中具有不可替代和重要作用的智库，需要发挥智库在政府决策外，作为社会大众的罗盘，以及学术殿堂人才储备集聚的蓄水池的作用。伴随着中国和世界经济社会的不断进步和发展，首先要继续明确智库的功能定位。智库应当以社会的重大现实问题为主攻方向，从理论和实践的结合上，提出战略性、全局性、前瞻性和可操作性的决策咨询方案。智库是一个学术殿堂，但不能做纯学术研究。智库要提出方案，尤其是决策执行方案，但是主要不是做短、平、快的研究。其二，智库是决策民主化和科学化的重要途径。智库要善于从第三方的角度相对独立地、客观地思考问题，发出自己独特的声音和建议。决策的科学化和民主化需要智力，需要决策咨询，需要专家们的作用。这也是民主制度的一个组成部分。其三，智库是国家、地区同行之间学术交流的重要平台，也是争取国际话语权的一个平台。国家软实力的创新来源，政策方案高端人才的储备，都离不开智库。最后，需要特别提出的是，智库不能做成“纸库”，否则是没人看、没人用的。不能提出一个方案不痛不痒。同时，智库也不能成为“迟库”，什么事情都是“马后炮”，缺少预见性。现在的社会，包括决策部门需要的是预见性，就是对趋势、走势有一个正确的判断。

立足于经济全球化的时代背景，美国宾夕法尼亚大学教授、麦甘协会主席詹姆斯·麦甘（James Mcgann）认为，在未来，应该开始思考如何建立一个全球化的、全球定位的智库。他预期未来智库发展最快的是在中国或者是印度。现在有全球性的问题和挑战，对于智库来说，必须去识别这些趋势，并且尽早地去识别，然后提供预期。因为现在已经出现了政策的海啸，它们会突然出现，而且影响会非常大。经济危机是非常重要的例子。而且它们会发生得更加频繁，影响破坏力会更大，这使智库的存在更有必要。我们需要更多深入的观点，因为我们现在还并不非常了解这些灾难性的事件。全球化的发展使它们的影响越来越大，影响范围也会越来越广。有了智库之后，政策决策者的压力就能有所减轻。他们现在面临的一个最大压力，也是智库面临的一个最大压力，就是如何知道未来发生什么，然后告诉公众。整个国家的智者，现在不能够给别人这些信息，尤其是自己还不能确定时就说出来，可能造成一些不可想象的后果。

随着经济全球化和信息革命的步伐加快，各国政治、经济的相互依存和互动日益加深，国内政治、经济问题往往需要在全球的视野下进行观察，寻求解决方案，同时，威胁和制约人类生存与发展的全球性问题不断涌现，单靠一国政府用传统的方法难以解决，需要各国通力合作，进行跨学科、全方位的研究与探索。当前，为了解决全球性问题和实现各国政策研究领域的资源共享，智库也朝着全球化迈进，除了为本国政府提供政策建议之外，大部分智库还积极参与国际合作，在国际关系的舞台上发挥着越来越重要的作用。

一是通过开展国际交流提高国际影响力。国外的著名智库为了确立自身对全球的国际问题的发言权和影响力，大都采取开放政策，坚持国际化经营、国际化研究、国际化交流的理念。如美国的斯坦福国际咨询研究所每年接受国际方面的个别委托研究与咨询2000多件，与世界65个国家800多家公司保持联系；法国的欧罗普基咨询公司平均每年要和580个企业签订咨询服务合同，其中60%是国外企业；巴黎社会经济发展研究中心三分之二的业务是对外的，每年签订包括30个国家在内的300多个合同。国际智库经常利用举办各种国际性的讨论会、讲演会、研讨会来加强与外国学者间的交流，并就一些重大问题相互交换情报和观点，选派研究人员到国外留学进修、客座研究、考察学习，聘请国外专家学者直接参加课题研究或作为顾问。如美国兰德公司每月组织150名调研咨询人员参观访问外界的民间的军事科研机构，同时也接待来自世界各地约400名同行和政治家的访问。

二是注重研究国际性、全球性问题。早期智库的研究主要集中在军事领域。进入21世纪之后，由于政策研究所涉及到的对象越来越复杂，国内问题与国际问题相互交融，需要用全球视野、多领域、多学科进行综合性分析。智库的选题和研究领域也越来越国际化，当前国际上智库特别关注中国和印度等新兴大国问题，能源、环保、消除贫困、全球气候变化、可持续发展等全球性议题，中东危机、伊拉克重建、应对东北亚的挑战、达尔富尔形势等热点地区问题。通过对这些问题的研究，向本国政府提出政策建议，或通过国际组织提高本国对国际问题的影响和干预能力。

