第二节 国内外相关研究评述

国外与网络行政问责研究相关的文献较少，其研究内容也与本书探讨的核心问题存在较大差别，可资借鉴的内容有限。国内与网络行政问责研究相关的文献主要涉及它的含义、产生的条件、意义、过程、问题及解决路径等，研究内容大同小异。因此，从已有研究成果出发，需要进一步发掘网络行政问责的研究价值和研究进路。

一、国外研究评述

国外相关研究主要有关于行政问责的研究和其他相关研究。其中，国外关于行政问责的研究可以按照时间划分为传统公共行政范式下的行政问责研究和新公共管理范式下的行政问责研究两个部分。传统公共行政范式下的行政问责研究主要探讨政治问责、等级问责、法律问责等问责方式的作用机制。新公共管理范式下的行政问责研究则主要探讨管理主义视角下传统行政问责的多面向拓展及其内容。国外基本没有网络行政问责的文献，相关研究包括网络技术问责和网络管理问责等。

1．国外关于行政问责的研究

国外行政问责制度起源于英国。到20世纪20～30年代，随着司法审查制度、行政监察专员制度、行政诉讼和复议制度逐渐在西方国家确立和发展，西方国家的行政问责制度也日趋完善。国外行政问责研究主要可归纳为如下内容。

首先，传统公共行政范式下的行政问责研究。传统公共行政主要建立在政治—行政二分思想和官僚制理论基础上，强调政府对政治体系所应承担的责任。盖伊·彼得斯（Guy Peters）认为：“在议会制传统中，部长应对自己部门中发生的情况负责，在原则上，他或她必须对部门内公务员的行为有所交代，而无论该公务员是服从了部长的命令还是仅仅进行了合法的自由裁量。”理查德·马尔根（Richard Mulgan）进一步指出，“部长要对议会负责，而公务员仅对部长负责，这种问责要求一种直接的权力关系，即被问责方要对问责方证明其表现是否符合所赋予的职能和任务需要”。为了使上述问责形式发挥效用，西方各国在议会内部建立申诉专员机构（Ombudsman institutions）。威廉· K.瑞德（Reid William K.）将这些议会内部专门问责机构的问责程序总结为前后衔接的四个步骤：“通过独立调查查证行政管理中存在的问题；敦促相关机关为其错误行为承担责任，补偿相关人员；通过立法、政策和程序保护改善行政管理中存在的问题；政府提出改进建议和意见；立法机构对公民负责，负责的形式是通过收集公民的意见和建议，并进行改进。”除此之外，基于官僚制的上级对下级的等级问责也是西方国家的主要问责形式。韦伯（Weber）指出，“机构等级和多级权力层次原则意味着一个严格规定的上下级制度，在这一制度中，高一级机构监督低一级机构。这样一种制度为被管理者以明确规定的方式向高一级权力部门要求做一个有关其部门的决定提供了可能”。卡罗尔（Carroll）认为，“上级之所以能对下级问责，其根本原因可归结为官僚组织本身所形成的上级对下级的奖惩权力”。

由上观之，传统公共行政范式下的行政问责是由政治问责、等级问责和法律问责组成的公民对公务员的“监督—控制”体系，不同问责类别和形式有不同问责渠道。其中，政治问责的核心机制是选举和罢免，等级问责的核心机制是层级监督与指导。法律问责主要通过行政上诉审裁处（AAT）等机构直接受理个人、社会团体对政府行为的申诉并进行裁决（见图1-1）。理查德·马尔根进一步指出，“各种问责渠道在整个问责体系中的地位和问责过程中的作用是不一样的，他们之间存在着很强的互补关系，有些问责渠道对于发现信息特别重要，而其他问责渠道更适合于寻找补救措施”。

