高校治理现代化与基层工会治理参与
内容提要：高校治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，高校基层工会是高校治理的重要主体，应依据相关法律法规参与高校治理。当前国内高校基层工会工作片面，积极、主动、独立的治理参与存在不足。这既有现代治理理念缺失的原因，也有管控介入过深过细的原因，还有民主治理体系建设不到位以及治理力量不均衡等方面的原因。因此，应该从提高认识、构建现代化高校治理体系入手，提高基层工会参与高校治理的实效。
关键词：高校；基层工会；治理现代化；治理参与
党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革的总目标，在此背景下，高校治理现代化问题自然也成为讨论的重要话题并被提上议事日程。根据当下流行的联合国的定义，治理是指各种公共或私人组织、个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。一般认为，与统治和管理相比，治理更多地表现为一种柔性且有节制的权力，是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作，强调行为体之间的“合作”与“互动”，并采用经过谈判的、集体制定的游戏规则，而且这不受之前建立的隶属或等级关系的限制。由此，高校治理也应是高校的所有者、管理者和利益相关者等多元主体对高校事务的合作管理。高校治理现代化的核心之一就是处理好校内外各种权力关系，形成内生的、能够激发各治理主体活力的可持续发展机制。高校基层工会是高校治理的重要主体，其参与学校治理的方式、深度以及制度化程度，都将直接影响高校治理的现代化水平。
一、高校基层工会参与学校治理的基本情况
（一）工会的性质及职能
本文所指的高校基层工会主要指高校工会和各学院工会。高校基层工会工作的法律依据是《中华人民共和国宪法》和其他相关法律法规，特别是《中华人民共和国工会法》（以下简称《工会法》）（1992年通过，2001年修正）和《中国工会章程》（以下简称《工会章程》）（2013年10月22日通过）。
《工会法》规定，工会的性质是“职工自愿结合的工人阶级的群众组织”，其重要职能是“代表职工的利益，依法维护职工的合法权益”，“依照宪法和法律的规定行使民主权利”，“组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”。《工会章程》对工会的性质、职能，会员的权利与义务等有与《工会法》类似的规定。
（二）基层工会在参与学校治理方面存在的不足
基层教育工会是我国教育工会的基层组织，参与学校治理既是其法定权利，也是其基本职能和职责所在。西方有学者认为：“当代的重大挑战之一就是可治理性（govern-ability）的挑战。”“因为‘良好统治’的条件实际上是与深化民主的条件密不可分的。”“‘可治理性’（即治理能力以及找到指导公共行为之实际条件的能力）促使我们关注行为体之间的协商经验以及将其倡议进行梳理。”笔者调查发现，各高校基层工会为了学校的“可治理”做了并仍在做着大量工作，付出了很大努力，但他们的工作还有很大的提升空间，尤其是在参与学校治理方面，主要表现在：
1．工作不全面
当前高校基层工会做得最多的，一是配合校工会为教职工提供各种福利和服务，如医疗保险、职工住房、孩子上学等等方面。二是慰问，如对教职工（包括离退休教职工）节假日慰问和生日慰问、教职工大病和家庭重大变故慰问、女职工生育慰问，等等。三是开展文体活动，丰富教职工文化生活。一方面通过支持各种协会开展活动，满足部分教职工的兴趣爱好；另一方面定期或不定期地组织教职工参加校工会组织的全校性的文娱活动，或独立组织本单位教职工开展小型文娱活动。从某种意义上说，这些都属于维护和保障广大教职工合法权益方面，广义上说，也是高校治理的重要方面。
但是，在“代表和组织教职工行使民主权利、参加学校的民主管理和民主监督”方面做得不够。在此方面，当前基层工会所做的最重要的工作就是配合校工会组织召开一年一度的全校教职工代表大会。在大会召开期间，可以说，工会组织教职工代表比较全面地参与了学校的治理过程，如审议并表决学校的相关制度和政策。但在教代会休会期间，由于缺少常规化、长效化的体制和机制，无法确保其正常参与学校治理。
2．独立性不够
高校治理结构是由党、政、工、团、学等机构或个人治理主体以及规范各自行为的相应规范和程序构成的结构体系。在此结构体系中，基层工会应是重要组成部分，是重要的治理主体之一，是高校治理目标、制度和价值的制定者、参与者与执行者。但目前存在的问题是，大多数高校的基层工会还没有成为所在高校的独立的治理主体，特别是在高校治理目标、制度、价值的制订与执行过程中，没有起到应有的作用，对学校党政部门的治理工作监督也不够。总的来说，无论是学校层面还是学院和部门层面，在政策制定与执行方面，基层工会主要是配合党政工作，协调干群关系，帮助落实各项政策，等等。作为治理主体之一，基层工会独立自主地参与决策和民主监督相对较少。重要表现之一是，一些高校的基层工会主席还没有参与其所在学院和部门的“党政联席会议”。究其原因，工会主席是否参与此类会议，不是法定的、强制性的。工会主席能否参与此类会议，实际上意味着能否参与所在部门的重要决策，能否真正成为所在部门的治理主体之一。不能参与的直接结果就是导致治理力量的不均衡，反过来又可能导致基层工会力量的弱化。