三是积极开展跨国扩张。大型基金会和国际捐资人为了自身的国际化，也愿意为价值观相似的智库提供资金和技术，帮助其实现跨国扩张。在国际货币基金组织、世界银行等国际组织的资助下，以美国智库为代表的一些西方智库采取设立办事机构和分支机构、并购当地智库机构、建立国际战略联盟、吸收当地资本和专家参与等方式，积极向其他国家输出他们的学者、政策主张及管理模式。亚洲、澳大利亚和中东设有多个办事机构，在世界各地还有近400个“合伙公司”。伦敦国际战略研究所的1500名会员来自53个国家，理事会由英、美、德等10国组成，该所还与世界55家研究机构建立了合作研究关系。

四是组建全球或地区性智库网络。智库网络是众多具有共同利益、议题和主张的智库之间的协作机制。建立智库网络是智库了解世界其他地方的新政策，并为他们解决相似问题提供参考、相互学习、形成共识、提高知名度的一个途径。智库网络往往得到国际组织、私人基金会的支持。1999年在德国波恩召开了主题为“联结知识与政策”的首届会议，标志着全球智库的国际合作机制的正式形成，随后跨大西洋政策网络（TPN）和全球发展网络（GDN）等全球性智库网络相继成立。区域性智库网络数量更多，在推动解决区域性问题方面发挥着重要的作用。如东亚合作暨东亚智库网络、东南亚国际问题及战略研究网络、非洲的重建基金网络、拉丁美洲的创业基金网络、欧洲的政策过渡网络、泛欧洲政策网络等。

五是在“第二轨道”外交中发挥独特作用。“第二轨道”外交是指“有明确政治取向的各种非官方行为体所从事的能够影响官方决策的跨国活动”。智库作为具有官方背景的民间组织，在双边和多边外交事务中发挥着重要作用。智库就某些涉及双方利益的重大问题进行合作研究，有时会成为在幕后推动双边关系的“助推器”。如中美两国智库在中美关系问题上的频繁接触和研讨，中国与欧盟首脑会谈商定建立的双边加深了解与政策沟通的良好平台。在多边合作中，智库则为促进相互理解和妥协，形成“认知共同体”发挥着积极作用。如由伦敦国际战略研究所发起，英美智库联手合作建立健全的亚太安全问题论坛新加坡“香格里拉对话”、由东亚国家领导人会议正式认可的“东亚智库网络”等。

三、现代智库的评价标准

实际上，评价一个智库要比定义一个智库更困难，这不仅是由智库特点的多面性造成的，更是因为评价机构的权威性也难以在行业内部取得共识。为此，我们选用国际公认的“智库与公民社会项目”（Think Tank and Civil Societies Program，TTCSP）的评价标准，TTCSP为美国宾夕法尼亚大学的《全球智库报告》年度系列提供智库排名的一手资料。该机构在2011年第二轮的智库排名中，采用了如下的评价标准：

——该组织在某一特定领域内的贡献同社会价值增进直接相关，比如国内生活质量的显著提升（大量居民可获得的商品和服务、国民的身心健康、环境质量、政治权利品质等）；

——该组织的工作通过同行评议的杂志、书和权威出版商出版；

——聘请精英学者和分析师的能力；

——同政策制定者、媒体和学者等社会精英沟通的渠道；

——学术声誉（正式认证、在主要的书、期刊和会议论文集等相关专业出版物上该智库及其出版物的引用率）；

——来自媒体的评价（媒体的出镜率，以及受访谈和被引用的次数）；

——来自政策制定者的评价（特殊事件的知名度、在政府部门非正式及正式职位的数量、政策理念、已接受的立法的证据等）；

——组织经费来源（初始资金、会员缴纳的会费、年度捐赠、政府和私人企业的合同以及智库经营的收入等）；

——满足创立智库者需求的能力，或是实现相关授权机构目标的能力；

——组织的全部产出（政策建议、出版物、访谈、会议、去政府部门的职员）；

——给政策制定者建议的次数、为政策制定者提供建设性意见的职员数量，以及学者受到奖励的数量；

——组织信息对于政策建议的有效性，对于提供立法证据、准备学术论文及演说、引导研究与教学的有效性；

——组织创造新知识或可替代的政策主张的能力；

——沟通与连结学术与政策研究团体的能力；

——沟通与连结政策制定者与公众的能力；

——包容政策制定过程中不同声音的能力；

——组织题名在公开出版物及政策网络中的影响力；

——在同政策制定者传统智慧的挑战中获取成功，并产生全新的政策主张及程序。