第二节 政府转型的理想模式及其发展逻辑

政府的每一次改革和创新，无不是向理想中“好的政府”(good government)——“善政”的靠近。那么究竟什么是“善政”，或者说“好的政府”的标准是什么？在过去的理论研究中，学者们从各个不同角度提出善政的目标指向，如“廉洁政府”“法制政府”“责任政府”“有效政府”“公平政府”等，并阐述其具体的内涵及实现路径。但值得注意的是，学者们在阐述这些理想模式时多侧重于在一个特定的模式框架内对某一特定的理想目标进行讨论，而对这些理想模式之间的内在联系及其逻辑发展关系没有予以足够的重视。事实上，善政的特征并非只是单个政府理想模式所能穷尽，其核心理念亦非简单的多个理想模式的叠加。因此，要充分理解善政理想模式的内涵，认识善政的发展规律，就必须从系统的角度，从这些理想模式之间的内在关系入手，探讨善政发展的逻辑。

“廉洁政府”“法制政府”“责任政府”“有效政府”“公平政府”等理想政府模式并非孤立存在，它们之间也并非简单的并列共存关系。善政如同一个生命体，它的形成有一个成长的过程，其特质有其内在的系统性与整体性，并且其成长历程还遵循自身的次序和逻辑。总体来说，善政是遵循“廉洁政府、法制政府、责任政府、有效政府、公平政府”的轨迹不断往前发展的，前一形态的政府构成是后一形态政府的前提和基础，后一形态的政府则内含了前一形态政府的特点并在此基础上发展超越。在这当中，法治政府和民主政府是善政成长的内在动力，而服务型政府则是善政发展的最终目标。其关系如图1-1所示。

一、廉洁政府：公共权力的公共运用

善政发展的逻辑起点是廉洁政府，这是由政府的公共性本质所决定的。现代政府产生于公民的协商和同意，其权力来源于公民权利的合理让渡。因此，作为公共组织，政府是人民权力的受托者和公民意志的代表，理应按照公民的共同意愿依法行使公共权力，对关系到每个公民共同利益的公共事务予以管理。如果一个政府不能有效地运用公共权力实现公共利益，那么这个政府也就失去了存在的前提性条件和合法性基础。因此，善政首先拒绝公共权力的非公共运用，如果一个政府运用公共权力谋取私利，进行非公共运用，那么就是腐败。廉洁政府的价值内核就是实现公共权力为公共利益服务，它首先解决了政府是公共服务组织而不是凌驾于社会之上的利益集团的公共本位问题。也正因为如此，廉洁政府一直是人类苦苦追求的理想政府状态，它构成了善政发展的合法性基础和逻辑前提。

“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值——这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身(至少)在事实上被承认。”所以，政府存在的合法性就是建立在公众信任的基础上的，其整个行为，包括其履行职能的活动也都是以公众的信任为前提的。然而，层出不穷的腐败现象在不断破坏政府公共性原则，对政府的合法性造成了直接的冲击。广大人民群众纷纷通过各种途径对政府腐败行为表示不满，政府合法性的丧失严重影响了政治和社会的稳定。各国实践表明，凡是政府清廉的地方，市场经济就发展较好，政府的合法性基础就较为牢靠；凡是腐败纵横的国家，政局往往动荡不安，政府的合法性基础也岌岌可危。因此，政府作为公共利益的代表，其存在的合法性基础就在于其行为被大多数公众所认可和支持，而无论哪种形式的腐败，都将侵蚀政府的合法性根基，进而削弱政府的控制力和号召力。

