第一节 核心概念界定

厘清问责、行政问责的概念，是界定网络行政问责概念的前提。网络行政问责的内涵主要由问责主体、客体、内容和方式等四个主要要素构成，其结果诉求是问责客体不仅要做出回应而且还需承担相应责任。

一、问责

问责来源于拉丁语accomptare，意思为账户，其后缀形式comptare，意为计算，常见于古希腊和罗马的借贷系统的账户管理中。在《牛津英汉高阶双语词典》中，问责被解释为（对自己的行为等）应做解说。但实际上，问责的含义多种多样，已经远远超出其语义上的意义指向。国外文献对问责内涵的理解主要有三种观点：其一，问责是一种方式（means）。如达布尼克（Dubnick）认为，“问责是由反馈和控制构成的一系列规范的方式（a formalized means）”。其二，问责是一个过程。纳吉（Naqi）认为，“问责的过程既包括直接对问责事件的监督，也包括对被问责方的决定、作为和不作为的检查”。其三，问责是一种社会关系（social relationships）。巴文思（Bovens）认为，“问责表明了行动者和公众（forum）之间的关系，行动者有义务解释和证明其行为的合理性，公众则提出问题和做出判断，行动者因而或许要承担后果”。

问责与责任是两个非常容易混淆的概念。在西方行政问责研究的早期，“问责和责任这两个术语无论在文献研究中还是在具体实践中是互换的”，因为“两个词都有共同的含义，至少都包括解释、信息、承认、检查、赔偿和惩罚等类型的义务”。这也说明“二者在区分上存在困难，但更多的研究坚持二者有严格和清晰的区别”。从责任承担的过程分析，二者是相联系的。责任是问责的基础，没有明确的责任划分，问责将无的放矢，问责的主要内容和依据就是责任是否被履行，问责的结果之一也是为了被问责方能较好地履行职责。

问责对中国来说是舶来品，但在概念界定时，大多研究做了汉语语法结构的解释，认为问责是动宾词组。从语义上讲，“‘问’是追究，‘责’是指责任，问责就是追究责任”，国内鲜有研究对问责一词进行专门的学术界定。综上，问责广泛存在于现代组织的管理中，是问责方对其有权问责的另一方进行权力监督并追究责任的过程。具体而言，问责是指为了实现组织目标和利益最大化，问责方要求被问责方对其作为或不作为所造成的不良影响和后果提出解释、作出回应并对其追究责任的过程，并以此起到促使被问责方为其行为负责，以及警示和约束组织其他成员的作用。

二、行政问责

国外对行政问责内涵的界定，突出了上述问责概念强调的对问责事由的解释与回应，但由于行政问责有特定的问责方（主体）和被问责方（客体），它更强调政府接受质询、提出解释、做出回应和追究责任的过程。国外对行政问责的界定主要有三种。第一，行政问责被视为公共机构负有接受其他机构质询和监督的责任。如夏福利兹（Shafritz）认为，“行政问责被定义为由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任”。第二，行政问责被视为行政控制方式。如世界银行专家组认为，“行政问责是一个具有前瞻性的过程，通过它，政府官员要就其行政决策、行政执行（过程）和行政结果进行解释和正确性的辩护，并据此接受失责的惩罚”。第三，行政问责被视为期望管理的方式。如罗姆杰克（Romzek）和达布尼克（Dubnick）认为，“行政问责主要是公共机构及其工作人员管理由组织内外引起的多样化期望的方式或手段”。

中国对行政问责的界定除了少数研究将其视为做出解释和承担责任行为或方式之外，更多地将行政问责视为一种制度。如宋涛认为，“行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果”。胡祥、施雪华认为，“行政问责是对行政机关及其相关工作人员由于不履行或者未正确履行法定职责义务，造成不良影响和后果的行为进行监督和责任追究的制度”。此外，更多的研究则是直接界定行政问责制，如周亚越认为，“行政问责制就是责任追究制度，是指特定的问责主体针对公共责任承担者承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性结果的一种规范”；黄健荣认为，“行政问责制是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度”。

综上，行政问责是指行政权力或公权力的委托者、其他法定的合法监督者（包括同级的、上级的、平级的监督者、公众、媒体等社会各方）对行政机关及公务员的作为和不作为所造成的消极影响和后果，提出解释、做出回应并承担责任的过程，其实质是为了规制行政机关及公务员的行为，防止公权力的异化。

