农村信用社体制变革

第二次不期而遇起于1999年3月。

省政府办公厅通知我，说蔡惠明秘书长有重要事情找我交代。我放下手头的事，走向他的办公室，心里想有什么重要的事情呢。

蔡秘书长开门见山，拿出一份中国人民银行关于召开农村信用社（下称“农信社”）工作会议的通知，说这个会议将部署农村金融改革工作，由你代表省政府去参加这个会议。我颇感意外，我是省体改委副主任，恐怕不合适吧？

他说，省委常委会刚刚研究通过任命你为省政府副秘书长，签印文件和组织谈话可能还需要几天时间，由于这次会议明天就要报到，等不到任命文件你就得先去北京参会，把任务领回来。蔡秘书长看出我有所顾虑，说完爽朗一笑：“别担心，龚方乐行长熟悉情况与你一起去，还有我在，会与你一起筹备贯彻落实工作的！”

到了北京果然出现一个小插曲。

讨论时央行吴晓灵副行长在我们华东小组，她一翻名单快言快语地说，浙江怎么派体改委的同志来呀？省政府应该来一位分管秘书长才对呀！我连忙诉说缘由，没等我说完，她打断我的话：“好，听明白了，你来可以！”她接着说，大意是她相信浙江人改革敢为人先，做事风格特别务实稳健，能够把农信社改革搞好。

这次会议按照中央关于金融体制改革的决定和国务院转发关于农村信用社改革整顿规范管理工作的意见，由中国人民银行做具体部署。戴相龙行长讲话中有这样一段实质性的话：“把中国人民银行暂时承担的农村信用社的行业管理职能逐步划分出去，建立起以信用社自主经营、自我约束为基础，由县、市（地）联社行业管理、全国和省级协会自律管理、存款保险制度保障和中国人民银行依法监管的合作金融管理体制。”我在这段话下重重地划上线条，顿时感到这次改革将对反复多次的农信社管理体制做出重大调整，我在任职伊始恐怕就要参与这项新的工作了。后来更没想到自己参与这项工作整整持续了十二年之久，一直到我从岗位上退下来。

从浙江的情况看，农信社在全国算是比较好的，但由于产权不清晰，入社股金额度低，加之历史包袱和管理水平方面的原因，难以满足日益增长的农村金融需求，同时也存在违规操作、经营亏损等问题，因此大家对农信社改革抱有较大期待。

鉴于农信社为农服务的重要性和管理体制历史沿革的复杂性，张德江书记、柴松岳省长、吕祖善常务副省长多次听取这次改革的汇报，认为我们浙江应当根据实际情况创造性地贯彻中央的政策方针，走出一条适合实际的路子。当前根据人民银行总行的安排，在省级层面首先抓紧成立浙江农村信用合作协会，他们决定由人民银行杭州中支行为主具体负责协会的筹建工作。

在人民银行杭州中支行龚方乐行长具体牵头下，筹建工作比较顺利。1999年11月26日，浙江省信用合作协会成立大会暨第一届会员代表大会在杭州召开，吕祖善代表省政府出席大会并致以祝贺。自此，省协会开始尝试逐步承担人民银行划出的部分行业管理职能。但大家也清楚，建立一套新的体制并非轻而易举，协会仅仅是一个自律组织而已，而且才呱呱坠地，主要还得依靠当地人民银行的行业管理，好在人民银行与各级政府之间互相信任、配合协调，过渡比较平稳。至于如何建立长期的管理体制和改革基层信用社的企业制度，当时还在摸索之中，并不十分清晰，也没有把握。

朱总理突然光临

2000年岁尾将近，省政府办公厅突然接到国务院办公厅通知，朱镕基总理要来浙江考察，其中一项重要内容是农信社改革。

中国农村金融改革始终是中央主抓的重头戏。当时中国农业发展银行早已建立，中国农业银行也加快了向现代商业银行转型发展的步伐，农村金融改革的重点毫无疑问地落到农信社身上。我们知道，朱总理在重大决策之前，往往要听取各省市和基层的情况和想法。据知情的同志透露，国家有关部门根据全国农信社的资产质量情况，提出了一个将农信社统一划归农业银行的方案。虽然方案没有公开，但事实上朱总理是带着该方案来征求意见的。为此，张德江书记、柴松岳省长与吕祖善常务副省长再次做了调查研究，深入听取各方意见。他们确定总的原则是积极支持改革，千方百计把农信社搞好，向总理汇报要实话实说、实事求是地反映浙江的情况和思路。省领导的指导思想明确，事先又做了较多调研，我们省政府办公厅在三天内便赶出汇报材料初稿并组织修改了所有发言材料，送省领导审定。当时财金处长傅晓风、副处长陈广胜是得力干将。

