第三节 国家审计促进国家治理的案例分析——以宁波市“出租车管理及运营情况专项审计调查”为例

一、案例实施背景

出租车是城市出行的重要交通方式，是老百姓“衣食住行”中的一项内容，能否行得及时、行得方便和行得舒适，是衡量老百姓生活质量的重要标志。同时，出租车还是城市的名片和一道亮丽的风景线，彰显城市的文明程度和发展水平。因此，出租车营运直接关系到老百姓的生活，关系到城市的形象。出租车的服务质量和水平还牵涉到老百姓的权益，杜绝“黑车”，制止拒载，规范出租车营运市场的管理，正是维护乘客自身合法权益的重要举措。

因而出租车营运水平关系到政府行政效能，从根本上体现的是国家治理水平的高低。

案例实施时间为2007年，适逢宁波市面临文明城市复查及文明城市创建。

二、案例基本情况

2007年，宁波市市区出租车保有量3551辆，出租车管理部门为市公路运输管理处(以下简称运管处)，为市交通局下属自收自支事业单位，编制130人，临聘100余人，运管处下设机构中涉及出租车管理的有出租车管理科(所)、稽查支队及96520投诉处理中心。

老百姓对出租车营运集中反映的问题有：“打的”难、出租车拒载、卫生状况不佳及驾驶员服务态度差等。这些问题在宁波火车南站区域尤为突出。时值宁波市创建文明城市，出租车恰恰是城市文明的重要窗口，因此，宁波市审计局根据市政府的要求，对宁波市出租车管理及运营情况进行了审计调查，并重点调查了运营秩序比较混乱的南站广场区域，审计中先后向市政府上报三份审计专报，全程参与了市政府组织的南站广场管理方案的调研和起草，引起了广泛的社会反响，并取得了良好成效。

三、审计过程

1．了解被审计调查对象的基本情况

调查的内容主要有：拥有出租车数量、出租车管理机构、群众关心的主要问题等。

2．确立审计调查工作目标

根据调查获得的资料，确定审计目标为出租车的服务质量。即出租车能否为群众的出行提供优质的服务，出租车在服务中是否有损乘客的权益。

出行方面的审计目标：主要审计出租车的配置是否合理，是否能够满足群众“打的”的需求；出租车的服务是否方便快捷；出租车运营是否产生良好的经济和社会效益等。

权益方面的审计目标：出租车服务中是否维护群众的权益，既涉及乘客的权益，也涉及出租车司机的权益。乘客的权益包括人身安全权益(安全乘车)、身体健康权益(乘车环境良好)、精神权益(不拒载)、经济权益(价格公道)等方面。

3．明确审计调查对象与范围

审计调查对象是出租车管理机构及出租车司机、出租车运营机构以及出租车乘客等，具体有：市运管处、市交警部门、市城管部门、市出租车协会、市出租车公司、个体车主及出租车驾驶员。

4．突出审计调查的重点

审计调查的重点涉及：营运权证的拍卖投放过程是否科学合理，是否存在舞弊行为；调查运价制定是否合理；出租车管理部门的投诉、稽查执法处理情况；出租车辆座套的制作、清洗，车身广告投放工作是否规范；出租车公司是否对出租车服务质量进行有效管理等。

审计调查的重点区域为南站广场，主要调查2006年度各管理部门查处的营运车辆违规经营案件，“黑车”违法载客案件，倒卖车票、站外接拉客扰乱秩序案件，盗窃诈骗治安案件等情况，分析南站广场管理过程中存在的问题，管理机构是否切实履行各自职责，装备、机构人员及经费配备是否合理。重点对南站区域黑车猖獗、“打的”难、车辆乱停放、治安案件频繁发生等问题进行调查，分析该区域的管理制度建设是否完善合理。

