第一节 转型中的公共行政范式

第二次世界大战以后，伴随着现代科技的不断进步，新产业部门的日益涌现，信息化及全球化时代的来临，传统官僚体制运作下的西方各国政府显得越来越力不从心，一方面既无力摆脱自身机构急剧膨胀、财政开支日益加大的困境；另一方面，其供给能力的软弱又无法满足不断增加的公共需求。于是，迫于政府机构的内部需要和公众舆论的外部压力，加上私营企业革新成就的示范效应，西方各国政府纷纷掀起以市场化为导向的行政改革浪潮。无论是英国的续阶方案、美国的重塑政府、加拿大的公共服务两千计划，还是新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划，都开始在政府现有的资源范围内反思政府的性质与职能，调整政府自身的行为方式，并借鉴现代企业管理的理论和方法，在政府公共部门引进市场竞争机制，提高公共管理水平和公共服务质量，从组织结构、机制运作、决策体制、公共服务等各方面改革公共行政的传统官僚制模式。尽管由于各国政治、经济、文化的背景不同，其公共行政改革的力度和范围也不尽相同，但他们都不约而同地对传统官僚制行政提出了批评，在实践中探索着一条后官僚制行政的道路。美国组织理论家沃伦·本尼斯曾预言：“从六十年代算起的二十至五十年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”这一预言是否能真正在理论和实践上完全应验，并成为我国当前行政体制改革的示范，需我们审慎和深刻地反思。

一、传统官僚制的困境

声势浩大的西方各国公共行政体制改革预示着对传统“烟囱工业时代”官僚制行政范式的扬弃，知识、信息迅速膨胀的“后工业社会”需要一种新型的行政范式——后官僚制。在分析这种新型的行政范式之前，我们有必要对传统官僚制的当代困境进行系统地梳理和剖析。

官僚制(bureaucracy)，又称科层制，实际上指的是一种“官僚体系”，并不等同于“官僚主义”(对此许多人有误解)。官僚制是基于“烟囱工业时代”政治、经济和社会条件所形成的一种组织体制，这一重大的社会发明和创造在产业革命时期产生过巨大的作用。它如此家喻户晓，我们得感谢德国社会学家和组织理论家马克斯·韦伯，正是他从理论上对这种组织形式进行了总结。

韦伯认为官僚制是现代社会中实施合法统治的行政组织，它是建立在法理性权威基础上的一种高度理性化(目的合乎理性或价值合乎理性)的组织机构的“理想类型”。在这种体制下，行政机关的权限范围是由法律规定的，机关中的层级结构以及按等级赋予权威的原则，使行政组织形成了牢固而有秩序的上下级金字塔结构。这种组织体系的特点是：在职能专门化的基础上进行劳动分工；严格规定等级层次结构；运用规章制度清晰明确划分责权；人际关系非人格化；遵守严格的系统工作程序；以业务能力作为选拔提升的依据。因此，官僚制这一组织形式举起的是理性与逻辑的大旗，否定的是个人专制、主观武断、感情用事；主张的是有逻辑与预见性，而不是非理性的情感；要求的是“服从非个人的制度”，而不是个人关系；欣赏的是技术专长，而不是一时聪明。韦伯坚信，“推进官僚制度的决定性理由一直是超过其他组织形式的纯技术优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦，降低人和物的成本，在严格的官僚制治理中这一切都提高到最佳点。”的确，尽管人们对这种组织形式有许多抱怨，但是，“官僚制”曾经是或者迄今为止仍然是西方最流行的组织工具。也正因为如此，韦伯创立的官僚制组织理论似乎成为人们一直以来无法逾越的体系。

