第二节 “免疫系统”功能与风险防范

“免疫系统”理论要求审计在保障国民经济和社会健康运行方面发挥建设性作用。国家审计作为“免疫系统”，有责任更早地感受风险，有责任更准确地发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御“病害”的建议，有责任在永不停留地抵御一时、一事、单个“病害”的同时，促进国家健全机能、改进机制、筑牢防线。

一、审计感受风险的实践形式

审计感受风险是指审计能够察觉到国民经济和社会运行中存在的各种不利因素。国家审计为什么能够感受风险？这是由审计的本质和工作性质所决定的。刘家义(2009)指出，“国家审计具有内生性的威慑作用，审计机关具有超脱经济社会各方面具体事务的独立、客观、公正的特征，因而有条件、有责任及时发现苗头性、倾向性问题，及早发出警报，起到预警作用。”

从实践来看，审计准确把握“风险源”主要形式如下：

1．审计组织设立于各级政府之中，审计机关全面参与政府重要活动

按照《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)的规定，审计机关是国务院、省、市和县政府下设的职能部门，依法开展审计工作，不受任何单位或部门的干预。审计机关获取政府部门活动信息的渠道有两方面：一是上级审计机关的工作指导和任务安排。上级审计机关在业务上指导下级审计机关，并统一安排本行政区域中重要的审计调查活动。此外，审计机关还经常开展业务交流，促进各类审计成果的共享。二是本级政府指派和工作安排。审计机关除了收阅本级政府的文件，还参与政府重要的经济活动，从而了解政府部门的工作事项，便于在整体上把握政府重要活动，为开展审计工作提供方向。

2．创新审计模式和实施科学审计，保障审计工作富有成效

近年来，浙江省审计工作坚持以科学发展观为指导，深入贯彻审计署“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的工作方针，不断创新审计模式和实施科学审计，在确定经济管理活动中的风险与揭露隐患方面作出了重要的贡献。

一是提出和实践宏观服务型绩效审计模式。依据浙江省经济和社会发展的现状，绩效审计在总体上更应该是以解决体制、机制和管理方面问题为目标的宏观管理型绩效审计。

二是对全部政府性资金进行审计。围绕全部政府性资金的来源和运用，确定财政审计的重点领域。既可以彻底摸清家底，查明地方政府掌控的全部财力，又可以客观评价政府的管理绩效。

3．适时开展各种专项审计调查活动

专项审计调查是就某一领域或方面重要问题进行的专门调查活动，并提出相应的审计建议。专项审计调查具有针对性、灵活性和时效性的特点。它能够在较短时间内迅速查明和发现问题，对预知经济活动中的风险有重要作用。例如，按照审计署的统一部署，浙江省审计厅于2009年2月至4月组织全省63个审计机关就国际金融危机对中小企业影响状况进行了专项审计调查。通过调查，查明了在金融危机影响下的中小企业的主要困难所在，检查了各级政府为应对危机所采取的一系列政策和措施的实施效果，介绍了调查发现的主要情况和问题，并提出了相应的审计建议。

二、审计警示风险的实践形式

审计警示风险是指审计机关能够对经济和社会运行中的风险提出警告和提示。换言之，审计机关是通过适当的途径和形式将发现的风险告知相关机构或部门，以采取相应的防护性措施。

“免疫系统”理论不仅要求查处问题，还强调向两头延伸，强调审计的预警功能与分析完善政策制度功能，强调把微观审计与宏观审计相结合，把事前、事中、事后审计相结合，实行全过程、全方位的跟踪审计。

从实践来看，审计警示风险的主要形式有：

1．事前审计

事前审计是“免疫系统”预防功能的要求和体现。它要求审计监督的关口前移，突出项目履行前的审计监督，积极探索适应事前审计的措施和方式、方法。例如：对财政资金重大支出项目的预算编制审计，可以增强财政预算的约束力，使重大的财政资金支出项目更趋合理、科学、规范。

2．审计建议

审计建议是针对审计中发现的风险提出相关的对策和意见。审计建议应当具有建设性，即按照“免疫系统”的要求，针对经济和社会运行中存在的重大风险，提出预防和控制的方法。例如，宁波市公积金中心违规委托证券公司理财损失2.06亿元。宁波市审计局曾于2004年7月份对公积金管理中心2003年财务收支实施审计时，在审计报告中警示委托理财存在一定风险。遗憾的是，建议未被采纳，错失挽回损失的良机。

3．审计结果公告制度

审计公告就是国家审计机关按照法律法规规定，依据一定的程序将审计结果对外公开。2002年开始，审计署开始实行审计结果公告制度，在社会上引起了广泛的反响，产生了“审计风暴”般的效应。

审计结果公告制度利用信号传递机制，消除公众或相关机构的信息弱势，将有关责任人或者机构的不当行为公之于众，充分发挥社会监督机制，利于强化审计报告的作用。审计报告中揭示的风险一旦为公众所知悉，必然引起公众的关注，对被审计单位或者个人就会产生一种无形的压力。例如，在将重要审计报告提交相应机构前，美国国家审计署(Government Accountability Office, GAO)通常召开新闻发布会介绍审计情况，有关责任人员往往不等司法或行政机构追究责任时，就自动引咎辞职。

4．后续审计

后续审计是内部审计机构为检查被审计单位对审计发现的问题所采取的纠正措施及其效果而实施的审计。虽然后续审计是内部审计制度的重要补充内容，但国家审计无论从机构设置层次还是从审计模式来看，都与内部审计有一定程度的相似性，因此，后续审计的基本做法完全可以用到国家审计中来。后续审计的基本目的是审查和监督被审计单位是否对报告中揭示的问题和偏差进行了纠正和改进。实施后续审计，可以保障审计问题得到整改和查处，还能促使被审计单位接受相应的审计建议。

三、审计预防风险的实践形式

1．修补和完善制度

政府部门所出现的决策失误、违规违纪、管理效率不高、公共财政资金浪费以及国有资产损失等方面的问题，归根到底是制度欠缺、存在漏洞等导致的。这些问题会使国民经济和社会运行出现巨大的风险，如不从制度层面加以防范，终会酿成大的灾难。

刘家义(2009)指出审计工作要坚持“两手抓”：一方面揭露和查处违法违规问题，发挥审计在惩治腐败、加强廉政建设方面的作用；另一方面关注重大的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，促进建立有利于科学发展的体制机制，发挥审计的建设性作用。

“免疫系统”理论意味着审计具有预防功能，即针对审计中发现的重要问题，不是停留在表面的审查和处理上，而是要进一步深究制度和体制方面所存在的缺陷，力争通过修补和完善现行制度来避免问题的再度发生，从而实现在源头上控制和制止风险，充分发挥制度功效。

2．科学决策

从管理学上来讲，决策失误是最大的失误。世界银行估计，我国“七五”到“九五”期间，投资决策失误造成的资金浪费及经济损失大约在4000亿~5000亿元。中国人民大学公共管理学院的毛昭晖教授说，从国际的视角看，我国的决策失误率达到30%，西方发达国家却只有5%左右。

科学决策需要有一整套制度和配套措施来保障决策真正履行必要的手续和程序。其中，审计监督是重要的措施。温家宝讲话指出：审计机关对政府投资项目要实行全过程跟踪审计，全过程审计比事后监督更重要，要把问题发现在前面，查出的问题越少，损失也就越小。实践表明，实施重要投资项目审计和重大项目跟踪审计是一种行之有效的监控手段。例如，2008年1月至11月，全国投资项目审计核减投资额248亿多元，帮助挽回和避免损失77亿多元。