5．采取适当的审计调查方式

根据项目特点，采用就地审计、现场调查取证、专家咨询会议及新闻媒体参与和公布举报电话、开通局长信箱广泛听取市民意见等方式。

6．上报审计专报

审计中上报的三份审计专报得到市长的批示，分别是：《六个部门管广场效率效果均不佳，审计建议南站广场区域管理体制亟待理顺》、《运力短缺、经营粗放、管理不力，三大原因影响出租车行业服务质量》、《关于规范出租车营运权交易，促进该行业健康发展的建议》。

四、审计成效

该案例成功地抓住了国家治理中的疑难问题，并取得政府部门的支持，从制度上探索了一条解决政府部门在国家治理中存在的“多头管理，职责不清”的路子，获得审计署2008年“全国地方优秀审计项目”。

1．三份审计专报得到市长重要批示

市政府领导高度重视和关心出租车行业管理及南站区域管理情况，对审计调查期间上报的3篇审计信息均作了重要批示，有关部门根据批示精神进行了积极落实和整改。其中，审计信息《六个部门管广场效率效果均不佳，审计建议南站广场区域管理体制亟待理顺》，经市政府主要领导批示后，市府办组织相关区政府、市法制办、市财政局、市公安局、市交通局、市城管局、市审计局等单位多次调研，并被市委列入“走进矛盾、破解难题”专项行动。

《运力短缺、经营粗放、管理不力，三大原因影响出租车行业服务质量》的审计信息，经市长批示后，市交通局及运管处在审计过程中认真分析存在问题的原因，积极进行整改。一是加强监管，规范经营行为。强化对南站、客运中心、机场等主要旅客集散地的管理。二是促进文明，提升行业形象。深入开展行业文明创建活动，组织全国劳模等先进典型开展了一系列公益活动，起到了良好的示范作用。三是根据审计意见，规范座套的清洗、更换车身广告，并运用市场机制，将座套由运管处无偿提供改为承接车身广告的广告公司提供，仅此一项每年就节约运管处经费开支40余万元。

2．成立了宁波市南站区域综合管理办公室

在多次调研的基础上，时任宁波市市长的毛光烈召集了10个政府部门的主要负责人召开专题会议研究，决定成立宁波市南站区域综合管理办公室，并于2007年12月10日挂牌。这是破解当前我国行政管理过程存在的“多头管理、职责不清”问题的重要途径。火车南站的行政管理模式在全国产生了重要的影响。

3．行业管理部门制定了六项管理制度

六项管理制度分别是：《关于进一步提高客运出租汽车服务质量若干意见》、《关于开展客运出租汽车服务质量竞赛活动的通知》、《宁波市客运出租汽车驾驶员违法行为记分标准》、《宁波市客运出租汽车培训管理办法》、《宁波市客运出租汽车联动管理办法》、《宁波市客运出租汽车企业综合考评办法》。

市运管处加大了对拒载等违规行为的查处力度，实施了联动管理，开展了乘客满意度第三方测评，实行出租车违章企业二级监管、车辆二级清洗等措施，使出租车管理工作呈现出崭新的面貌。在2007年10月的全国卫生城市复查和全省出租车服务质量第三方测评中分别被抽查到的80辆出租车，以车容车貌整洁卫生、服务比较规范，赢得了全省出租车服务质量评比第一名。

4．提交《宁波市出租汽车客运管理条例》的修改建议

2007年10月，该审计项目负责人以人大代表议案形式向市人大常委会提交了关于修改《宁波市出租汽车客运管理条例》的议案，被市人大常委会采纳，并选为市人大代表议案范本。

5．扩大审计宣传，提高审计工作公信力

《中国审计报》、《宁波日报》和《宁波晚报》以及宁波电视台《看看看》栏目、《讲大道》栏目与《透视》栏目都对审计进行了报道，扩大了审计的影响。

五、审计经验

宁波市“出租车管理及运营情况专项审计调查”案例是当前我国审计资源普遍面临不足、审计管理体制属于行政型的特殊背景下发挥国家审计在国家治理中功能的典范。社会上对国家审计有过很多质疑，担心国家审计不能发挥应有的功能和作用。例如，前些年刮起的“审计风暴”将机制和体制造成的“屡审屡犯”的问题暴露无遗，审计功效大打折扣。