廉洁还是政府有效履行职能的前提。著名政治学家亨廷顿曾指出：“腐化很自然会使政府行政体系受到削弱，或使行政体系的软弱无能长期得不到改善。”而行政体系的软弱无疑会给政府职能的履行带来阻碍。具体来说，首先，在经济调节和市场监管方面，由于腐败的存在，在市场经济中容易发生公共权力与金钱的交换，其主要表现为公共权力代替竞争对市场秩序予以不正当干预，对市场资源予以不合理分配。政府干预市场，必然会带来以租金形式出现的经济利益，即“用较小的贿赂成本获得较高的收益或超额利润”。寻租作为一种非生产活动，其自身并不创造财富，它只是改变财产的归属关系。因而，腐败破坏了经济的发展，扰乱了市场的秩序。其次，腐败浪费了大量社会资源，强化了既得利益集团的地位，扭曲了收入分配机制，所以腐败也极容易引发广大人民群众的不满，引发社会矛盾和冲突，影响社会的稳定，动摇政权的稳固。因此，建设廉洁政府，是实现善政的底线追求，是善政发展的逻辑起点。

二、法制政府：法高于并先于行政

廉洁政府解决了公共权力的目标指向问题，却遗留了公共权力的运行限度问题。政府即使杜绝了公共权力非公共运用的腐败现象，却依然面临公共权力滥用的可能。政府机关在行使职权时具有较大的自由裁量权，再加之个人意志往往具有随意性，所以即便政府公共权力的行使坚持公共性目的，也极有可能对公民的基本权利造成损害，“好心却办了坏事”在当今政府的行为中屡见不鲜。因此，要建设一个好的政府，除了要保持廉洁、惩治腐败外，还要对政府公共行政行为予以规范，对公共行政行为的方式予以明确。法制政府的核心理念是“法高于行政、先于行政”。

法制政府意味着公共部门的权力直接来源于法律授权，权力被授予的同时权力行使的边界也被予以勘定，权力的行使不得超越法律设定的范围，法律对行政行为进行限制，越权无效。一般来说，法律对行政行为的限制包含两个方面：一方面，如果法律有明文规定，政府就必须严格依照法律执行，其行为的范围和方式必须合乎法律规定，这是刚性的限制；另一方面，如果法律没有相关明确规定，行政行为可以自由裁量，公共权力的行使也必须在规定的限度内合理裁量，并遵从法律的基本精神，这是弹性的限制。

法制政府要求政府的一切活动都必须以法律为依据，严格执行法律并受法律的约束，反对政府部门拥有宽泛的自由裁量权。这时的行政机关“行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据”。法制政府的优势不言而喻，即它在客观上抛弃了传统政府管理中的人治因素，避免个别领导的任性专断，树立了法律、规则、程序的绝对权威，它以非人格化、制度化、程序化的特征适应了现代社会的理性诉求。但法制政府的缺陷同样十分明显，过于强调按照严格的法律规则办事使得行政机关最终形成了一种消极、机械和重程序而不重结果的行政作风，法律存在的滞后性又使得法律不可能适应迅速发展的社会条件，法律条文也不可能涵盖社会发展的方方面面。最终，“对法律、对程序负责”实际上变成“对自己负责”：只要公务员在职权行使过程中按照法律办事，没有触犯法律规章，那么即便是行政结果明显不合理，他也可以轻易开脱自身的责任。

三、责任政府：从权力本位转向责任本位

法制政府强调法高于、先于行政，政府的权力行使要限制在法律规定的框架内。但法律具有保守性和滞后性，可能滞后于社会的发展，在这种情况下循规蹈矩对于政府公职人员来说是一种安全的行为选择，但无益于公民与社会的利益，这也是科层制的主要沉疴之一。责任政府本质上是一个结果导向的政府。与上述的政府类型不同，责任政府突破了传统科层制片面强调组织和人员对法律、规则、程序等负责的局限，明确要求政府部门及其公职人员对人民的根本利益全面负责，从而避免了科层体制中以“对法律、程序负责”取代“对人民最根本利益负责”的缺陷，同时，责任政府对公共利益的崇尚也能有效化解政府行为中合法与合理之间的矛盾。因此，责任政府是对以“权力为中心”的政府的摈弃和超越，其“基本特征是政府从权力本位转向责任本位，从而将政府的职责体系建构在以服务社会事业、保障公民利益为最高宗旨的基础之上”。