朱镕基总理刚刚结束对江苏的考察，便风尘仆仆赶到浙江。12月10日，在西子宾馆主持召开农信社改革发展专题座谈会，由戴相龙、尚福林等国家金融管理部门的负责同志随同，张德江、柴松岳等领导及人民银行杭州中支行和县市政府、信用社的代表出席，吕祖善汇报了全省农村金融工作情况以及省委、省政府对信用社改革的思路与措施，人民银行杭州中心支行与常山县政府主要负责人、4位县联社、基层信用社的主任也当面向总理反映情况。

朱总理特别愿意听取基层一线的意见，会议开始时他翻开参会名单说：“我想让基层的同志先讲，义乌市廿三里信用社施子福同志先讲吧。”施子福本来被安排在最后发言，为了准备发言头天晚上几乎没睡，听说总理不喜欢汇报的人念稿子，他把所有真实情况和想法都在笔记本上写了一遍，刚才他还在核对账目数据呢，突然被总理点到名，一时紧张得不知从何处讲起，变得语无伦次了。张曦秘书长和我坐在他的后排，暗暗自责我们准备得不够充分。不料总理却大声笑了起来：“不要急，不要急，慢慢讲，我就是要了解实际情况”。朱总理从来不对基层同志动怒，施子福激动的心情总算稳定了下来，如数家珍地汇报起信用社各项数据和农民的资金需求及小额农贷、专业大户信用担保等做法，当他汇报到盈利达500万元、不良率只有1.75%时，总理问这些信贷资产质量是怎么统计出来的，施子福回答，我们实行电脑管理，准确及时，不会有错，总理听后频频点头。

在7位同志汇报时，总理时有插话询问，时有赞许，显然他对浙江的情况是比较满意的。总理一直关心农村的金融需求如何解决，农信社的信贷服务和内部管理尤其是风险情况究竟如何，因此这次听得比较详细，要想蒙过去，根本不可能。

记得会上还有这么一个细节：温州农村金改办专职副主任屠双燕在汇报中讲到农信社的企业制度，她说，是不是可以采取股份合作制，这样既可以坚持三农服务方向，又可以兼顾市场化经营。总理问，要么合作制，要么股份制，什么是股份合作制呢？屠双燕提这个问题是有备而来，事前她又做了一次调研和集体讨论，并请教了马津龙等温州企业制度研究专家，所以能够不慌不忙地讲出理由。总理听后觉得这是一个有意思的问题，当场虽未具体表态，但要求浙江对此继续深入调研。

最后总理说：“千万不要忘记对农业、农村、农民的支持和帮助！浙江农信社的改革靠你们自己，一定要围绕明晰产权、防范风险、为三农服务的目标进行改革，不搞一刀切！”

到底是从人民银行脱钩再次并入农业银行控股管理还是交由省级政府负责管理更好？信用社自身的企业制度到底应该选择合作制或股份制，还是股份合作制更合适呢？国家有关部门从不同角度提出了完全不同的意见。总理这次先后到江苏、浙江听取意见后，显然有了主意。

时间快到12点半，总理明确地说：“这次我带了一个方案出来征求你们的意见，就是农村信用社和农业银行组成由农行控股的农村新的银行，这个方案不出台了！”总理的表态使浙江的同志深受鼓舞，尤其参会的农信人感到豁然开朗：浙江人自己有办法把农信社搞好！

在浙江考察的第三天，12月12日早餐后，朱总理对身边的同志提出要去基层信用社看一看。这是计划外的安排，显然总理还记挂着农信社改革的事。上午9点半左右，萧山信用联社主任丁云莲接到市政府办公室的电话：“朱总理马上到宁围信用社视察，请抓紧做好准备！”其实，要做什么准备也是来不及的，朱总理就是要看看基层的真实情况。放下电话，她急忙赶往宁围。

10点半左右，总理从面包车下来，环视与专业银行不相上下的信用社门面，满脸笑容地走进营业大厅，很多储户排队在等候存取款，柜员忙碌着算账办业务，他沿着柜台向大家招手致意。总理来到7号柜台前，问柜员：“叫什么名字呀？”“我叫俞淑颖。”“你是什么学历？”“大学本科。”总理诙谐地说：“大学本科生坐柜台？”总理一连问了3位柜员的文化程度。宁围信用社主任戴德高在旁边告诉总理：10位临柜人员1位本科、7位专科、1位中专。总理笑了，说，你们做得好！又转过身来与陪同的张德江书记、柴松岳省长、吕祖善常务副省长等领导说，农村信用社员工的文化素质和营业大楼不比专业银行差嘛！

营业厅西侧墙面滚动着存贷款利率的电子屏，总理驻足屏前，了解信用社的经营数据和入股、分红情况，当问到服务对象时，戴德高回答主要是农户和个私企业，总理没听清萧山普通话：“什么龙……龙什么？”戴德高在手掌上比画着“农户”两个字。总理说“噢，你们做得好，千万不要忘记对农业、农村、农民的支持和帮助啊！”看得出总理是满意的，似乎在这里找到了他所期待的农村金融服务。