该案例同时提供了一整套审计调查方法，给开展类似审计调查提供了较好的范本。

1．立项围绕领导，重视群众关心的热点问题

对出租车管理和运营情况进行立项审计，是根据群众和社会的反映以及市政府领导的要求，对有关管理部门的职能履行情况通过审计形式而进行的一种行政监督。同时也是宁波市审计机关关注民生、探索民生审计，从体制机制层面改进政府管理，为政府宏观决策服务的有效途径和手段。

立项是确保审计成功的重要环节。立项既是国家治理中的难题，又是政府部门关注的重点。二者的结合点，恰是审计考察的重点。这也是国家审计机关建立以来顺利开展审计工作的重要前提。

2．组织形式上借力发展，工作方式上积极创新

组织形式上采取借力发展，引入专家咨询服务，审计组成员以审计机关审计人员为主，另外邀请了具有丰富的出租车辆管理经验的专家和熟悉南站区域管理体制的辖区审计机关人员。在审计过程中，对有关重点问题，向宁波工程学院运输管理方面的专家和法律专家咨询，召开出租车营运权证专家研讨会、南站管理体制座谈会等。

根据出租车项目社会影响面广、媒体舆论关注度高、驾驶员群体数量多等特点，工作方法上除常规审计调查方法外，还采用全过程邀请媒体参与、专家咨询、多层次多角度的座谈会等方法。项目开始实施时，邀请主要媒体(报纸、电视台等)参与暗访，并分别在主要版面和黄金栏目时段公布暗访结果、审计热线电话和电子邮箱；审计过程中，媒体跟踪报道管理部门根据审计建议及时整改的有关措施，电视台邀请出租车驾驶员代表参加“的哥恳谈会”；南站广场新的管理机构成立后，相关媒体进行了全面报道。

获取相关政府部门支持、广泛发动各方参与是本案例的重要特征。在国家审计资源面临不足，而审计事务繁重的情况下，如何开创性地开展审计工作，是摆在各级审计机关面前的一项重要课题。从案例实施的过程来看，审计不是审计部门单打独斗，而是有效调动方方面面的力量，形成合力，共同改善和提高政府履责和履职的能力，并最终完善国家治理水平。

3．注重以效益审计的理念探索行政效能审计

鉴于城市出租车管理工作好坏没有一个明确的评判标准，本次审计调查从行政效能角度拓宽效益审计，着重从营运权证的投放工作、出租车投诉处理成功率、重点区域的管理成效几个方面入手，揭示城市出租车管理工作成效不佳、管理不力的问题。如营运权证的投放工作，近年来拍卖的840辆出租车，平均拍卖价为20万元，而市场价在70万元左右，总价相差逾4亿元。营运权证的拍卖竞标应当是管理部门引导出租车公司规范经营、提高服务质量的最重要的手段，然而，拍卖评分标准中对提高服务质量的评分比重不够，导致管理部门对出租车公司管理不力，出租车公司小、散、弱，内部管理上一包了之，没有提高服务质量的积极性，属于典型的管理效能不佳。

本案例的另外一个亮点是注重发现国家治理层面的问题，从机制、体制上找原因，从根本上改善国家治理水平。国家审计离不开财政、财务收支，即传统的财务审计模式。从国家治理的视角来审查财政财务，可能财政财务本身并不违反法律法规和财经纪律，但是，相应的财政财务活动却有可能不利于提高国家治理水平。例如，财政分配、财政转移导致的分配不公以及财政资源占有的不均衡等问题，导致民众拥有的公共服务水平差异化，产生财政分配上的“贫富分化”现象。即民众存在的“贫富不均”，一方面是由于收入不平等导致，另一方面则可能是由财政分配体制的缺陷所导致。