责任政府是对传统以权力为本位的政府的颠覆，这突出表现在责任和权力的关系上。传统政府的政府责任是与政府权力相伴而生的；当政府通过契约获得社会让渡的“权力”时，它也就相应地承担起了对社会必要的责任。责任是权力授予的结果，责任是权力合法性运用的保障。而责任政府认为责任是政府建构的逻辑起点，政府权力是政府履行责任的工具，因此，责任政府认为不应该从权力出发去构建职责体系，而应该牢固地树立以责任为中心的观念，这就要求政府部门的设置和人员的配备都应以其责任大小为前导，按“无责任、无权力；先责任、后权力”的理念施行，从而真正做到责权一致，让权力成为政府的履责工具。

回应性是责任政府的一个核心理念。作为一种理想的政府类型，责任政府“要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足”。现代政府的性质也决定了人民是政府权力的来源和所有者，政府应该处于人民的监督之下，政府的政策和行为必须以广大人民的意愿为基础，对人民负责是我国政府工作的基本原则。不可否认，在现实生活中各级政府对人民的需求也会予以一定的重视，但毋庸置疑，这种来自于社会的“横向责任”比之上级部门下压的“纵向责任”而言可能处于相对次要的地位，甚至当横纵两种责任相冲突时，对人民利益负责的横向责任往往成为被舍弃的对象。责任政府的意义就在于，它认同了回应性是政府的核心价值和目标，政府部门和公职人员必须增强对社会需求的回应性，从而，政府由以前对上级权力中心的回应转变为对公民权利主体的回应。

四、有效政府：组织效率与社会效率的结合

责任政府强调政府公共服务的结果导向，强调政府对公民诉求的回应性，但是政府管理的结果导向与回应性还包含了一个公共服务的效率问题，对一个好政府来说，这是必须具备的基本特征。有效政府不仅是坚持公共需求导向的政府，同时在公共供给效率上表现出良好的水平。政府在社会发展过程存在悖论性的现象，即“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为衰退的根源”，著名的诺斯悖论不仅直观地阐明了政府对经济增长的重要作用，而且还形象地勾勒出政府在发展乃至整个社会进步过程中所扮演的双重角色。世界银行则进一步指出：“一个有效的政府对于提供商品和服务——以及规则和机构——是必不可少的，这些商品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”当前，发展已经成为全世界的共识，发达国家面临突破发展瓶颈和摆脱经济危机的问题，发展中国家则需要通过发展来摆脱贫困甚至实现超越。影响一个国家发展的因素很多，每个国家面临的具体困境也不尽相同，但其中公共资源的有限性和发展的无限性之间的矛盾是各国都要应对的难题。因此，实现公共资源的优化配置成为当下政府的一项基本责任，并且在这种情境下，政府不但要保证其责任最终得到完满履行，而且要努力实现履责过程的有效性和履责结果的最优化。这也就是说，责任政府的实现同样必须讲效率，责任政府的逻辑发展是有效政府。有效政府必须兼顾政府组织效率和社会效率。

首先，有效政府必须实现自身的组织效率。高效率的政府是现代社会的必然要求。这个组织效率包含两个层面的含义：一是行政效率层面，有效政府必须有相当高的行政效率，包括合理的机构设置、适当的职能配备、优化的流程管理、科学的决策程序和快速的危机反应机制等，同时必须大力祛除机构臃肿、人浮于事、效率低下的弊病。二是政府成本层面，有效政府必须同时是“廉价政府”。任何资源都是有限的，我们应以最小的投入换来最大的回报，政府也不例外。纵观近年来我国各项财政支出，行政管理费用支出增长最快，所以说，杜绝铺张浪费，减小行政开支是当前我国政府面临的一项突出任务。

其次，有效政府还必须有助于提升社会效率，有效满足社会需求。这种效率主要体现在三个方面：第一，政府必须能有效地促进经济发展，实现社会物质财富的快速增长；第二，政府必须能为社会提供高质量的公共产品和公共服务，满足公民的基本需求；第三，政府必须能有效促进社会进步，有助于提升社会自治能力。