离开宁围信用社时，门前路口已挤满了闻讯赶来的农民群众，向朱总理问候的欢呼声此起彼伏。总理打开车窗，再次向群众挥手致意。

农信社体制改革究竟应该走什么路？这次朱总理来浙江考察，给我们指明了方向。

朱总理在浙江调研后，又先后到山东、重庆等地考察，亲自主持召开农村金融体制改革座谈会，对农村信用社的体制改革、职能定位、经营方向等重大问题做出重要指示。整个决策过程我们不得而知，后来的国务院文件，在体制上明确了两个重要问题：一是管理体制下放给省级政府管理，要确保为“三农”服务；二是不搞“一刀切”，由各省根据实际情况选择农信社的产权形式和组织形式。我们感觉，中央的决策与总理这次考察确实是有直接关系的。

这次朱镕基总理来杭，因为与农村信用社发展相关，省委、省政府也有了当面向总理汇报我省农村合作基金会整顿情况的机会，还获得了出乎意外的支持。

自80年代起，根据中央文件精神为了放活农村金融政策、搞活农村经济，我省与全国各地一样纷纷建立农村合作基金会，这对加强农村集体资金管理，缓解农民生产经营资金短缺，抑制民间高利贷，都起到了一定的积极作用。但是，限于当时的历史条件，由于缺乏管理经验和有效监督，加之基金会人员素质不高，存在违规经营情况，造成较多的不良资产，潜伏较大的金融风险。

2009年7月29日，按照党中央、国务院整顿金融秩序的重要决策，省委、省政府召开全省整顿农村合作基金会工作会议，张德江书记、柴松岳省长两位党政一把手亲临会议讲话，提出“认识要统一，态度要坚决，步子要稳妥”的总要求，省整顿金融秩序领导小组组长吕祖善常务副省长做了具体工作部署，分管“三农”工作的章猛进副省长主持会议。整顿农村合作基金会事关全省农村稳定和发展，这一天拉开整顿的序幕就足以看出省委、省政府对此事的重视程度。

8月16日开始，全省所有农村合作基金会实行“两停一缓”，即刻开展清产核资、分类处置。全省组织数万人之多的力量，经过一年零两个月时间大力度且有条不紊的清理整顿，便基本完成了整顿任务。全省478家资不抵债基金会被清盘关闭，98%的被关闭基金会全额兑付了农户个人存款，兑付率居全国第一；565家基金会并入农村信用社，是全国把关最好的省市之一；关闭基金会的贷款47.4亿元，清收率为59%，居全国第二。由于政策对头、措施有力、工作细致，及时有效地化解了金融风险隐患，没有发生一起挤兑和群体性上访事件，确保了全省农村稳定、经济持续增长。国家整顿检查组认为，浙江农村合作基金会整顿规模比较大、任务比较重，不但整顿进展快而且局面平稳，各项工作在全国都名列前茅。

对于农村合作基金会整顿的后续扫尾工作，张德江书记、柴松岳省长要求要善始善终，决不虎头蛇尾，但他们并没有打算向上级要求资金支持。吕祖善常务副省长在汇报时讲到部分基金会并入农信社虽然有效地化解了风险，但也可能会给农信社带来一些负担，省里各级政府正在帮助农信社剥离风险资产、注入资金，支持其扩大正常业务，如果能够给予一些再贷款支持则更好。此时朱总理问，大约需要多少数额？吕祖善欲说又罢，想了想说，大约需要30多亿元。朱总理说，你们浙江多年来基本不向中央提政策要求，这笔钱不算大，我可以帮助你们解决。这使在场的所有人感到意外，也使大家感到总理对农村信用社的关心而备受鼓舞。

为什么选择股份合作制

关于农村信用社的财产组织形式问题，按照吕祖善常务副省长的要求，我先后与银监局长傅祖蓓、副局长杨小苹等同志到基层做过多次调研和讨论。以前我在省体改委工作期间，对农村信用社的历史与体制改革研究曾有所涉及。省农信协会的方镛泉、吴鸟春两位理事长可以说是农信社的活字典，他们对农信社的情况了如指掌，我曾多次听他们详细讲述。这对往后的工作有很大帮助。

农信社是中国农村最重要的金融机构，也是一种打上不同时代烙印的特殊制度安排。农村信用合作社，顾名思义，从它诞生之初，就将它的产权制度规定为合作制。我国对金融的合作制定义为：由社员入股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的组织制度。