然而即使是韦伯本人也曾对这种组织形式表示过不满。他曾指出，虽然“官僚体系”不可避免，但它确实扼杀企业家精神。他甚至说过，“早晚总有一天，世界上充满了齿轮和螺丝式的芸芸众生，他们会紧紧抓住职位，处心积虑，不顾一切地沿着官僚化的等级层次阶梯向上爬。……官僚体制统治的顶峰不可避免地有一种至少是不纯粹官僚体制的因素。”特别是20世纪70年代以来，以信息为基础的新文明动摇并改变了原有的政治、经济和社会运行方式。世界政治、经济、文化的巨变给传统的官僚制带来了前所未有的挑战，使它与时代发展不适应的方面日渐暴露。

从组织环境来看，政府组织的“内环境”与“外环境”均发生了急剧的、复杂的和不可预料的变化：一是官僚制所弘扬的“官僚制精神”，即非人格化、理性化与制度化，妨碍了个人的成长和个性成熟，技术的普遍运用对个性的压制产生的非人格化与当代人们所渴求的个性的自由解放及对民主的追求产生了尖锐的矛盾；二是信息技术的高速发展使得经济和社会生活的节奏加快，陈旧的层级管理和控制系统、照章办事循规蹈矩的传统方式已无法适应越来越普遍的社会动态因素对政府的职能要求；三是全球化的趋势使国内外的联系日益紧密，相对封闭的官僚制组织建构与建立在主体交往、文化多元基础上的新时代格格不入。因此，沃伦·本尼斯认为官僚体制在“内适应”和“外适应”上均出现了当代困境。

从组织结构上看，在严格的非人格化的金字塔结构中，官员的职位是由上级权力当局任命的，并在公共机关的等级制度系统中实行终身制，而公职人员从政首先是一种谋生手段，有着自身的利益需求，普遍具有经济学预设的“理性经济人”的特征，他在大规模的官僚制中会追求增加自身收益或获得职业发展。既然职业发展靠的是上司的有力推荐，以职业发展为目标的公务人员会取悦自己的上司。有利的信息将会被发送，不利的信息将会受到控制。“信息扭曲将会减少控制，并产生偏离由行动产生的结果的期望。”也就是说，公职人员为了自身的或既得利益集团的利益会故意隐瞒详细的信息，导致行动偏离组织期望的目标。当然，得益的是官员，受损的是国家、社会和公民。

从组织方式上看，行政控制是传统官僚制行政的关键。它涉及财务系统、预算冻结、组织重组、汇报制度，并以无数其他方法扼制公务员的自由处理权。如此严格、机械的控制观念受到传统官僚制的推崇，其最根本的原因在于为了维护金字塔结构的行政体系，只有加强控制，才能保证处于尖端的行政官僚的权威。因此，规则、中央集权、强制性成为传统官僚制行政的特征。官僚制对个体行为的控制，一方面扼制了组织成员的创新思想，成员的竞争不是以个体的创新与成就为标准，而是以其职权的重要程度和服从表现为评价和晋升的条件，使组织内部竞争不公正；另一方面，组织的刻板性导致组织服务功能的减弱，增加用户即顾客、公众的困难。

总之，“工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效运转了”。整个官僚系统就好比那些在超音速喷气机时代的海上豪华客轮，臃肿膨大，造价昂贵，转向不灵。因此，当前组织中最重要的一个问题就在于怎样发挥和保持政府官员的主观能动性和适应性，怎样使它更像一个交响乐团，按目标管理，更为灵活，更富有企业家精神。在信息时代、服务业时代或后工业化时代，这已成为一个迫切需要以新型的组织方式来解决的问题。

二、后官僚制的行政范式

正是基于许多经济学家、政治学家以及社会学家对传统官僚制的反思，人们开始意识到官僚制范式已不再是政府公共行政的唯一理论来源，他们愈来愈频繁地提及顾客、质量、服务、价值、激励、创新、授权、灵活等词汇，以此来形容一种更好的行政范式，那就是后官僚制行政范式。巴兹拉(Barzelay)和阿马伽尼(Armajani)把后官僚制行政范式比喻为一个大家族的新生代，它与前辈官僚制有着千丝万缕的联系，却从各方面超越了它的前辈。后官僚制行政范式从官僚制行政范式演化而来，同时又对官僚制行政范式发起了挑战，它更重视管理中人格化的因素，重结果而不重过程，强调内在秩序的整合，反对信息的扼制，加强市场和社会对政府公共行政的渗透。