三、网络行政问责

由于国外没有文献对网络行政问责进行界定，所以，其概念解释主要来自于国内研究。国内对网络行政问责的界定主要存在三种情形。

一是从问责主体与客体结合的角度界定网络行政问责。如周亚越认为，“网络问责就是公民作为问责主体借助网络对问责对象进行问责，它是公民对政府及其官员进行问责的一种新型方式”。又如，司林波认为，“狭义上的网络问责，主要是指网民通过网络舆论平台对政府及其公职人员在处理社会事件中的失范行为的舆论矫正和责任追究活动”。二者对网络行政问责的主体认知有所不同，前者认为主体为公民，后者认为主体为网民。公民具有行使政治权利的主体资格，网民主要针对使用互联网技术的特定群体，从网络行政问责所强调的对政府权力的监督来看，网络行政问责应以公民为主体。二者对网络行政问责的客体的认识也有不同，前者认为是政府及其官员，后者认为是政府及其公职人员。从网络行政问责实践来看，不具备领导职务的普通工作人员，也有可能成为问责客体，且公务员的内涵更加宽泛，不仅包括官员，也包括普通工作人员。所以，网络行政问责的客体应是各级行政机关和公务员。

二是从问责方式和内容的角度界定概念。如王敏认为，“所谓网络问责，是指网民借助互联网平台，通过论坛、博客、微博等载体，以发帖、跟帖、转帖、人肉搜索、讨论等方式，对国家机关及其工作人员的不当行为进行曝光，从而产生强大的舆论压力，促成责任追究的过程”。该定义未能说明网络平台的作用，其实质的功能在于网络传播机制促进信息共享。它以“多对多”的信息传播形式，消解传统媒体“一对多”的信息传播模式，既为打破政府信息供给的垄断提供可能，也有利于把监督政府的“碎片化”信息整合起来。因而，信息共享和传播是网络行政问责借助网络平台得以实现的主要功能。

进一步地，该定义将网络行政问责的内容界定为“国家机关及其工作人员的不当行为”，但“不当行为”的描述似乎存在模糊之处，“不当行为”的标准是什么、由谁来认定、其结果是否构成追究责任的必要条件等问题都无法明晰确定。从理论上讲，网络行政问责可以对行政机关及公务员的所有行为（包括不当行为）进行监督，但是所有行为的问责标准并不清晰。最基本地，问责应与政府承担的责任、职责和义务相对应，而政府承担的责任、职责和义务一方面来自于人民及其代表机关的授权，政府不能超越授权的范围而滥用权力，另一方面来自于宪法和法律对政府权力行使边界的认定，政府行为不能超出法律的范围。也就是说，网络行政问责的首要标准是政府行为的合法性，政府不仅要遵循公民授权的要求，而且要遵守法律的规定，超越上述任何边界的限制，政府就应该被问责。政府遵守法律行使权力并不代表其就是负责任的，因为合法的权力并不就是合理的，韦伯将权力的合理性归结为工具合理性和价值合理性，即权力的使用不仅考虑达到目标采用什么手段，而且更要追求权力目标的终极价值，如果只一味追求工具合理性，忽略价值理性，就可能使人们付出更大的代价。所以，行政机关的权力行使也应该符合合理性标准。最后，政府行为还涉及有效性问题，所谓有效性，更多的是指行政机关行使权力时，人、财、物等资源的使用是否符合绩效，如果不符合，也应该被问责。

此外，网络行政问责的内容还可从与网络反腐的区别中体现出来。从简单意义上说，“腐败实质上是无限膨胀的贪婪和私欲对权力的腐蚀，它包括权钱交易、权色交易、权权交易；权力对公共财产的掠夺和盗窃；任人唯亲，官官相护；敲诈勒索、强拿强要、强买强卖、欺压百姓等”。可以说，问责和反腐都是公民对政府公权力的监督，前者是对公权力运用的监督，后者是对公权力滥用的监督。问责是对政府作为或不作为所造成的不良影响和后果追究责任的过程，除腐败外，政府或公务员的工作绩效不佳，未能按照职业伦理道德履行职责、未能体现维护公民的公共利益等行为等都要被问责。比较典型的是政府对市场监管失责，由于政府没有尽到市场监管的义务，使得假冒伪劣的商品充斥市场，损害了消费者的利益。对政府失责的行为需要问责，但是当失责的行为是由于政府接受了市场参与主体贿赂，由权钱交易导致的，问责的主要内容就成为反腐败。所以，从内容或范围来看，网络行政问责相对网络反腐更加宽泛。