其次，新公共管理范式下的行政问责研究。20世纪80年代以后，问责形式和类型随着新公共管理运动的兴起也发生了变化。比如，布鲁斯·斯通（Bruce Stone）提出“议会控制、管理主义问责、司法/准司法审判、选区关系和市场问责”五种类型。麦克·布文斯（Mark Bovens）提出“政治问责、法律问责、等级问责、专业问责和社会（social）问责”。杜伊维迪（Duivedi O.P.）指出，“政治问责与政府、公务员和政治家紧密相关，等级问责是向公务员和政府官员提出的，市场问责则要求服务提供者以顾客导向的方式行事”。布雷恩·C．史密斯（Smith Brain C.）甚至总结出“宪法（constitutional）问责、司法问责、咨询（consultative）问责、准司法（quasi-j udicial）问责、程序（procedural）问责、经济（economic）问责、商业（commercial）问责、专业问责、分权（decentralized）问责”等九种类型。西方学界逐渐用公共问责（public accountability）替代传统的行政问责概念，把传统的和新兴的问责类别纳入到公共问责的研究范畴。除此之外，根据不同的划分标准还有不同的类型划分（见表1-1），本书在此不再赘述。总之，20世纪80年代以后，公共问责的兴起，进一步拓展了行政问责研究的范畴。

西方国家公共问责研究之所以兴起，主要是新公共管理运动开展以来，政府公共服务领域变化的结果。贝克尔（Becker）等认为，“公共问责研究主要集中于控制和约束，作为利益相关者的公众如何控制和约束公务员和公共组织的行为，实现组织目标”。巴文斯（Bovens）等指出，“从本质上说，公共问责主要涉及公共领域内的事务，例如公共资金的花费、公共机关权力的行使和公共机构的行为等”。在此背景下，公民参与公共问责的研究即社会问责，成为公共问责发展的主要趋势之一。总之，随着政府职能的不断变化，西方国家行政问责的内容、类型、渠道和方式也不断丰富，呈现类型多元、机制内嵌、方式互补、形式动态等特征。

2．国外关于网络行政问责的研究

由于英文单词internet、network、net、cyber等都含有网络的意思，所以它们分别与accountability组合，在WILEY-BlACKWELL、EBSCO、SOCOLAR-OPEN ACCESS和SAGE JOURNALS等数据库中，以“题名”或“文献名”为搜索项，检索国外相关文献。经检索发现，没有net accountability和cyber accountability为篇名的文献，仅有少量以internet accountability和network accountability为题名的文献。可见，网络行政问责在国外文献研究中还不是一个专门的学术研究领域，几乎没有文献对网络行政问责进行概念界定或内涵阐释，仅有的少量文献也非网络行政问责，而是以网络技术问责和网络管理问责为主。

第一，关于网络技术问责的研究。网络技术问责主要针对互联网技术在现实应用中出现的问题，探讨如何在技术框架上予以完善，并引入“互联网问责”（internet accountability）术语，以应对原有以安全性为首要原则的计算机操作和应用系统所带来的不足。苏迪尔·阿加沃尔（Sudhir Aggarwal）认为，“传统计算机系统及其应用是按照保密性、完整性和可用性原则建立起来的。但现实却是，互联网自身和使用它的用户饱受越来越多的网络攻击和恶意行为（如垃圾邮件、钓鱼网站、账号失窃、黑客攻击）的困扰，目前以安全性为原则建立起来的系统防范措施治标不治本，难以根本解决上述问题。因此，需要建立以识别、授权、认证和惩罚为基础的互联网系统，补充现有计算机安全技术的不足”。伊莲娜·米尔科维奇（Jelena Mirkovic）等进一步指出，“网络技术问责是一种完全依靠技术设计改变网络恶意行为的理念构想，之所以称其为构想，是因为问责系统只在有限方面取得了成功”。从严格意义上说，网络技术问责不应该被纳入本书的研究范畴，因为它主要解决计算机系统的研发问题，而非政府及公务员的监督问题，所涉及的问责措施都局限在技术范畴。但是，网络技术问责的研究并非完全不能借鉴。技术手段可以应用于网络行政问责的制度建构中，比如探讨运用网络技术手段规制政府、公众等行动者的虚拟行为，也可利用计算机程序系统追踪网络公共舆论的热点和趋势，为政府应对提供客观依据。