五、公平政府：政府德性的彰显

有效政府解决了政府的公共服务能力与水平问题，但政府公共服务是有指向性的。也就是说，政府优先为谁服务，公共物品优先向谁提供，政府在其中有较大的自由决定权。而公共资源配置是否公正、优先选择的结果是否合理与政府的公平观念密切相关。因此，公平政府要解决的是有效政府公共服务的指向问题，公共物品的合理分配问题。长期以来，政府公共服务的公平与效率关系问题一直是需要不断探讨的重大问题。一方面，它们之间是相互依存、相互促进的关系：效率是公平实现的必要前提，没有效率，就没有公平分配的物质基础。改革开放三十多年来我国贫穷落后面貌的彻底改变、群众生活水平的显著提高正是正确理解“效率是公平的前提”的最好印证。这也恰好进一步说明了有效政府是公平政府实现的基石和条件。同时，公平亦应是效率的必要发展。市场经济是一种以利益动机为前提的资源配置方式，市场经济主体在对自身效用最大化追求过程中的行为互动促成了市场经济资源的高效率配置。但市场机制良好运行的前提是产权的清晰性和竞争的有序性。其结果必将导致财富的相对集中，形成富者愈富、穷者愈穷的“马太效应”。因此，在市场经济条件下，在市场带来高效率的同时，必然要求政府通过政策性的二次分配保障社会的分配公平。因此，现代社会既要求一个有效政府，同时又要求一个能坚守公正原则的公平政府。

公平与效率在现代政府管理中具有统一性，但同时也是一对难以化解的矛盾。特别是在“效率优先、兼顾公平”的发展阶段，政府能有效促进资源的优化配置，实现较高的效率，但不能很好地解决社会公平问题。政府出于维护社会公平目标的努力极容易降低发展效率。为维护社会公平发展而承受的成本底线在哪里，值得政府以对历史发展负责的精神务实地去把握。著名学者奥肯就曾敏锐地指出：“为了效率就要牺牲某些平等，并且为了平等就要牺牲某些效率。”改革开放以来，我国为了谋求更好的发展，特别是经济增长，选择了“效率优先，兼顾公平”的发展道路，这客观上促成了改革开放三十多年来中国社会发生的巨大变化，但同时我们也要看到，这种成就背后蕴藏着巨大的危机，特别是伴随着经济飞速增长，两极分化现象日益严重，东西差距、城乡差距、贫富差距明显，社会矛盾较为突出。于是我国陷入了一个发展性的矛盾之中：经济增长的目的是为了满足广大人民群众日益增长的物质文化需求，但经济增长的结果却没能让人民群众公平地分享改革和建设的成果。因而，在物质财富日益殷实的今天，我们迫切需要对发展逻辑和政府定位进行反思。我们要努力完成从“效率优先，兼顾公平”到“更加关注公平”的观念转变，让政府的道德性进一步彰显出来。公平政府的核心即是对政府德性的强调，其实现途径就在于让企业真正成为效率的创造者，政府则坚持扮演好公平的维护者角色。

公平正义是社会主义国家制度的首要价值，“维护社会公平作为一项政府的责任，就是必须履行的义务”。当然须指出的是，限于我国的特殊国情，历史上我国政府对“公平”二字长期存在理解上的偏颇或重视不够的问题，尽管近几年党和政府对公平问题予以了高度的重视，但若要构建一个完善的公平政府，我们仍需付出巨大努力：首先，政府必须保障公民最基本的生存权利。政府应该根据社会生活水准规定最低生活保障线，给低于最低生活保障线以下的公民提供补助和救济。其次，政府应该给公民提供平等的发展机会。政府必须采取有效措施保证社会的开放性，为每个公民提供平等的施展能力的空间，反对各种政策性歧视和习俗性歧视。再次，政府应该保护公民正当的劳动所得。政府既要建立相应的制度确保公民的合法收益得到保护，又必须通过转移支付等必要的再分配措施保证社会公正。最后，政府对社会分配进行必要的再分配。政府通过其职能履行，实现社会收入的转移支付，增加社会的有效需求，促使需求与供给的总量均衡；并使初次分配中出现的差距程度得到缩小，社会矛盾和冲突得到不同程度的缓解，实现社会和谐发展。

