一、我国社会治理体制的演化历程

作为社会治理的总体框架和制度安排，治理体制是关于它的结构性的、相对稳定的规范和模式，探索构建协调、高效、规范的社会治理体制，是推进社会治理过程中应优先考虑的问题。

(一)社会治理体制的内涵

体制，主要是指为使权责正常有效的运转而确定下来的有关组织形式、权限划分、工作方式等方面的规范；换言之，即指由权责的主体、方式、内容等诸多因素形成的权责配置结构。社会治理体制的内涵很多，主要包括社会治理主体的明确、机构的设置和权责配置，尤其是权责在主体之间、机构之间、上下级之间的配置。

李程伟从新公共管理的视角出发，认为社会管理体制所包含的内容应当是比较宽泛的，即“社会管理体制是制度体系、组织体系及其运行机制的总和”。谢庆奎和谢梦醒则从系统的观点出发，认为社会管理体制是一个开放、互动、动态的自动控制系统，它包括功能子系统、结构子系统和信息子系统，“社会管理体制就是社会管理的组织结构、功能作用及其相互的关系”。何增科认为，“社会管理体制是国家根据各种社会管理主体在社会生活、社会事务和社会关系中的地位作用、相互关系及运行方式而制定的一系列富有约束力的规则和程序性安排”。周红云从广义角度理解社会管理体制，它包括社会管理的主体、客体、社会管理的基本内容、社会管理的功能、目标以及社会管理理念等一系列内容。陈振明认为，虽然不同学者的定义不同，但都秉承了社会管理体制是“社会管理的制度与法律法规体系、组织系统和管理机制的总称”的观点。

这些论述为我们界定社会治理体制提供了一些借鉴。社会治理表现为多主体性、实现形式的互动协作、实践方式的多重性；社会治理体制是一个包含组织实体、制度规范、运作机制等要素在内的具有稳定性的系统体系。换言之，社会治理体制是指多主体共同治理社会公共事务的主体要素、治权结构、制度规范、运行机制等要素的动态体系。

(二)我国社会治理体制的演化

中华人民共和国社会治理体制的演进过程总体可以划分为三个阶段：一是从中华人民共和国成立到改革开放，为社会控制体制阶段；二是从改革开放到2003年，为社会控制体制向社会管理体制过渡阶段；三是2004年中央正式提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制，这是一种统筹体制，2013年党的十八届三中全会又提出“系统治理、依法治理、综合治理、民主治理和源头治理”的社会治理体制创新要求，开始了社会治理统筹体制的新的建设阶段。

1．社会控制体制：中华人民共和国成立到改革开放初期

中华人民共和国成立初期，为尽快恢复经济社会秩序，我国借鉴苏联模式及战争年代的经验，采取了社会控制体制。基层社会被严密的行政体制所吸纳而近乎消失，社会力量本身成为政府的附属物。国家通过单位体制对个人和社会进行全方位管理。在高度集权的政治体制和计划经济体制基础上，我国建立了整齐划一、高度有序的社会控制体制，突出表现为社会成员的高度组织化、社会组织的高度政治化、社会资源的高度国有化。

在城市，主要通过以单位制为主、“街居制”为辅的组织体系实现对城市居民的有效控制。一切组织、企业、机构都是为适应计划经济体制和政治需要而设立的一种具有政治、经济与社会“三位一体”功能的组织形式。个人的政治、经济与社会活动全部通过组织才能得以实现。通过单位，国家权力顺利地渗透到社会的每一个体。游离在单位以外的少数社会闲散人员，则被“街居制”街道和居民委员会进行有效管理。在农村，国家主要通过“议行合一”“政社合一”的人民公社体制实现对居民的有效控制。人民公社既是一级生产经济组织，又是农村基层政权机关，政治权力垄断乡村事务。

这种社会控制体制尽管对当时重建经济社会秩序提供了重要保障，但也使社会生活都呈现出政治化、行政化趋向，抑制了社会的自我发展、自我管理能力，社会极度萎缩。政府机关采取强制手段把社会纳入行政体系之中，形成了政府包办社会的控制体制，国家成为社会管理的唯一主体和公共服务的唯一提供者。

2．从社会控制体制到社会管理体制：从改革开放到2003年

改革开放后，国家的工作重心转移到经济建设为中心上来，商品经济合法化并实现向市场经济的发展。市场经济促使价值多元化和公共生活事务增加，国家开始了从社会控制体制向社会管理体制的转型过渡。改革开放的过程是一个逐步激发社会活力的过程。在宽松、自由、有序的市场竞争环境下，为保护自身的合法权益并维持公平正义的竞争机制，多元市场主体自发组织利益团体，出现了如商会、消费者协会、个体经营联合会等民间组织。改革开放也导致城乡原有的组织管理体系发生变动。在城市，1980年全国人大常委会颁布了《城镇街道办事处条例》《居民委员会组织条例》,1989年通过了《城市居民居委会组织法》，城镇社会管理体制由原来的“单位制为主、街居制为辅”逐步演变为“单位制+街居制”。居委会属于居民自治组织，虽然仍具有较强的行政化色彩并受到政府的干预，但它提高了社会的自我管理能力，减弱了政府对社会的控制。在农村，1982年，人民公社被正式取消。1988年，《村民委员会组织法》开始试行，农村开始实行村民自治制度，城乡分割的户籍制度也开始松动，人口流动加快。