20世纪50年代组建农信社，当时有过农民自己解决资金需求的自我服务。1952年10月，慈溪县南山乡的247户农民用卖柴、卖鸡蛋的钱凑集283元创办了浙江第一家农村信用社，民主选举产生了理事、监事和社员代表，借了一张桌子在旧庙堂里就开张了。这样的信用社在全省很快建立起来，确实有利于生产互助、救急帮穷，使农民少受高利贷盘剥之苦，当时在农村备受欢迎。但这种合作好景不长，随着人民公社运动，再到“文化大革命”，原本的合作制其实已名存实亡，背离了原意。

在当时的历史背景下，各地农信社基本上依靠行政方式建立和管理，农民还没弄清楚合作制是怎么回事，就按照农村基层政府的指令报名参加。所谓的民主管理，实际是由基层政府管理一切经济活动，民主选举流于形式，一人一票只能是“走过场”。由于经济条件的局限，社员很难投入较多资金去入社互助，相比之下，民主监督的成本过高，社员也犯不着因为仅入了几十元、上百元的股金，就花工夫去监督。这些情况与合作制的基本特征并不吻合。行政手段的过度干预，管理主体的几度更替，产生了拔苗助长的情况，农信社的经营管理情况也渐渐不如人意。

出于对合作制度的信仰，在1983年至1987年农行管辖农信社期间，进行恢复“三性”改革，重新与农民攀上了亲，经营盈余出现较大改善，后任省农行行长的蒋志华同志曾到基层蹲点搞“三性”改革，是当时的见证人之一。1996年在人民银行管辖农信社期间，再次按合作制原则进行规范改造，希望搞活机制，出发点当然是好的，而且取得了“海宁”试点经验。但从全国面上推广的结果看，农信社仍难以形成有效的内部制约机制，不少基层社承担了较大风险。

20世纪90年代，浙江老百姓偏好个体创业或家族创业，股份制、股份合作制、合伙制等企业制度当时如雨后春笋般成长，而传统的农村信用社体制与这一改革大潮似乎“不合流”，农村信用社制度在农民长久的记忆中，还是一种“大锅饭”的印象。此外，随着改革开放的进展，农户和农村中小经济体的融资需求日渐增大，它们在信贷市场上难以得到平等待遇，“融资难”的问题比较突出。因此，对农村信用社的企业制度改革也就势在必行了。

问题在于，信用社的财产组织形式应该怎么选择？

当时，关于农信社的产权制度改革一直存在着激烈的争论。主张股份制的一方认为，股份制产权明晰、责任直接，最利于转换机制，而且有《公司法》作为法律支撑，应当一律进行股份制改造。坚持合作制一方认为，农信社的市场定位是坚持“三农”服务方向，一旦改革为股份制，将单纯追逐投资回报，使农信社偏离方向。两种观点都有一定道理，能不能找到一种既吸取股份制的优势，又保持合作制的合理因素的体制呢？

省政府对于这个问题十分关注。吕祖善、章猛进等省政府领导亲自负责这项改革，他们对每个重要问题经常会追根究底，认真掂量。他们反复强调的一个观点，使我至今记忆犹新，而且对于此后的金融改革一直具有指导意义。那就是既要坚持改革创新，促进农信社发展，又要兼顾稳定性、连续性，防止产生大的风险，金融机构尤其需要考虑周全。

从制度上讲，合作制和股份制属于两种不同的产权制度。合作制以服务最大化为目标，不追求利润最大化，管理上实行一人一票的表决方式。股份制以追求利润最大化为目标，实行按股份投票的表决方式。两者似乎“水火不相容”，但所有事物都不是固化不变的，企业制度自然也可以创新。

浙江是全国最早推广股份合作制的省份之一。这种土生土长的财产组织形式来源于群众的创造，最初萌芽于市场经济较为活跃的温州、台州农村。从合伙经商、合伙办厂、合股买船捕鱼、合股买车搞运输逐步演变而来。由于这种形式合股合劳，体现一定的民主管理性，同时产权明确、利益直接、机制灵活，因此20世纪80年代到90年代，发展股份合作企业迅速在全省形成星火燎原之势。当年我曾在台州的玉环县政府、临海市政府任职，对此情况有切身感受，也做过一些跟踪研究。

多次讨论中，大家逐步倾向于现阶段改制为股份合作制比较合适，符合朱总理所说的“明晰产权、防范风险、为三农服务”要求，温州、台州等地曾有此设想，应该是有实践基础的，农行省分行在给省政府的汇报稿上也曾经提出以县为单位组建股份合作制农信社的建议。按照当时的国家政策，实行股份合作制的农信社可以享受营业税、所得税减免待遇，央行为化解农信社的不良资产还实施专项票据兑付政策，浙江可兑付票据达37.64亿元，这一条政策非常实惠，而股份制农信社则不能享受这些政策。吕祖善、章猛进两位领导均同意选择股份合作制，并指示以后可以根据发展需要分步转换为股份制。