六、法治与民主政府：善政发展的推动力量

善政发展有其自身的逻辑，并循着更有效、更公平地提供公共服务的路径发展。但善政的发展是需要推动力量的。历史经验反复证明，政府从来都不会完全自觉地遵循廉洁、法制、责任、高效、公平的理念发展。作为社会最大、最权威、最有强制力的控制系统，政府客观上更倾向于“帕金森式”的非合理的扩张。不管什么政府都有其特定的自身利益，甚至可以说任何政府本身都是一个利益集团，因此，廉洁政府不可能依靠政府的自觉来实现。实践也一再证明，政府具有普遍的权力扩张倾向，政府不可能自觉地运用法律束缚自身的权力，为政府的行为勘定严格的权力边界，因此法制政府也不可能是政府自我完善的结果。政府责任的逻辑起点是一种外在的约定，然后才可能内化为政府公职人员的自觉，因此，责任政府也必然是社会力量对政府的诉求。有效政府首先要求政府严格控制公共管理成本，而这与政府工作条件的改善、公职人员福利水平的提高都会发生严重的冲突，政府管理成本的不断扩张几乎是普遍的政治现象。政府对公平原则的坚守同样需要外在力量的推动，由于强势集团必定具有更大的话语权，政府更倾向于代表强势集团的利益是任何社会的共同现象。总而言之，善政的发展不可能是自发的，它的成长需要外在力量的推动。实践证明，民主与法治是善政发展最重要的推动力量，于是建立法治政府、民主政府就成为善政发展的基础。

法治政府是依法治国理念在政府建设领域的实现，法治政府意味着政府受到公民与社会有效的监督与制约，在政府官员不能有效履行职责时将受到罢免或惩罚。“建设法治政府，就是要求行政机关自觉运用体现最广大人民根本利益的法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。”因此，法治政府包含两个层面的含义：其一，法治政府意味着政府的权力受到法律的限制和调控。即政府对经济和社会事务的干预应当严格依照法律所规定的领域和方式进行，防止行政权力的滥用；同时，通过法律建立相应的约束机制，防止政府任意扩权，最终维持一个在规模、职能和权力方面都合理的政府。其二，法治政府还意味着政府必须维护公民的根本利益。公民和政府在法律上处于平等地位，国家权力不能进入社会的自治领域和公民的私人领域，一旦公民权利由于政府权力的不当使用而受到侵害，应该公正公平地得到赔偿。

民主政府是法治政府建立的内在要求。与法制(rule by law)相似，法治(rule of law)的主要任务也是保障公民的合法权益，但与法制所不同的是，在法治政府中，法治的主体已变成公民，依法行政不再是当权者的恩赐，公民通过合法的参与途径保障其合法利益。因此，强调法治政府，就要求正确处理公民、社会和政府三者之间的关系，这在客观上也促成了对民主政府的诉求，而实现民主政府的关键是要“建立有效的监督制约制度使公民有足够的力量监督和制衡国家权力，促使国家机关切实根据公民的意志和愿望进行管理，从而维护公民的政治自由，实现社会的政治文明”。当然，民主政府和法治政府向来都是互为存在条件的。概括地说，民主政府是建立法治政府的前提和推动力，法治政府则是民主政府的保证。历史反复证明，在强大的政府面前，公民的参与政治和监督政府的民主权利极易受到践踏。唯有完备的、具有至高权威的法律予以确认和保障，公民的各项民主权利和私人利益才能得到有效的保护，即便受到侵害也能通过一定途径挽回损失。

七、服务型政府：善政发展的理想

从廉洁政府到公平政府，是政府不断升华的过程，廉洁、法制、责任、有效与公平是对政府公共行政的规范，最终的理想是促使政府成为一个服务型政府。服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。不言而喻，服务型政府是人类所追求的理想政府，它是廉洁、法制、责任、有效、公平政府建立与完善的终极性成果，是善政发展的终极目标。它体现了国家权力向社会权利、政府本位向社会本位的转变，是政府治理范式的根本变革，是责任政府的必然结果。