4．边审计边抓审计意见的落实和整改

边审计边落实审计意见整改，审计调查期间，通过审计专报信息的方式，将审计过程中发现的问题及审计建议及时提交给市政府和有关部门，督促并参与审计意见建议的落实和整改。审计专报实质上是实现国家审计职能的重要形式。它类似于内部审计的中期报告。中期报告的作用在于：及时向审计业务客户(被审计单位)反馈信息；与最终报告相比，更有可能促进审计业务客户(被审计单位)及时、快速纠正行动；审计业务客户(被审计单位)采取了快速的纠正行动，将有助于顺利完成一份令大家满意的最终报告；在业务结束前，内部审计师有机会跟踪了解报告中提到问题的进展情况。

宁波市审计局实施国家审计所提供的审计专报，虽然与内部审计业务的中期报告不尽相同。但是，从国家治理层面来说，能够起到发现国家治理问题并及时予以纠正的重要作用。在这一点上，与内部审计的中期报告具有很大的相似性。

六、案例的不足与启示

本案例在立项、审计方法等方面获得了很大成功，但是，任何案例都不可能是尽善尽美的。相反，正是由于不能实现完美，才促使我们去不断探索和创新。

1．案例实施的方式有待改进

本案例是国家审计机关组织实施的一项审计调查。审计调查具有方式灵活、针对性强的特点，审计调查覆盖面广，还能解决审计面“窄”的问题。但是，审计调查不能替代审计本身。尤其是绩效审计的功能和作用，是绩效审计调查所不能代替的。相比审计调查来说，绩效审计提供的证据更全面、更客观，结论也更有说服力。

为何绩效审计开展得较为缓慢？很大程度上，原因在于缺乏一整套科学的绩效审计规则。从审计署到地方审计机关，目前都没有出台具有可操作性的绩效审计准则和指南。很多审计机关和审计人员对于绩效审计还很陌生。

2．审计调查覆盖面较窄

本案例审计调查的重点区域为南站广场，主要调查2006年各管理部门查处的营运车辆违规经营案件、“黑车”违法载客案件、倒卖车票、站外接拉客扰乱秩序案件以及盗窃诈骗治安案件等情况。因而，审计调查是局部调查，仅限于南站广场，没有覆盖到宁波市，具有局限性。

事实上，在节假日期间，出租车运力经常存在不足，在一些乘客集中的区域，例如高教园区、车站、码头等地，存在出租车载客“不打表”的现象；在出租车上下班交车时刻，存在出租车“拒载”的现象等。

我们需要从整体上提供权威的证据来说明并评价：出租车侵犯乘客的权益有多严重，或者说，究竟是一种什么样的状况。

3．审查内容不够全面

本案例重点调查乘客的权益，没有考察出租车及司机的利益。事实上，权益是双方的。作为出租车司机，其正当的权益也应该受到保护。出租车司机是否交纳养老保险、是否高额交纳营运权有偿使用费、是否有足够时间休息等，也是直接影响他们权益的重要问题。

自2012年7月1日起实施的《浙江省道路运输条例》明确规定了一系列保护出租车司机权益的规定：出租车承包费设上限；带宠物打的，司机可拒载宠物等。《浙江省道路运输条例》给开展出租车运营审计调查提供了依据。

七、案例总结

案例本身是关于民众出行权益方面的审计，但案例所体现出来的问题是尤为深刻的。案例所反映的政府职责履行不到位，上升到国家治理层面就是治理不完善。整个审计过程，就是调动政府相关部门认真检查出租车运营和管理中的薄弱环节和问题，通过进一步完善规范制度、科学设置管理机构、落实审计建议等，有效地提高了国家治理的水平，并对国内其他地区解决类似问题提供借鉴。