诚然，股份合作制度在国家法律层面尚缺少配套文件，但在当时的省情下，作为改革探索，选择股份合作制度嫁接到农信社的模式，应该说兼顾了长远发展的目标要求与当时改革的可操作性，有利于分步实施改革，是当时金融企业体制平稳过渡的理性选择。

2003年7月2日国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》，选择浙江等8个省市作为全国试点，把改革的职责交给地方。文件指出，根据不同地区情况分别进行股份制、股份合作制和完善合作制等不同产权形式的试点，因地制宜地确定信用社的财产组织形式，由省级政府负责实施。

根据国务院的要求，在时任省委书记习近平的领导下，省委、省政府成立深化农信社改革试点领导小组，积极推进农信社的改革和发展。2003年10月31日，习书记主持省委常委会听取农信社深化改革汇报，审定我省农信社改革实施方案，并批准组建省农村信用联社。

2004年1月19日，省委、省政府出台《浙江省深化农村信用社改革试点实施方案》，新一轮农信社产权制度和管理体制改革就此拉开帷幕。

农信社管理体制变革的纠结

2004年4月18日，在杭州中山北路46号，一个全新的农村金融管理机构就此诞生。

吕祖善亲自为浙江省农村信用联社揭牌，吕省长一般不出席此类揭牌，这次是破例，足见对农信社改革的重视。章猛进代表省委、省政府讲话，提出希望和要求。看着这块崭新的牌子，新任理事长朱范予与主任姚世新深知担子之重，在场的许多农信人百感交集，他们经历过多次变革，此时终于感到有了一个自己的家！

的确，长期以来农信社行业管理几经变革，设计怎样的管理模式好，很多人心里一直是存在纠结的。虽然以前较长时间将农信社划归农业银行管理，农行管理相对严格对堵塞漏洞起了很大作用，但从农信社活力来看，由于缺少自主权，农信社从根本上还是银行的附属物。后来经历了普设县联社与尝试农信社自我管理、自我发展两个阶段，为“脱钩”创造了积极条件。至1996年，农信社与农业银行“脱钩”，由人民银行直接监督管理，虽为农信社发展带来一些有利条件，但是从体制角度而言，人民银行既当“裁判员”又当“运动员”总归不是长久之计。1999年基层信用社由县市联社管理，县市联社干部由人民银行管理，省级建立协会实行业务自律管理，权利与责任关系仍然不够明晰，现在终于转向省联社的管理体制。

对于省联社管理体制具体模式的选择，浙江也有过纠结。主要有两种代表性意见，一种认为，金融机构越大越好，全省农信社应合并成一家法人单位，这样可以增强防范风险能力，促进经营管理水平的提高。另一种认为，既然各地农信社要建立新的法人治理结构，应让其完全独立，不需要再由省联社管理。尽管上述两种意见都有一定的道理，但从现实看，满足上述两种情况的条件都不具备。一方面，各地情况千差万别，存在资产质量、股东利益的较大差异性，以行政的办法进行全省范围归并，既不符合市场原则，也不利于金融的稳定。因此，采取归并统一的模式不现实。另一方面，农信社面对的是小企业和“三农”，小法人机制灵活、贴近市场，与浙江县域经济相适应。但是，小法人金融机构存在局限性，完全靠单打独斗，作为一盘散沙，在竞争能力和防风险能力上缺乏优势。小法人金融机构不管资产质量如何好，内部管理如何强，一旦风吹草动，仍然很脆弱，靠一家一户单独防范金融风险效果不佳。当时舟山市定海城郊信用社就曾出现较大风险，而其自身则根本无实力应对，这方面以前也有过深刻教训。另外，小法人一家一户发展某些业务还存在着成本过高，效果有限的问题。可见，还要有一个“统”的层面。我随章猛进常务副省长曾专程赴京与银监会刘明康主席探讨建立省级实体性的金融机构作为“统”的平台，后来由于条件不成熟而搁置。

2004年成立的省联社是省政府授权管理全省农村信用社的地方性金融管理机构，承担管理、指导、协调和服务职能，这是一大进步。

省委、省政府确定的省联社管理体制，是一种统分结合、两级管理的模式，核心问题是创造“统”的合力和“分”的活力，只有做好这两条才能最终解开纠结。“分”的层面，县（市、区）银行、联社应当成为自主经营、自负盈亏，法人治理制度健全、充满生机活力的金融市场主体。“统”的层面，省联社应当寓管理于服务之中，代表全省农信社的利益，发挥行业管理的作用，形成整个系统的竞争实力和风险防范能力。在干部管理上，发挥地方党委的作用，当时确定尽量尊重地方的提名，但必须经省联社党委研究同意的原则。