作为一种正在成长并且日益盛行于西方各国公共管理部门的新行政范式，“后官僚制”(post-bureaucracy)有不同的称谓，如“新公共管理”“企业化政府”“公共管理主义”等，这是一个多维度的概念。但无论是英国、新西兰的系统化改革，美国的渐进主义的改革，还是其他国家的类似改革，都遵循后官僚制的一些基本原则，正如奥斯本和盖布勒所描述的十大原则：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；(2)社区拥有的政府：授权而不是服务；(3)竞争性政府：把竞争机制注入提供服务中去；(4)有使命的政府：改变照章办事的组织；(5)讲求效果的政府：按效果而不是投入拨款；(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事业心的政府：有收益而不浪费；(8)有预见的政府：预防而不是治疗；(9)分权的政府：从等级制到参与和协作；(10)以市场为导向的政府：通过市场力量变革。只是由于各国行政改革的政治、经济、文化背景的不同，以及改革范围、侧重点的不同，在行政改革的实践过程中每个国家会采取不同的模式，按各国针对的病症、组织建构、管理方式、政策制定和公共利益服务方式的异同划分，美国著名组织理论家彼德斯将其归纳为如下四种主要的行政范式，具体见表1-1：

市场模式(market model)主张下放决策权和执行权，把庞大的公共部门分解成若干小的像企业那样可以相互竞争的运作部门，公共产品的生产变垄断为竞争，如英国财政部于1982年公布的财务管理新方案，就采用这种权力下放的形式；将大量的服务职能下放给各种非政府组织，从而降低成本，提高效率；强调积极进取的政府行为和个人责任，促使公共部门建立层级尽可能少的网络式平板结构；推行功绩制和绩效工资管理。

参与模式(participation model)旨在打破传统官僚制的等级制，竭力提倡压平金字塔组织结构，减少中间层次，缩小上下级之间的沟通距离，组织结构呈扁平式；鼓励自下而上的决策，鼓励公众参与决策；参照企业管理中的全面质量管理法管理公共部门，听取公众的意见，了解公众的需求，注重服务的质量和价值。

弹性政府模式(flexible government model)主张在政府内部建立临时性机构来实现政府职能目标，雇佣临时性的公共雇员，以避免常设性机构的僵化问题，有利于适应快速变化的社会环境。美国政府认为该模式有利于创新，有利于开拓新事业。当然，学术界对此也提出异议，首先，领导者在调节雇员的数量和工作量时难度较大，有可能投入不足或冗员过多；其次，临时雇员缺乏献身精神，其道德感和职业感相对较弱；第三，临时雇员专业知识不足，工作生疏，会影响局部效率。

非管制政府模式(deregulating government model)以组织的使命替代墨守成规的繁文缛节，公共雇员在处理事务时有更大的灵活性和自由度。值得注意的是该模式并不排斥传统的官僚制组织结构，其着眼点在于程序和有效行动的能力方面。如美国成立“日落委员会”，即对一项计划或一个规定限制一个时期，到时该计划或规章必须重新审批，若没有再获批准，则被废止；另外，一些地方政府还建立零基预算制度来放松管制，促进组织目标的实现。

也许，后官僚制的超越并不在于它是否从事实上取代了传统的官僚制，而在于它开始重视公共部门制度安排与经济绩效的关系问题——单一模式官僚机制的制度安排能否在最大程度上满足公共部门发展的需要？20世纪50年代公共选择学派的政治经济学家们就开始关注这个问题，他们把理性、自利的个人当作基本的分析单位，运用外部效应、公共财产和公共物品理论来界定与公共行政有关的事物结构，分析了不同组织或者不同的决策安排在公共物品和服务产出方面的结果，并根据产出是否符合效率标准或其他绩效尺度来评估这些结果，认为没有任何单一模式的组织是“适合于”所有情形的。也就是说，任何组织安排都会在有限范围内产生制度缺陷和失败。“组织安排的最优选择应该是与制度弱势或者制度失败相关的成本最小化的选择。”