二是关于网络管理问责的研究。网络管理问责是对互联网治理（internet governance/governing cyberspace）问题的回应。由于网络活动的参与者来自世界各个角落，超越了地方、区域和国家限制，其异质性产生了互联网如何才能被充分地组织和有效地管理的问题。A.M．弗鲁姆（A.M.Froomkin）认为，“互联网技术的发展方式提供了一种在网络空间中运作的治理模式，即自治的治理模式，这种自治是由各个不同的网络社区中的网络公民自己管理自己，互联网治理就是互联网自我管理，它不应该被任何国家政府或其法律控制、管理”。安德鲁·查德威克（Andrew Chadewick）认为，“互联网需要国家管制，最主要的管制方式是合理配置域名服务器的根服务及其资源，这不仅因为它是网络中最薄弱的环节，而且在全球范围内的许多问题，比如权力管辖范围、表达自由、隐私权、监视、知识产权以及安全等”。即使是互联网的自治模式，也需要建立相应的法律框架。可见，网络管理问责主要探讨用何种方式治理互联网，强调互联网是自治组织的观点认为互联网不需要国家的法律管制，隐含互联网不需要自身之外的政府问责和法律问责，但在自我管理的基础上它需要自我管理的问责机制。网络管理问责对本书研究可资借鉴的地方是，虚拟的网络组织、网络社群或社区，也需要建立自我管理的问责机制，对其网络活动和行为负责，共同建构良好的网络生态环境。

此外，在国外的研究中，还特别关注政府通过网络监视公民行为的问题。监视一方面代表着“社会关怀”，以避免公民受到不良信息的侵扰，甚至是恐怖行为对人身安全的威胁；但另一方面，监视也是一种“社会控制”，它以牺牲个人隐私为代价，限制公民的人身自由；为了平衡安全与自由，政府需要建立监视网络的问责机制。这里提出了网络行政问责必须面对的问题，即如何确保公民网上行为自由与管制之间的平衡，如果控制过多，势必会抑制公民参与问责的行为，而自由过多，网络信息真假难辨，又会影响问责绩效。二者之间如何平衡是建立健全网络行政问责制度必须考虑的问题。

二、国内研究评述

1．国内关于行政问责的研究

国内关于行政问责的研究主要涉及三个方面的内容，一是行政问责的概念界定和理论基础研究；二是行政问责制度的构成要素，包括行政问责的主体、客体、范围、标准和程序等内容的研究；三是研究中国行政问责制度存在的问题及具体的对策建议。其中，关于行政问责概念的研究，将在本书核心概念界定中予以阐述。此处，本书主要从行政问责的构成要素、中国行政问责制度存在的问题及对策建议两个方面对国内研究的主要观点予以梳理。

首先，国内学者对行政问责的构成要素形成了基本趋同的认识，认为主要包括问责主体、问责对象、问责范围、问责标准、问责程序和问责结果。但在不同要素的探讨上存在不同观点。在问责主体方面，韩剑琴认为，“问责主体仅包括上级机关和有关领导”；周亚越则认为，“问责主体则应涵盖立法、行政、司法等国家权力机关，还应包括社会团体、新闻媒体和公民”。在问责对象方面，谭功荣认为，“行政问责对象应包括三类，即行政机关、行政机关领导者和公务员”；陈党认为，“问责对象不应仅限于行政机关，还应该包括立法机关、行政机关，行政公共权力的组织，以及在上述机关和组织中担任领导职务的人员和一般公务人员”。在问责范围方面，刘厚金指出，“领导错误决策、重大事故、滥用职权的行为、行政不作为、管理绩效不佳等都应该被纳入问责范围之列”；陈国权在研究中国各地行政问责法律文本基础上，提出行政问责范围可以分成三种类型，即“行政对象本身存在的问责情形和行政问责对象所管辖部门或所负责的工作范围存在的情形等”。在问责标准和问责程序方面，郭渐强等认为，中国的行政问责程序应该包括“启动、执行、修正与救济”三个阶段；赵蕾认为，行政问责的运行程序应包括5个环节、6个阶段，即“前提（责任失范行为的发现）、预备（责任的行政解释）、启动（责任的判断与评估）、主体（相关责任的追究）、补充（问责失范的救济）”等；陈力予、陈国权则提出行政问责程序应包括“预备阶段、发起阶段、启动阶段、执行阶段和处理阶段”5个阶段和“确定问责对象、确定可问责内容”等12个环节。在问责结果方面，国内学者强调问责对象应承担不同的责任，如张成福认为行政责任应包括“道德、行政、政治、诉讼和赔偿责任”；毛寿龙认为应包括“道义、政治、民主和法律责任”。