省联社建立以来，经历统分结合的体制磨合，在实践中逐步解决矛盾，全面搭建管理服务平台，开启了全省信用社新型管理与服务模式的探索。

时任省委习近平书记一直十分关心农信社改革发展，时有过问，在关键时期把握方向和原则。2004年4月28日习书记做出批示，希望省联社党委认真做好领导班子配备工作，为改革打下良好基础，切实把农信社系统干部队伍建设好。2006年9月19日再次批示：省联社成立以来，履行职责、推进改革、增强服务、防范风险等工作是做得好的，希望保持良好发展态势，为社会主义新农村建设做更大贡献。

在省委、省政府的领导下，农村信用社的“三农”服务宗旨得到正确贯彻落实，干部队伍与制度建设不断加强，体制改革有序推进。

2004年8月，以股份合作制为财产组织形式的南浔、萧山农村合作银行在同一天挂牌成立，章猛进常务副省长带着我们有关同志前往萧山见证这一时刻。这两家银行在原信用联社股份的基础上，增加投资入股，股权相对分散而股金扩大，既增强了竞争实力，又有效防止被单一股东控制，使公司治理水平得到提高。后来的实践证明，这两家银行在新体制下，经营业绩均处在全省前列。

在省银监局的支持下，仅在2004年这一年间，浙江农信系统就有20家联社改制为合作银行。中国银监会合作监管部主任张功平感叹：“2004年年初全国符合合作银行条件的不超过60家，浙江就将近占到一半！”不仅数量多，而且改制的质量也在全国领先，其中，合作银行的股份交给省股权交易中心托管做了规范股权的有益尝试。颜春友任董事长以来孜孜以求探索建立的股权交易中心此时在农信社改革中发挥了必要作用，此事也印证了配套改革的重要性。

至2005年年末，共有26家合作银行和42家统一法人联社开业，13家暂时保留两级法人的联社全部落实规范工作，浙江在全国率先完成了第一阶段改革任务。

在省联社成立的第一届，新运行机制初步建立，在处理历史包袱、建立风险防范机制方面取得进展，在行业服务等方面也取得成效，县一级法人机构总体上保持了活力。但随着形势的变化，纠结还是存在的，县级农信机构还有不少呼声和要求，农信社的改革发展、统分体制的磨合仍需不断探索。

中外合资的杭州联合银行

在改革推进期间，为了借鉴农村金融做专做强的经验，章猛进常务副省长要求省政府办公厅组织考察团赴国外取经。

荷兰合作银行、德国合作银行是世界上合作金融成功的典范。合作制与时俱进，不断吸收股份制的精华，纷纷以股份制的形式来体现合作制的精神，这一点在德国尤为明显。荷兰合作银行是一家从农民信用合作社发展起来的全球性金融集团，主要为农业以及食品行业提供金融服务。荷兰合作银行实力雄厚，以一级资本计算，位于全球金融机构第14位，并且连续被穆迪和标准普尔同时评为全球最安全银行之一。尤其使我们感兴趣的是，作为合作制的荷兰合作银行往往通过股份制的形式，进入国外的银行、保险、证券、租赁等金融机构。

促成这次考察还缘于一个偶然的机会。我在北京开会时了解到一个信息，荷兰合作银行与国际金融公司在中国物色合资对象，当时工行、中行、建行正在积极引进外资进行公司制改造争取上市。由于荷兰合作银行的经营体制及理念与我省农信社有较大的契合性，金融技术与管理方式与我省农信社有互补作用，我回来在农信社的一次会议上说了这个信息，说者无意听者有心，杭州市区农信联社（杭州联合银行的前身）主任张晨在会议结束后向我进一步了解情况，表示非常有兴趣，在场的银监局副局长杨小苹对此也有特别高的热情。

经过沟通，荷兰合作银行与国际金融公司的代表来到杭州，在我办公室交谈后，我联系请银监局牵头介绍情况。当时他们希望与省联社合作，但省联社不是商业银行主体，投资的可能性不大，所以考虑选择比较好的基层联社进行合作。当时杭州市区联社总体上有较好的经营基础和市场环境，管理的规范程度也是他们始料未及的，只是市区农信联社与城区各信用社并无股权关联，单一投资无法达到规模经济，假如能够联合成一家作为投资的对象就好了。杨小苹代表省银监局对此表达了积极推动的意见，促使双方有了初步的合作意向。

有的同志担忧合资影响农信社体制的完整性，希望谨慎定夺，当然也有一定道理。章猛进常务副省长亲自召集有关方面同志统一了允许改革探索的意见，指示可以进一步与对方接触。

2004年11月我与银监会合作部巡视员王珂、杭州市政府副秘书长孙振洲、银监局副局长杨小苹、省农信联社副主任周才康、杭州市区农信联社主任张晨、萧山农村合作银行董事长丁云莲、义乌农信联社主任朱云峰和银监局合作处科长沈继荣等同志一行前往荷兰、德国考察。一路上我们基本都沉浸在农信社改革发展的讨论氛围之中。根据考察所见所闻，大家的理解比较统一，尤其认为在股份合作制的基础上不仅要保持“三农”方向，还应该开阔眼界，打开做专做强的思路。