因此，后官僚制的公共管理理论博采众长，汲取了前辈理论家们的理论精华，包括科学管理思想、代理理论、公共选择理论等，提出了多种组织安排和行政范式，在西方各国的行政改革中逐渐成为主流趋向。

三、后官僚制的理念抉择

从官僚制向后官僚制行政的过渡，反映了公共行政理念在当代的转变，新型的行政范式面临信息技术时代创新和发展的契机，从理念上将抛弃传统官僚制垄断和强制的性质，强调政府、社会和个人的共同作用，希望打破传统官僚制刻板的自上而下、等级分明的组织秩序，重视政府与各种非政府组织之间的平等对话和系统合作，以公众为主体，鼓励公众的参与，这是一种社会化、民主化、多元合作化的公共行政理念，具体表现如下。

(一)后官僚制的主题：从崇拜权力走向崇尚服务

在传统官僚体系的金字塔结构中，权力集中是不可避免也是不言而喻的，因为事实上整个官僚体系的运作必须仰仗集权的支柱，上层发号施令，下层服从执行，其中权力是中心，行政行为在多大程度上具有有效性，取决于支配这种行为决策的权力的大小。因而，我们不难感受到传统的官僚制行政体系中牢固地粘连着对权力的崇拜，行政权和行政行为被置于这个社会的中心位置，虽然在官僚制组织结构中，长期以来一直存在着民主和参与的呼声，存在着集权与分权的争论，但在现实的等级制官僚体系中，“骄横无礼”“目中无人”“独断专行”依然是公众指责官员的标语，民主和参与至多体现在对行政权的监督上，而且常常演变为争争吵吵的闹剧；后官僚制把公职人员的视线从权力的运行拉回到服务的质量上来，从权力主体拉回到顾客即公众身上来。因为政府不再是公共产品提供的唯一来源，也不再是唯一掌管公共权力的组织，随着非政府组织的介入和公共管理的社会化，政府必须同其他非政府公共管理组织展开竞争，如果没有优质的服务，政府终将失去权力。因而政府无论是在决策还是在执行上都必须有更强的服务意识，了解公众的需要，更多地听取公众的意见，形成服务化的管理模式。所以，服务将是后官僚制的主题。

(二)评价标准的转换：从效率优先走向公平与效率的均衡

早在20世纪初，管理学界的学者们就勾勒出效率的成因、特征及其卓越性的理论框架，效率被置于优先和至高无上的地位，即“效率优先”。这一理论很好地解释了以高利润为目标的企业能够进步的原因，一个高效率的企业可以大大提高产量而降低成本，从而获得高回报、高利润。

但是，当把效率理论移植到政府部门时，这一理论却遇到了难题。因为公共部门的公共性质决定了其目标的多元性，多个目标之间必然存在一种取舍和权衡，诸如公平、民主与效率之间的平衡。传统的官僚制只是认真描绘了集中审核、预算估计、统一采购、汇报制度等效率理论，只追求效率的单向维度。从微观上看，不注重服务的质量；从宏观上看，不考虑公平性。因而，政府在追求行政效率的同时，总是以加大投入和不必要的浪费为代价，造成机构膨胀、财政紧缺，这种艰难的运转往往又使得效率低下。后官僚制则不同，不是单向地考虑政府的行政效率，它认为“有许多理由说明为什么政府不同于私营部门。最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是其追求的唯一目的，还存在其他目标。比如在世界许多国家中，公共组织是‘最后的依靠’。它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会。”应该说，公平是公共部门不可或缺的价值目标，在追求效率的同时理应兼顾公平，后官僚制通过公共部门的社会化，政府内竞争机制的引进以及承诺服务等方式均衡公平与效率的双向维度，合理定位效率标准。