其次，根据行政问责的要素分析，国内研究提出中国行政问责制度存在的问题以及主要对策建议。如张创新等认为，“中国行政问责制度在行政责任的确定、行政责任的追究和行政问责的救济等方面未形成系统化的体系”。张喜红认为，“目前中国行政问责制度存在的问题有：在主体方面缺少人大及其常委会、新闻媒体和社会公众的参与；追责范围过于狭窄；问责标准和依据不统一，缺乏公正性”。施雪华认为，“行政问责制度存在责任不明、问责乏力、立法机关问责机制不完善、法律缺失、文化滞后等问题”。针对上述问题，张劲松等认为，“应从界定问责主体、明晰问责客体、公开问责信息和完善问责机制方面入手，消除不良后果，完善行政问责制度”。姜晓萍认为，“要从塑造行政文化、建立明确的责任机制、完善责任追究机制入手，完善行政监督制度”。可见，关于行政问责制度存在的问题及对策研究主要遵循要素分析（包括程序分析）、法律分析的思路，分别针对中国行政问责制度在主体、客体、责任、标准等方面存在的问题进行具体分析。虽然分析的重点各不相同，但在行政问责制度建构方面形成了基本一致的观点，上述分析内容也为本书的研究提供了思路和借鉴。

2．国内关于网络行政问责的研究

国内网络行政问责的研究内容主要有：网络行政问责兴起的条件与背景；网络行政问责的特征与方式研究；网络行政问责的功能与意义研究；网络行政问责的风险、存在的问题、原因分析以及提出相应的对策建议及其发展趋势。

网络行政问责产生的条件和基础主要有：“网络技术的发展，公民意识的觉醒和公共领域的拓展。”周亚越认为，“公民网络问责之所以出现，是公民政治参与，以及网络技术普及带来的网民数量增加，这两个方面共同作用的结果”。

把网络行政问责的特征归纳起来，主要从三个分析视角，一是要素分析视角，即从网络行政问责的主体、客体、范围等构成要素角度总结网络行政问责特点。如马武玲认为，“网络问责的特征有问责载体的开放性与自由性、问责主体的草根性与异体性；问责方式的快捷性与互动性、问责地域的分散性和信息的集聚性”；二是比较分析视角，即主要从网络行政问责与实体行政问责的比较出发，分析网络行政问责的特点。如王敏认为，“网络问责具有草根性和异体性、低成本与低风险性、突破时空限制的快速扩散性、现实回应性与放大效应等特征”。三是媒介分析视角。宋露从网络媒体传播的角度分析网络行政问责的特点，包括“无可比拟的实效性、网络传播的匿名性、传播内容的海量性和开放性，传播过程双向性”。

网络行政问责的功能与意义主要体现为，“它能促进中国行政问责的完善”,“具有议程设置功能和对政治民主化的推进作用，对推动中国异体行政问责的形成具有重要意义”。谷茵认为，“网络问责有利于激发异体问责主体的参与意识、制约异体问责客体的腐败行为、形成异体问责良好的问责背景”。

网络行政问责过程中存在的问题主要表现在：“网络暴力改变网络问责的性质；虚假信息扰乱网络问责的秩序；网络推手误导网络问责的方向等。”司林波认为，“网络问责的特征和优势是双刃剑，既有促进政府治理行为变革等方面的积极作用，也有网络暴力、影响问责公正等消极的作用，导致网络问责存在风险”。多数研究根据网络行政问责存在的问题提出以下四方面建议：一是建立和完善相关法律法规；二是加强网民和网络媒体的自律建设；三是加强政府对网络舆论的引导与监管；四是完善相应制度和机制。