三是从问责结果的角度提出网络行政问责的定义。如石共文等认为，“网络问责的定义为网民通过网络这一平台，向政府及其行政人员就职责与义务的履行情况进行质询，对于没有履行或没有正确履行行政责任的行为予以追究”。但需要指出的是，网络行政问责的结果诉求除了要求问责客体承担责任外，政府回应也是题中之义。政府回应在网络行政问责中承担非常重要的作用，如果不做回应，正常的问责程序便无法启动，网络行政问责也就无法起到其应有的作用。再者，从问责的本质属性出发，问责其本身就具有回应性、透明性、可控性、责任性等特征，问责与回应性有着天然的联系。因此，政府要经常回应公民、监督组织、新闻媒体和其他利益相关者的价值与信仰，要满足他们对政府工作的期待，公民、监督组织、新闻媒体和其他社会团体的期望也是问责的标准。回应性是政府的基本要求，政府要主动回应公民及其他社会组织的期望和要求，当政府行政权力不符合需求时，更应该做出回应。作为回应的结果，政府应为其不合法、不合理、无效的行为承担相应的政治责任、法律责任、经济责任并补偿利益相关者为此而蒙受的损失。

已有文献对网络行政问责的界定涉及诸多要素，但对它的基本特征未进行明确阐述，也未把概念界定置于行政问责内涵所涉范畴之列。本书认为，网络行政问责的概念有广义和狭义之分。广义是指所有基于网络公共舆论监督而发起的对各级行政机关和公务员的作为和不作为的消极影响和后果追究责任的过程。狭义是指以政府体制外的社会力量为主体的网络公众利用互联网的开放性、互动性、即时性、信息共享性的优势动员、形成、整合公共舆论，以网络为主要方式发起对各级政府行政部门，及作为个体的公务员特别是各级各部门行政首长行使行政权力和实施行政管理行为的监督，并要求他们对其行政后果承担责任的行为及其过程。从这个定义出发，网络行政问责主要包括三个特征：一是网络行政问责的主体是公民、新闻媒体、社会组织等非权力机关的组织或个人；二是网络行政问责借助网络媒介所具有独特的信息传播和共享的功能，以网络公共舆论监督问责政府；三是网络行政问责的结果诉求是追究行政机关及公务员的责任。

为明晰网络行政问责的概念，还需进一步厘清网络行政问责与实体行政问责、行政问责、新闻媒体问责的关系。从广义的含义来看，网络行政问责的主要特点是借由网络论坛、博客等虚拟平台形成网络公共舆论，发起对政府及公务员的问责。同时，网络公共舆论对网络平台具有一定依附性，如果上述网络平台的功能被限制，网络行政问责也难以发挥作用。而那些并非以网络公共舆论作为问责渠道和方式，只是由既有法律或制度赋予的具有具体问责功能的主体发起的行政问责，则可以看作是实体行政问责。实体行政问责既包括政治问责、法律问责、等级问责等内容，也包括公民、新闻媒体的问责。比如，在中国语境下，政治问责主要是人民代表大会及其常委会、人民代表根据法律所赋予的权力对行政机关及其公务员监督质询，并追究责任。特别是当公民运用举报、行政复议等形式发起问责时，由于他们没有运用网络平台，可被看作是实体行政问责的组成部分。当上述主体通过网络平台，以网络公共舆论作为问责的主要渠道时，则被看作是网络行政问责。不仅公民问责可以借由网络平台发起网络行政问责，而且在理论上，政治问责即人大问责、政党问责包括执政党和民主党派的问责、司法问责、媒体问责等问责形式也可以通过网络平台形成网络公共舆论，实现问责政府之目的。在这个过程中，对问责政府起关键作用的载体并非是既有问责制度，而是依托网络平台形成的网络公共舆论，且网络公众的参与在追责过程中起重要作用。所以，网络行政问责和实体行政问责都是行政问责的重要组成部分（如图2-1所示）。在这里，本书主要从网络行政问责的正向作用出发讨论它与实体行政问责的关系。实际上，网络行政问责也具有负向作用，比如网络审判可能会影响司法公正。

至于网络行政问责和新闻媒体问责的关系，可以从三个方面来分析。一是报纸、电视、广播等传统新闻媒体被赋予监督政府的作用，属于实体行政问责主体的一部分。二是随着互联网的发展，传统新闻媒体也同样建立了网络传播渠道，如人民网、中青在线即是《人民日报》《中国青年报》的官方网站。这些网络传播渠道往往与网络论坛、微博等网络自媒体相互融合，共同形成网络公共舆论，当网络公共舆论诉诸问责政府时，可以认为具有网络行政问责的性质。三是那些伴随网络应运而生的社会化媒体或自媒体，由于这些媒体是网络公共舆论的主要发声主体，它们可以被看作是网络行政问责主体的重要组成部分。