外资金融机构参股农村信用社在我国尚无先例。这次考察取得重要收获，杭州市区联社与荷兰合作银行、国际金融公司签订了《参股杭州市区农村信用联社及提供技术援助的谅解备忘录》。

回国后，杭州市区联社根据备忘录所确立的原则，聘请安永会计师事务所开展尽职调查，以此作为基础，三方就股权投资、技术合作进行多个回合的谈判，最棘手的是入股价格的问题，最后一轮谈判持续到凌晨3点。对方原先判断中国农村金融风险很大，是不值钱的，尽管相比之下浙江的状况是全国最好的之一，也应该能够打个折扣，所以他们一开始就强调折价认购。以张晨为首的谈判小组据理力争：“你们现在有投资的需求，我们完全可以根据市场实际情况定价！在净值之上必须考虑今后的盈利预期。”在谈判中，双方锱铢必较，外方中途5次休会出去讨论，每次出去都会商量很长时间再回来，报出一个新的价格，而张晨等同志总会迅速做出反馈，然后外方一看谈不下去，只好又出去商量，如此反复。当最后外方报出每股2.80元的价格时，张晨感到差不多了，便见好就收说道：“中国人做生意喜欢讨个吉利，再加8分，每股2.88元。”由于联合银行的管理和资产质量确实比较好，外方尽管不理解这个理由，但坚持了一阵后最终还是接受了，联合银行老股东对此价格普遍感到满意。国际金融公司中国区负责人说，他们在中国已投资了6家银行，杭州联合银行是其溢价收购且价格最高的一家。

2006年7月11日，荷兰合作银行董事长和国际金融公司负责人抵达杭州，三方正式签订战略合作协议，章猛进常务副省长、盛继芳常务副市长等到场见证。合资方案报经省联社研究，到省、市政府协调，再到吕祖善省长主持的省政府会议审议。实际上这也是一个不断统一思想的过程，一个探索农信社做专做强新途径的过程。时任省委书记习近平对于农信社中外合资试点探索给予充分肯定和鼓励，是试点成功的重要保证。

2007年1月，杭州联合银行引进外资正式得到中国银监会批准。考虑到原有股东达3580多户，股权比较分散，为防止一股独大，外资持股比例被限制在15%，即，荷兰合作银行持股10%，国际金融公司持股5%。除董事外，荷兰合作银行还向杭州联合银行委派一名具有丰富管理经验的专家担任副行长，专门负责技术合作。国际金融公司则承诺为技术合作项目提供200万美元的赠款。杭州联合银行分批派出业务骨干赴荷兰培训，荷兰合作银行的专家小组也在以后的数年里定期到杭州开展工作，推动了联合银行在战略管理、产品研发、信贷技术、风险控制等方面与国际先进银行的交流与合作。

杭州联合银行将“引资”和“引智”结合，吸收国际先进银行的经营理念和管理技术，带动了核心竞争力的提升。荷兰合作银行以市场为导向，以客户为中心的理念和差异化管理技术，对联合银行启发较大，一定程度上促进了杭州联合银行的转型升级。荷兰合作银行的电子银行建设比较先进，而当时国内农信系统这方面技术还较薄弱。此后，杭州联合银行用5年时间使柜面业务的电子替代率超过了80%，这在当时是一个了不起的进步。杭州联合银行的公司治理和组织架构的改造，也促进了机制的转换，使农信社法人制度的建立向前跨进了一大步。杭州联合银行股东会、董事会的规范性，信息披露的透明度，比一些上市公司做得还要好。在《中国会计准则》和《国际会计准则》没有对接的情况下，杭州联合银行采用国内会计师事务所和国际会计师事务所两套制度并行，再过渡到统一采用国际标准。这些对于浙江农村信用社的改革发展都具有创新意义。

几年后，银监会开展境内金融机构引进外资成效调查评估，对此的评价颇高：没有想到联合银行一家地方小行和一家国际大行合作，在利用外资过程中仍保持了平等甚至主导的地位。

接触过张晨的人，都会感受到他那稳重、沉着、和睦的气场，以及那股善于开拓创新的力量，他确实是一位具有优秀管理能力的农村金融机构领军人物。他既发挥了引进外资的优势，又坚持了“以我为主”的发展思路，把杭州联合银行带上快速发展的轨道。

经历近10年投资，外方也在中国农村金融机构破天荒地获得较好的回报。当然荷兰合作银行不满足于单纯的财务投资者角色，显然是没有达到它原先希望控股的目标，失去了它所追求的战略意义。加之欧洲经济的长期低迷致使其自身资本压力增大，2015年底外资选择以1.01倍的市净率友好退出。