3．国内关于网络监督的研究

中国网络监督的研究内容主要涉及网络监督的含义、特点和功能、机制、现状、问题及对策。吴建华等认为，“网络舆论监督具有丰富的政治文化内涵，其主流政治倾向，对于加强社会主义民主和遏制腐败具有重要的意义”。在网络监督的特点和功能方面，成剑英认为，“网络舆论监督具有实时性、广泛性、开放性和交互性等特点”；李惠清认为，“网络监督具有降低监督成本、拓宽监督范围、加强对公职人员的监督等功能”。在网络监督的机制方面，葛宁、黄忠伟认为，“在网络监督过程中，形成了一系列相互影响、相互作用、相互促进的动态性、系统性的监督机制。这些机制包括畅通机制、保护机制、动力机制、扩散机制、互动机制、引导机制和回应机制等”。在网络监督的现状和问题的研究方面，吴建华、田群兰、薛瑞汉、张华等分别从网络媒体的舆论传播、网络监督的构成要素以及网络监督面临的政治梗阻困局等角度，提出网络监督的现状和问题，如“网络信息缺乏真实性、网络监督主体情绪化问题突出、网络监督法制化有待完善等”。针对上述问题，王和平提出“积极推进网络伦理的法律化建设，实现公民网络政治参与的有序化；善对网络舆情民意，改革创新政府信息传播策略与管理手段等对策”。王守光、杜治洲、张春林还特别提出网络监督对反腐败具有独特的优势，提出了网络监督反腐败的制度化路径。

4．国内关于网络反腐的研究

国内网络反腐的研究内容与网络行政问责和网络监督相似，本书不再赘述，重点从网络反腐的多学科分析视角对相关文献进行综述。第一，网络反腐的政治学分析视角。李斌认为，“网络反腐实质上是一种网络政治参与行为”。袁锋归纳并研究了当前网络反腐的四大类运用模式，即“以互联网为工具的信息公开模式、廉洁教育模式、社会参与模式、政府流程监控模式”。第二，网络反腐的政治社会学分析视角。陈潭等分析了网络反腐的技术条件、社会基础和制度设计，认为“加强基础性、基本性制度建设和当事人权益保障制度建设，加快信息公开制度建设，创造宽松的舆论制度环境等，是保持网络反腐生命力的有效的制度选择”。第三，网络反腐的管理学分析。李国青等根据SWOT（优势和劣势、机会和威胁）四维度分析方法设计出中国网络反腐可供选择的四种策略模型。第四，网络反腐的法学分析。刘伟、孔令兵探讨了建构中国网络反腐法律机制和规制的原则、方向和基本内容。第五，网络反腐的伦理学分析。姚晓娜认为，“网络反腐表达网民惩治腐败、追求社会正义等伦理诉求。网络反腐的伦理发展有利于公职人员的权力伦理和公民的权利伦理建设”。第六，网络反腐的行政学分析。张亚明等认为，“网络反腐的制度体系应建立制度保障机制、权力阳光运行机制、权力监督机制、拒腐防变教育机制”；杜创国等认为，应从“加大网络反腐执行力度、规范反腐网络建设、建立健全腐败发现及快速反应机制、加大网络反腐倡廉文化建设四个维度来构建网络反腐机制”。

三、综合评析

虽然国外较少文献涉及网络行政问责内容，但相关的行政问责研究已形成比较完善的体系，这些研究主要围绕或传统或现代的行政问责形式而展开，而且每一种问责形式的作用机制都各不相同。网络行政问责作为新兴的行政问责方式，也需要探讨作用机制等主要内容。此外，国外已有文献所涉及的研究领域和知识背景相当广泛，包括政府管制、第三方治理、互联网政治学等政治学、公共管理学、经济学、管理学甚至计算机科学的研究，拓宽了本研究的知识视野。

在中国，网络行政问责的相关文献主要出现在2009年以后。即使如此，中国知网数据库中以网络行政问责为主题搜索到的相关文献，每年也不超过10篇。与网络问政、网络反腐、网络参与、网络监督等其他相关研究主题相比，网络行政问责的研究数量也相对较少。从研究质量来看，中国知网数据库以网络行政问责为主题的、被引次数排名前十的论文中，仅有2篇是CSSCI的文章，研究层次也不高。大多数研究观点较为接近，研究深度不足，还有较大研究空间。主要表现在以下三个方面。