四、场域

心理学家库尔特·勒温（Kurt Lewin）首先运用“场”的概念，研究影响人的行为的因素。他认为，场就是人的生活空间，人的行为是生活空间内的人的心理和所处环境共同作用的结果。生活空间就是人的心理环境，即某事件对人的心理产生的影响，当产生的正面影响大于负面影响时，人就会接受或接近某事件，反之则相反。勒温提出场的概念意在把人的行为看作是内因和外因相互作用的结果，内因是人的本能或心理，外因是外部环境，即使在外部环境相同的条件下，由于人的心理不同，引起的反应和行为也不同。布迪厄在其早期研究中参照了勒温的理论，他从社会学的角度出发，把场域看成是一个社会空间，所研究的核心问题实际也是能动性-结构问题，即个体的行为是由什么推动的。勒温是从心理生活空间，研究个体行为的能动性；布迪厄则更多地探讨个体行为与社会结构的关系。因此，布迪厄把场域界定为：“从分析的角度来看，一个场域可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络（network），或一个构型（configuration）。”对此定义有如下三方面解释。

首先，场域概念中的位置，并不标识实在的地理空间，而是指行动者在社会空间（场域）内，由资本数量和结构决定的占有和分配社会资源的权力地位。可见，位置是行动者权力地位的隐喻，权力则包括政治权力、经济权力、社会权力、知识权力等所有广泛支配个体和群体行为的不同力量。如果把位置具体化，不考虑特定场域结构限制，不同社会阶层（中产阶层和劳动者阶层）、不同社会群体（强势群体与弱势群体）、科层制中的不同等级（上级与下级）、市场中不同经济资源的分配（垄断者与非垄断者）、国家中不同权力的制衡（立法、行政、司法）都是不同位置的表现。场域中的位置不是静态的、固定的，它随着不同位置的行动者、资本的大小多少的变化而发生变化，在场域内关注的不是某个稳定的“据点”，而是位置的关系和关系的变化。

其次，场域中的位置是由资本的持有量和分配关系决定的。位置是行动者的权力地位关系，而这些基本权力关系指向资本总量和结构关系。布迪厄认为，“社会行动者是资本的承载者，而且，基于他们的轨迹和他们利用自身所有的资本数量和结构在场域中所占据的位置，他们具有一种使他们积极踊跃地行事的倾向，其目的要么是竭力维持现有的资本分配格局，要么是起而颠覆它”。所以，从静态上看，场域是特定资本类型或组合的结构空间；从动态看，场域是为了保持、控制、争夺资本而进行斗争的领域。而且，在布迪厄看来，经济资本和文化资本在场域斗争中处在核心位置，统治阶级借助对经济资本和文化资本的控制和支配，在场域斗争处于优先的位置，维持场域再生产的机制。

再次，场域是被建构的，它是标识行动者客观关系的权力位置空间或社会空间。场域中的位置并不能被单独地确定，在特定时刻的社会空间，是行动者能够接触到的全部位置关系的反映。不同行动者在社会空间的位置通过行动者相近或相邻位置关系构建，而位置是由资本量和资本结构决定的，所以，相近或相邻位置的行动者占用大致相同的资本数量和结构。在这样的关系结构下，社会空间的建构在两个向度展开：在第一向度上，根据他们拥有的资本总量；在第二个向度上，根据他们的资本结构，也就是他们的总资产中，各种不同资本（经济的、文化的）的相对比重。这样，在被建构的社会空间里，行动者拥有在空间中发挥作用的禀赋（惯习），他们对其行为和场域的认知和观点是在社会空间的相互关系中形成的，并以他们的位置相匹配，要认识他们的行为，就要研究整个社会空间和他们所处位置的根源，而非从某个行动者的视点来分析场域空间。因此，场域是被建构的客观关系结构。

综上所述，勒温主要把场域看作是影响人的心理的生活空间，布迪厄把场域看作是拥有不同资本的行动者所建构的社会空间。从一般意义上，场域主要是指无形的、非直接物质接触的各种或强、或弱、或正向、或负向的力量相互作用的空间。场域不是固化的实在，却是由固化的实在相互作用，形成类似于“力场”的活动空间。在这个空间里，组织、个人的行为方式也无形地受到影响和制约，同时又相互作用。