1992年，党的十四大召开，正式确立了建立社会主义市场经济体制的目标。在城市，单位体制趋向解体，社区建设步伐加快，“单位人”开始向“社会人”转变。在农村，村民自治制度在实践中不断完善，逐步走向规范化的管理轨道。1998年修订颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，标志着对民间组织的管理从原来的抑制、清理和禁止转向监督、审查和指导，这加速了民间组织的发展进程，民间组织在社会发展中的作用得到提升。

1998年，国务院在《关于国务院机构改革方案的说明》中明确提出，“把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来”，明确把社会管理作为政府的重要职能。自此，政府在发展经济建设的同时，开始出台相关社会政策，促进社会发展。2002年，党的十六大将政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，在大会报告的第五部分“政治建设和政治体制改革”中，在谈到“维护社会稳定，完成改革和发展的繁重任务，必须保持长期和谐稳定的社会环境”时指出，“要坚持打防结合、预防为主，落实社会治安综合治理的各项措施，改进社会管理，保持良好的社会秩序”,将社会管理列为维护社会稳定的具体途径，并首次肯定了社会中介组织工作人员的社会主义建设者地位。2003年，党的十六届三中全会从完善社会主义市场经济的视角，提出完善政府社会管理职能。全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”。这就把社会管理和全面建设小康社会紧密联系起来。

这一时期，国家与社会的关系、中央与地方的关系、基层自治与政府的关系开始了逐步厘清的过程，国家不能强制推行以前那种动员式管理模式，社会发展呈现管理多主体的趋势，社会控制体制实现了向社会管理体制的过渡。

3．从社会管理体制到社会治理体制：自2004年以来

2004年，中共十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的角度，对如何加强社会管理做出了重要部署。全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次提出，“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这一格局要求突破了之前的社会管理主体结构中政府单一主体的表述，实现了多主体化。在权力结构上，既提出了公权力方面的“党委领导、政府负责”，同时又明确了社会的“协同权”和公众的“参与权”，打破了公权力的垄断。

2005年，时任中共中央总书记胡锦涛在给中央党校省部级领导干部的讲话中指出，随着中国经济社会的不断发展，中国特色社会主义事业的总体布局更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”。同年召开的中共十六届五中全会从行政管理体制改革的角度强调了加强社会管理的必要性。全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，“要着力推进行政管理体制改革，政府要加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动”；同时指出，“加强社会建设和完善社会管理体系是构建社会主义和谐社会的必要条件”。2006年，中共十六届六中全会对加强社会管理的具体途径进行了部署。这表明党对社会管理的认识实现了从宏观层面到中观和微观层面的转变，也表明党对社会管理的认识进一步深化。全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将“社会管理体系更加完善”作为“2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务”之一。它指出，“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”，同时强调“在服务中实施管理，在管理中体现服务”。

2007年，中共十七大报告重申了“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2008年，中共十七届三中全会将“农村社会管理体系进一步完善”列为“2020年农村改革发展基本目标任务”之一，并从促进社会和谐、建设社会主义新农村等角度突出了加强和完善农村社会管理的重要性，这就使得社会管理的内涵更加丰富。2009年，中共十七届四中全会从加强党的建设、保持党的先进性的角度强调了党提高社会管理能力的重要性和紧迫性。

2010年，中央综治委确定了9个副省级城市、7个地级城市和19个县(市、区)共35个社会管理创新综合试点。2011年2月，省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式在中央党校举行。时任中共中央总书记胡锦涛发表重要讲话，要求提高社会管理科学化水平，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。胡锦涛就重点要抓好的工作提出了8点意见。其中涉及管理体制的有：进一步加强和完善社会管理格局，切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会的能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用；进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制；进一步加强和完善非公有制经济组织、社会组织管理，明确非公有制经济组织管理和服务员工的社会责任，推动社会组织健康有序发展。

2012年，党的十八大提出加强社会建设，必须加快推进社会体制改革，并提出围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，强调了法治保障这一基础。

2013年，党的十八届三中全会指出，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；进一步简政放权，深化行政审批制度改革，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放，由地方和基层管理。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。加快事业单位分类改革，建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专章论述社会治理，并提出了创新要求，提出了系统治理、依法治理、综合治理、民主治理和源头治理，为社会治理体制建设指明了方向。一是强调治理的系统性，即“党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与”；二是强调治理的法治化，及“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”；三是手段的综合性，结合法治、道德、互联网等手段；四是体制机制建设多层推进，包括社会主体培育体制、社会矛盾预防和化解体制、重大决策社会稳定风险评估机制、社会表达机制、行政服务管理体制、公共安全体制等。