第一，概念的外延相对模糊，研究价值需进一步确立。近年来，中国涌现出一系列公民凭借互联网等信息技术手段提供的公开交流、平等对话的平台，监督政府方权力的事件。对于这种现象，学界提出很多新术语予以概括，如网络问政、网络监督、网络反腐等。虽然术语不同，但是大致指称的都是同一类现象，网络行政问责和这些概念的混用相对严重，外延相对模糊，导致的结果是：研究问题边界不能清晰界定，稀释了不同概念所涉及的不同问题领域的研究价值和研究意义。特别是在现有文献中，网络行政问责研究的数量和质量都处于劣势。然而，就现代政府的执政理念和研究范畴的全面性而言，从网络行政问责的角度研究这类权力监督现象更具有研究价值。这是因为，从词语构成来看，网络行政问责、网络问政、网络监督等短语是由网络和不同的后缀词语组合而成，但对这些概念理解的重点不在“网络”上，国内研究对网络的理解是没有歧义的，网络只是一种载体，关键是网络一词后面使用的词语，这其实暗含用什么知识和什么理念来型构和解释新兴的网络行政现象。如网络问政多涉及公民参与政府决策；网络反腐败多与权力滥用联系；网络行政问责多与政府责任有关。现代政府的执政理念是从权力本位向责任本位转变，政府应该是应从宪法和法律的层面保障政府对公民和社会负责。所以，网络行政问责这一术语更能体现政府的基本定位，也更能涵盖公民借助互联网监督政府行使权力的各种现象。现在大多数研究都只关注网络技术或网络传播对政府治理的影响以及影响的减弱或消除，没有深入地探讨潜藏其背后的知识支撑体系，导致研究有所雷同，也使概念在使用上模棱两可，降低了相关研究的价值。

第二，对所需研究的问题判断存在偏差，研究的导向需要调整。已有文献对网络行政问责应研究的问题并不清晰，对基本问题的判断有待进一步厘清。大多数研究在分析网络行政问责出现的问题时，认为是网络技术或网络传播的负面作用影响了网络舆论的导向，进而产生无序的网络政治参与，左右了政府实际管理行为的公正性，有越俎代庖之嫌。因而多数研究都以如何治理和预防网络舆论的不良影响作为问题导向。但是值得深思的是，网络暴力、网络审判与政府执法不公之间到底存在什么关系？是网络影响的结果，还是政府治理本身存在的问题？它们之间的因果关系到底应该是怎样的？网络行政问责之所以会兴起，成为公众、政府关注的焦点，走进学界研究的视野，其内在的原因是政府执法不公，公信力缺失，问责体系反应迟滞，社会监督渠道梗阻，公民不得不转而求助网络，并且取得了政府实体问责系统无法达到的效果。网络行政问责的根本问题不在于网络或网络传播所带来的公众非理性表达，即使有也不是主要问题或主要矛盾。事实证明，很多网络行政问责事件都是公众举证合理合法，政府、纪委等部门进一步查办也很有效率。可见，网络行政问责所要解决的根本问题不是政府如何引导、监管网络公众的问题，还是在于政府治理的不公开、不公平、不公正和不透明。如果政府本身治理不良，如何引导都是治标不治本的。网络行政问责折射出来的是政府治理难题，这才是我们应该深深反思的。由此可见，网络行政问责的研究问题应该是政府如何改革以适应社会对政府执政公平、公正和公开的需求，而不是政府如何引导和控制网络以满足维护政府政治稳定的需要，政府也应以发展的眼光寻求通过网络行政问责推进自身的治理变革。

第三，研究的同质化倾向较为明显，研究的理论框架尚未建立。已有网络行政问责的文献大多都是基于“事件—过程”的解释性研究，即基于典型网络行政问责案例，或描述或总结事件的发生、发展、终止的全过程，以及每一阶段不同的特征，并从中发现网络行政问责的内在规律性。由于研究视角接近，虽然研究内容有些许差别，但同质化倾向还是比较明显的。比如网络问责过程的五阶段论和七阶段论，其大体周期是固定的，只是细化程度有所不同。对于为什么网络行政问责会经历大致相同的阶段，为什么有的公共事件会被追责而有的事件却没有，影响网络行政问责进程的核心变量是什么，等等，诸如这些需深入探讨的问题，还没有提出适当的理论分析框架。事实上，网络行政问责事件的启动和发展，直至最后终止端赖于事件中行动者基于各自资源采取不同的或虚拟或现实的行动。因此，研究他们的行为，他们采取某种行为的原因，以及他们行为的相互作用，更能解释网络行政问责的过程。那么，运用何种理论框架演绎行动者相互作用的过程则是研究中需要解决的问题。