尽管如此，杭州联合银行作为全国第一家尝试中外合资的农村金融机构，已在中国农村信用社发展历史上留下了深刻印记。

股份制改造

事物总是处于不断变化之中，制度改革也不会终止，既然股份合作制是历史过渡形式，就得积极探索新的制度形式。在肯定股份合作制历史作用的同时，也不能忽视其先天不足，比如股份合作农信社在公司治理、风控能力、产权制度的法律保障等方面仍然存在软肋，国家层面一直没有出台关于股份合作企业的法律，也预示股份合作制应遵循《公司法》规范。另一方面，随着农村市场经济的发展，所有农信社的股份合作制产权模式，在一定的发展阶段也会影响农信社的竞争力和发展空间。

而对于股份制改造的疑虑主要体现在三个问题上：一是股份制改造后能否坚持“三农”方向；二是因商业银行更具独立性，是否会引起全省农信行业凝聚力的下降；三是财政税收政策是否与股份合作制一视同仁。

对于第一个问题，实际是一个关于农信社存在多元经营目标冲突的老矛盾。“三农”金融服务属政策性目标，而追求赢利性目标，是股东入股理所当然的要求。目标冲突矛盾客观存在，关键在于寻求结合点。随着城乡一体化程度的提高，“三农”的外延不断扩大，内涵也发生变化，有条件的地方农村金融制度随之转变是题中之意，此时政府应该给予财政税收优惠政策，继续引导鼓励农村股份制金融机构坚持“三农”业务。其实，从农信社与其他商业银行错位竞争的经营策略看，也不会轻易放弃为“三农”服务的市场定位。因此，实践中“三农”定位与赢利性目标并不存在必然矛盾。

对于第二个问题，即便改制为股份制的农村商业银行仍然是一个小法人金融机构。小法人机制灵活、贴近市场，与浙江县域经济相适应，这是优势。但小法人跟大市场毕竟有不适应性，规模不经济，小法人的竞争力、防风险能力偏弱，因此在确保活力的同时，仍然要有省联社统一管理服务作为后盾。

对于第三个问题，涉及改制后的运行成本。国家为鼓励农信社发展，出台了一系列针对合作制、股份合作制的优惠政策，但改造为农村商业银行后，通过原有规定政策获得的效应将一下子消失，运行成本随之上升，一定程度上影响到改制效果。这个问题国家有关部门正在研究如何解决。

为了把所顾虑的问题研究透彻，根据吕祖善省长、陈敏尔常务副省长的指示，我先后与丁敏哲、盛益军、周业樑、杨小苹、袁亚敏、姚世新、金丽丽等部门负责同志多次研究，提出了趋利避害、逐步实施股份制改造的相关建议。陈敏尔听取汇报后，一言中的地抓住要害，他归纳为两句话：一句是“改制不改根，换牌不换心”，即股份制试点必须坚持“支农支小”的服务方向；另一句是“不散、不乱、不折腾”，即不论股份制试点的面扩大到什么程度，省联社要更好地发挥行业管理和服务的优势。

2008年浙江省政府出台文件“对城市化程度高、农贷比重较低、资产规模较大、经营实力较强、管理服务较规范的农信社试行股份制改造”，步入新一轮产权改革。第一批启动了杭州、义乌、绍兴、南浔4家农信社的股份制改造。在省政府的领导下，股份制试点在正确的轨道上有条不紊地行进。2011年银监会提出，要通过5年努力全面完成农信社股份制改革。在银监局、金融办的积极推动下，至2016年年末，全省已有近8成市县农信社改组为股份制的农村商业银行。

衡量改革成败的标准

2008年省农信联社换届，姚世新任理事长、金丽丽任主任，摆在他们面前的任务仍然很重。全省农信社的体量已经很大，主要数据也是一路高歌。新一届班子居安思危，对于片面追求速度规模还是坚持支农支小、做优做强有清醒的认识，对保持全省农信系统的完整性和稳定性有明确的态度，对行社快速发展与省联社后台服务不相匹配的矛盾有解决的办法，从而制定了战略转型和科技创新两大抓手，颇见成效。比如总部与网点实施“软硬件”全面升级，建立从防风险到控风险的机制，完善“小银行、大后台”模式以及乡村农户信用工程、金融产品微创新等等，均可圈可点。

从1952年至2012年，浙江农信社经历了60年的发展历程，尤其是2004年管理体制改革后的8年发展，已成为名副其实的农村金融主力军，全省农信社系统的整体实力和竞争能力今非昔比。存贷款余额总量居全省银行业第一，全国农信社第二；81家行社全面实现盈利，综合效益连续多年居全国农信社第一，2004年以来累计交税343亿元，贷款不良率达到国内外先进银行标准，资产质量连续多年为全国农信社前列。

这样亮丽的业绩，与历届浙江省委、省政府和农信人始终坚持深化改革是紧密相关的。衡量改革成败的标准，终究要看农信社是否得到发展壮大，为“三农”金融服务的功能是否得到增强。