第四节 国家审计促进国家治理的保障机制

一、国家审计促进国家治理的分析框架

从理论上来说，国家审计之所以在国家治理中发挥作用，一方面在于国家审计是国家治理机制的重要组成部分，国家审计是国家治理自我完善和自我调整的重要手段；另一方面通过绩效审计手段，国家审计能够客观评价政府的绩效，并为改进政府的绩效献计献策。此外，国家审计独立于政府其他部门，具有一定的独立性，能够有效发现并报告政府在国家治理中存在的问题。

前文分析表明，国家审计与国家治理之间确实存在内在联系，国家审计活动能够全面、有效地提升国家治理的水平。然而，国家审计从目前开展来看，不仅内容不够全面，层次也有待提高，妨碍国家审计职能的发挥。

发挥国家审计在国家治理中的功能和作用，应当实施国家治理导向的审计模式，以绩效审计为主要手段，通过制度保障和体制创新，实现国家治理水平的提升，如图2-3所示。

图2-3 国家审计促进和完善国家治理的作用过程和机制

二、国家治理导向的国家审计内涵

国家审计保障和实现国家治理的主要形式是绩效审计。绩效审计本质上是一种旨在确认或解除受托经济责任而对政府履责所进行的独立检查与评价活动。具体表现为对国家治理活动中经济资源利用的效率与经济节约程度以及利用经济资源所获取的效益情况的审查与评价。

着眼于国家治理和民众权益，就是要审查以下四方面的问题：一是公共资源用于民众吗？以民众为导向，就是要确保公共资源确实用在民众身上，取之于民，用之于民。这是审查政府管理活动是否“以民为本”的根本前提条件。二是公共资源配置公平吗？民众权益问题复杂并且涉及面较广，然而，特定时期的公共资源在众多民众问题之间的配置应当公平合理。例如，政府在住房、教育、就业、就医以及抑制高房价方面的投入应当保持一种什么样合理的比例？同时，在同一民众权益问题方面的投入也要体现区域公平、发展层次上的公平以及受益群体间的公平等。拿教育为例，从区域公平来看，教育投入既要兼顾城乡差异，又要兼顾区域差异；从发展层次来看，教育投入还要考虑到大学、中小学以及学龄前教育之间的平衡，在同一发展水平上，还要考虑到不同级别学校的投入，如“211”院校、地方院校以及高职高专院校之间的投入均衡；从受益群体来看，教育投入还要照顾到特殊对象(如外来务工子女)的教育等方面之间的投入均衡。三是公共资源被浪费了吗？主要考察公共资源在使用过程中是否出现低水平重复以及使用不当造成的浪费等情况。如各地政府为了发展本地经济，从地方利益出发，投产钢铁、汽车以及交通港口建设等领域，导致全国钢铁产能过剩、汽车库存积压和港口利用率过低等现象，从整体上损害了国民经济发展；再如个别地方政府官员以出国考察为名公款旅游，亦是对公共资源的极大浪费。四是公共资源使用效益和效率高吗？简言之，用于民众的公共资源是否产生较好的效益，是否以较小的投入获得较大的产出。从效益来看，又可以分为经济效益、社会效益和持续效益三个方面。

三、国家审计实现和保障国家治理的前提条件——制度保障和体制创新

制度保障和体制创新是国家审计实现和保障国家治理的前提条件。国家要制定和完善审计立法，推进若干重要制度的出台，例如，政府受托经济责任和绩效考核办法、政府绩效报告披露制度、审计结果公开制度等，还应当修订财政预算法等相关法律。针对国家治理，政府应当履行的责任是什么？是自发行为还是法制规定？目前，尚不清晰。显然，没有明确政府行为的责任内涵，考核和评价其履责情况就是一句空话。

完善预算制度和审计结果公告制度是完善政府履责评价的先决条件。政府预算报告过于笼统，不具体、不透明以及不真实，极大地妨碍了政府行为的考核和评价。审计结果公告制度是考评政府履责和改进政府治理的重要制度。2002年开始，审计署开始实行审计结果公告制度，在社会上引起了广泛的反响，产生“审计风暴”般的效应。从2003年开始，审计署不定期向公众披露专项审计结果。审计结果公告制度能够让民众了解政府的行为，充分发挥公众舆论对政府施政的监督作用。

不断推进和深化审计体制创新，是确保民生审计发挥长效机制的重要措施。一是报告体制上逐渐由向政府单向报告过渡到向政府、人大双向报告并最终过渡到向人大单向报告。向人大报告制度有利于增强政府审计的独立性。二是审计模式上由财务审计为主的传统审计向以绩效审计为主的现代审计转变。为配合绩效审计的实施，政府部门应当建立必要的决策机制和责任追究机制；建立内部控制制度，加强对公共资金和全部政府性资产的监管；建立绩效考核的标准，同时，应当定期发布绩效报告。

四、国家审计实现和保障国家治理的重要途径——审计建议和审计评价

审计建议和审计评价是国家审计实现和保障国家治理的重要途径。审计建议是在发现国家治理问题的基础上所提出来的用来解决问题的对策。通过审计建议，有利于建立保障和实现国家治理的一整套制度，有效推动国家治理问题的解决。审计评价是对国家治理问题现状所发表的意见，包括规范性文件和政策评价、公共资源运用评价。通过审计评价，能够客观地揭示政府是否较好地履行了国家治理方面的受托经济责任。

当前，我国国家审计需要作出积极变革，以适应国家治理的需要。一是要确保国家审计享有独立审计权，检查、监督和评价政府职责的履行情况，并发表审计意见和提出审计建议。二是积极开展规范性文件、政策的制定和执行审计，确保政府履责标准的充分性和适当性。三是要紧密围绕政府责任，在正确界定政府职责的基础上，整合审计资源，从经济权力制约、公共资金监督、经济运行平稳、制度和政策完善、行政管理改进、国有企业发展和金融稳定等国家治理层面发挥国家审计的作用。