有效提供公共服务一直都是衡量一个政府绩效的重要标杆，因此，有效政府又是实现服务型政府的重要基础。然而在公共服务供求领域，公共服务需求日益增长和公共服务供给不足之间的矛盾长期存在。为此，政府通过引入市场机制，在公共服务供给领域引入竞争机制等措施来化解这一矛盾，客观上也取得了一定的成果。但在某些领域，特别是农村公共服务的供给方面，政府仍然陷入了困境。比之公共服务供需矛盾，公共服务供给过剩和公共服务需求过剩的双重格局对当前我国公共服务供求现状的描述更为贴切。事实上，政府在公共服务供给方面不可谓不努力，特别是有些地方政府，甚至是“倾尽全力”，但有些政府提供的公共服务与公民所迫切需要的服务相去甚远，大多只是与GDP增长密切相关的“政绩工程”“形象工程”，公共服务的价值极其低下。因此，倡导公共需求导向成为政府提供公共服务，构建服务型政府的必然要求。公共需求导向，意味着公民需求将成为有限资源环境中决定提供何种公共服务、供给多少、如何供给、供给优先顺序、供给程序和判断公共服务供给效率和质量的最终依据，而这要求政府在制度设计上要预留公共参与的通道，使得公民的利益表达和公共服务需求能顺利纳入政府决策议程。

现实中除了公共服务的供给不足问题，基本公共服务的供给不均是政府面临的另一大难题。服务型政府必须坚持公平原则，公平政府又构成了服务型政府的重要基础。目前我国在公共服务的供给方面还存在较为严重的不公平现象。以城乡差距为例，2014年我国城乡的名义差距是3.03倍左右，但是如果把各种社会福利因素计算在内，估计城乡差距在5~6倍左右。也就是说，基本公共服务因素在影响城乡实际收入差距中所占的比例高达45%左右。因此，缩小城乡差距、地区差距、贫富差距，不仅仅是缩小公民在收入和财产等方面的差距，更重要的是逐步缩小公民在基本公共服务享有程度方面的过大差距。从这个角度上说，促进基本公共服务均等化，就是政府积极采取行动，有效化解两极分化矛盾的具体体现，坚守公平原则的公平政府将是建构服务型政府的必要前提。

20世纪70年代以来，伴随着全球化、信息技术和知识经济的快速发展，经济增长问题早已不是困扰西方社会的主要病症，而与公民对政府的服务普遍不满和与官僚体制臃肿、效率低下密切相关的政府治理危机日益受到关注。与此相适应，我们对政府的研究也开始摆脱“大政府”与“小政府”争论的局限，正如奥斯本与盖布勒所呼吁的，“我们不需要什么大政府或者小政府，我们需要一个更好的政府”。理论界与政府部门在探索“更好的政府”方面颇有建树，官僚体制的一些替代模型——新公共行政、新公共管理、新公共服务等被相继提出，并对政府改革产生深刻影响。时至今日，越来越多的人认为，在经济全球化、政治民主化和文化多样化的今天，善政已经成为人类政治发展的理想目标。作为当今最具权威性的权力主体，政府仍然至关重要，政府在公共治理和社会现代化过程中依然处于核心地位。“一言以蔽之，善政是通向善治的关键；欲达到善治，首先必须实现善政。”本书的讨论也是基于这种背景而展开的。从这个意义上说，善政和之前出现过的统治型政府或者管制型政府就有着本质的不同，善政是与善治相适应的概念，我们讨论善政都是在善治的语境下进行的。此外，本书所总结的善政发展的序列也并非一成不变，政治、经济、社会、文化乃至核心任务的不同，都会使得这个发展的次序发生改变。尽管如此，从政府理想模型间的关系来看，善政发展的内在逻辑仍是清晰的。因此，通过对理想政府类型的特点与核心命题的梳理和研究，总结出善政发展的逻辑，这为当代中国行政体制改革的价值建构、目标指向和路径选择提供了一种可资借鉴的宝贵思想。