(三)政府职能的重新定位：从垄断公共管理到侧重公共政策的制定与执行的监督

在传统官僚制行政范式下，政府垄断着公共权力，从政策的制定到政策的执行事无巨细地履行着公共管理的职能，这不仅致使政府行政运行缓慢、管理成本提高，而且造成公共权力的腐败。

后官僚制中，各种非政府社会组织的介入，意味着政府公共管理的社会化，非政府的社会组织承担了大量传统官僚制下政府承担的公共管理职能，因而政府从庞杂的公共管理具体事务中解脱出来，侧重于公共政策制定和对公共政策执行的监督。于是，政府可以以宏观调控者的身份审视公共管理的质量并监督和纠正非政府组织公共管理的官僚主义倾向；另一方面，公共权力不再为政府所垄断，而被下放给各种非政府的社会组织。分享公共权力的各种非政府社会组织接受市场机制的竞争，接受政府的监督和公众的参与管理，从而瓦解了公共权力滥用的制度化基础，为消除官僚制下公共权力腐败的痼疾提供了一条有效的途径。

(四)途径与方式的超越：从控制到赢得对规范的自觉忠诚

传统的官僚制行政范式以规章制度等手段严格控制着金字塔中的成员，以此制约他们的个人行为，但官僚等级制的存在必然伴随着特权和利益集团的存在，严格的规章控制以及权力对权力的制约并不能诊治官僚腐败的痼疾，因为权力制约毕竟是一种人为设计，在人为设计的权力制约与个体(集团)利益为中心的权力运用之间建立起一个永久性的平衡机制是不可能的(特别当设计者本身也是既得利益者时)。

后官僚制的服务定位和顾客至上原则弱化了特权意识，使得行政行为更贴近公共性，而竞争机制的引入，不仅使得公共行政的公开性和透明度加大，从而大大降低了权力异化和谋求私利的机会，而且公众的评价以及其他组织的竞争势必督促成员自觉遵从规则，况且后官僚制并不提倡繁文缛节，而是把分权、代理、简化和以激励为基础的规则作为后官僚制行政的特征，它旨在指明途径而不是制定条例，强调报酬、良好的工作关系等激励手段以激发行政人员的创新思维，并且在特殊情况下允许行政人员随机应变，以此激发他们的个人责任感为顾客提供更好的服务。当然，后官僚制行政范式并不完全排斥强制，因为总有一些人不愿遵从规范。自愿遵从规范取决于很多方面，如规范目的的清晰度，规范的认同程度等。因此，要赢得公职人员对规范的自觉忠诚，需要做深入细致的思想工作，并且要建立有效的激励机制。

在上述的勾画中，后官僚制立足于对传统官僚体制的反思，汲取前辈理论家们的思想精髓，当然也包括官僚制本身思想的精髓，如它本身所蕴含的法制理念和契约观念，后官僚制试图克服传统官僚制的种种弊端，走出传统官僚制的当代困境。虽然这一实践和努力还没有成为一种普遍的、成熟的理论，它的普适性还需要时间加以证明，但后官僚制行政范式毕竟为官僚制僵化的政治、行政传统注入了新的活力，为西方各国的行政体制改革提供了许多有建设性的思想，它的蓬勃兴起表明了大政府的时代已经过去，公共领域的市场化问题值得引起全世界行政学界的关注和思考。对于正处在全面深化改革时期的中国而言，如何推进改革和创新，建立与现代市场经济相适应的新行政范式，是我国行政体制改革的核心任务。尽管后官僚制理论不够成熟，有学者批评它是经济学帝国主义泛滥的产物，也有学者认为中国当前的问题是官僚化不足，还不宜走向后官僚制，但是西方从官僚制向后官僚制转变的实践经验值得引起欲在信息时代进入世界前列的中国的特别关注。