第四章 绩效审计指南研究

第一节 引言

20世纪70年代以来，绩效审计日益成为现代国家审计发展的主流。在发达国家，通常占审计工作比重的三分之二以上。国外政府绩效审计的理论体系和实践体系较为完善。首先，绩效审计的开展具有法律依据，多数国家制定了“绩效审计准则”、“绩效审计指南”或者“绩效审计手册”，指导审计实践；其次，确定了政府绩效审计的内容，形成了适合本国情况和特色的绩效审计方法体系，并且拥有适合本国国情的政府绩效的衡量标准；再次，规范了政府绩效审计过程并对审计中所涉及的专家及助理人员的工作进行了规范。

相比而言，我国政府绩效审计尚处于初步的实验阶段。一是需要强化立法。虽然《审计法》是实施绩效审计的法律依据，但不具有操作指南作用(邢俊芳，2006)。二是绩效标准界定不清。模糊的标准难以对审计结果加以评判，加大了审计风险，影响审计权威性。三是绩效审计依然未能完全脱离财务审计。突出的体现是以财务报表为中心的审计导向，在很大程度上偏离绩效审计的宗旨和目标。绩效审计标准缺乏、认识不到位，导致实践中绩效审计成效不显著。

浙江省各级审计机关紧密结合地方经济社会发展的现状，探索符合地方特色的绩效审计模式，并取得了一定的成效。2005年以来浙江省绩效审计工作取得了较大发展：具有中国特色、浙江特点的宏观服务型绩效审计模式正在形成，面向成果使用者、以结果为导向、以解决问题为目的等现代审计理念贯穿实践，绩效审计的建设性作用日益得到发挥(宁波市审计局课题组，2008)。例如，浙江省近年来在审计实践中连续开展全部政府性资金、政府负债、国土资金，以及一些事关民生的项目、政策和管理制度的审计和调查，都是围绕影响浙江省经济社会发展重大问题而开展的宏观服务型绩效审计项目，其成果得到了各级党委、政府的充分肯定(宁波市审计局课题组，2008)。

当前，浙江审计走在全国前列。浙江审计理念和经验正得到国内同行和审计署的认可。我们认为，为使宏观服务型绩效审计模式真正得到贯彻落实，切实有效地推动政府绩效审计的开展，面对浙江省实际情况，开发和制定一套行之有效的绩效审计指南，已是当务之急。

宁波市审计局近年来不断探索对政府部门“问责”和政府资金“问效”的绩效审计之路，将审计目标定位在促进行政效能提高和提供宏观服务上。从2003年至2007年，宁波市开展民生绩效审计项目110个，其中单独立项的绩效审计项目20个，与财政财务收支审计相结合的项目90个。如2005年至2008年，绩效审计的比例大幅度提高，从2005年绩效审计的比例占全部审计项目的35%，提高到2008年的66%，其中民生审计占绩效审计总量的36%，如出租车营运管理、公立医院经济运行、小区物业费管理、最低生活保障金、污水处理厂绩效等审计调查和审计项目，关系到人民生活的方方面面，开展民生绩效审计成为审计工作的一大亮点。通过开展绩效审计，增收节支17952万元，挽回(避免)损失2583万元，查出损失浪费和造成潜在损失的问题金额493541万元。提出审计建议295条，被采纳213条，促使市政府和有关部门出台规章制度204项。但上述审计项目中，较多采取和其他审计结合的形式或者审计调查的方式来开展，单独实施的绩效审计较少，弱化了绩效审计的效果。同时，绩效审计指南的缺乏，导致绩效审计项目在项目选取、审计计划、审计实施和审计报告中没有得到科学指导，降低了绩效审计质量。

本章侧重研究和开发浙江省绩效审计指南，在研究和开发过程中，将积极借鉴世界各国家、地区组织实施政府绩效审计的先进经验、成功做法和相关价值性资料，同时总结浙江省及国内其他地区若干绩效审计项目开展的成功经验，在此基础上，开发设计富有地方特色的绩效审计指南。

本章研究的主要内容有：一是公共财政管理与绩效审计目标；二是绩效审计指南的基本概念描述；三是绩效审计项目确定；四是绩效审计计划、审计实施和审计报告。

政府绩效审计指南全部过程如图4-1所示。

图4-1 政府绩效审计指南过程