3．主动性缺乏
与独立性相关，高校基层工会工作也存在一定的主动性问题。当前，高校基层工会，除了组织教职工文娱活动、提供各种服务，参与学校管理的主动性往往不足。基层工会一般会组织本部门代表参加教代会，参与学校相关部门组织的各种检查，但在政策制定、治理参与、管理监督方面主动性不够。其结果是，基层工会的地位没有得到足够重视，作用也没有得到充分发挥，甚至在基层教职工的眼中，基层工会的工作是不重要的，基本上可以由部门办公室代理，——也确有不少的基层工会主席就由其所在部门的办公室主任兼任（有的学校甚至占60%以上）。当然，这也有其便于协同党政部门开展工作的一面。但是，无论出于什么原因或基于何种考虑，在教学科研人员占绝大多数的高校，该问题都一定程度上存在。
基层工会及其工作中所存在的以上问题，反映了高校基层工会在充分体现其治理主体的地位和职能方面，以及基层工会独立自主、积极主动参与高校治理过程方面都有很大提升空间；高校治理的目标、价值、制度等可以更充分地吸取广大基层教职工的聪明才智，同时也可以获得更多的群众支持。
二、高校治理现代化转型对基层工会参与的影响
高校基层工会的地位形成及其在高校治理中职能和作用的充分发挥，有其复杂的、深层的历史与现实根源。本文仅从高校治理现代化出发，探讨影响基层工会参与高校治理职能充分发挥的主要原因。
（一）高校治理现代化理念的影响
我国高校是以国立公办为主，深受传统治理模式的影响，即受计划经济体制下的高校治理模式的影响，在治理和服务理念现代化方面还存在一定的问题。
在治理理念上，普遍存在“行政主导”倾向。主要原因是受“高校行政化”的影响。长期以来，我们一直把高校视同为党政机关，高校领导也习惯把师生作为管理对象，而不是共同治理的平等主体；学校基层部门及其领导、广大师生也习惯于此，包括基层工会在内的基层组织也少有强烈要求参与学校治理的现代化民主治理意识。
在服务理念上，面向师生、与师生需求紧密衔接的意识也不强。在“行政化”思维的主导下，当下高校的治理主要是“行政”，而行政工作又沿用政府管理模式，行政人员以人为本的管理理念和现代大学的服务意识都有待提高。高校治理现代化的一个重要特征之一，就是把学习组织型和服务型的思维理念注入高校治理之中，并与实践很好地结合起来，从而实现高校的现代治理转型，提高高校在当下教育发展中的适应力、生命力和创造力。而服务的关键就是满足服务对象的需求。只有弄清服务对象的需求，治理者提供的服务才有效。高校治理的服务对象是全校教职员工和学生，就教职员工来说，基层工会对他们的需求当然最清楚、最有把握。因此，把服务作为重要工作导向的现代高校治理，理所当然应该重视基层工会作用的充分发挥，以使服务供给与需求准确对接，以提高服务质量和实效。这就要求高校治理者，特别是高校党政部门实现观念的根本转变，从高校治理现代化的高度，重视基层工会在高校治理中的重要地位和作用。
（二）政府对高校管控的影响
教育，特别是高等教育，兼具文化和意识形态功能，很难简单地由市场来决定，政府有必要对高校实行一定的管控，长期以来我们也是这么做的。有人认为，过去我国政府对高校实行严格管控是计划经济思维下的“全能政府”观念、权力试图配置和控制一切的必然。其实，究其根本原因，还是由高校本身的特点和我国的政治、文化与意识形态特性所决定的，从中国国情出发，政府对高校一定程度的管控有其必要性和必然性。但是，随着高教改革的全面深化，政府对高校如何管控就成为需要深入讨论的课题。
就目前的情况来看，政府不再对高校进行管控或放松管控，以及呼吁很久的高校“去行政化”改革恐怕都不是短期能够实现的。当前政府对高校管控的问题主要表现在，政府管控主要不是体现为政治领导和学生培养目标这些大的方向性的指导，而是主管部门对具体教学科研工作和日常管理工作的过多、过细干预。正是因为一定程度上存在主管部门干预过多、过细，如对学校领导任命、学校级别评定的干预和对学科点和科研经费、职称名额、招生专业和名额等的控制，使得高校不得不跟着主管部门的指挥棒转，高校自身的动力和活力无法得到有效释放和发挥，束缚了高校发展的自主性和创造性，使之无法按照治理现代化的要求来治理学校，包括基层工会在内的校内治理主体也无法正常发挥其职能和作用。因此，如何厘清高校和政府之间的治理职责和权限是我国高校治理现代化和长远发展的重要内容。
（三）高校民主治理体系的影响
随着中国特色社会主义民主政治建设的推进，我国高校的民主政治建设也取得了不少成果，基本建立起了一套基于民主政治的行政运行体系。但是，无论是在这套体系的形成过程中还是在其实际运行过程中，包括基层工会在内的高校内部各治理主体的民主参与都不够，民主治理体系也不够完善，主要表现为：
其一，党政部门、广大教职工的民主意识问题。由于长期以来深受行政化思想和实际存在的行政主导的治理模式的影响，一些高校领导把自己视为“官”，在相关制度和政策的制定过程中，较少考虑应该由包括基层工会在内的各治理主体参与民主讨论，进行民主决策，以充分反映广大教职工和学生的意志和愿望。而广大教职工本身也深受行政化思维的影响，民主参与意识也不强，少有教职工认真对待基层工会参与学校治理之事，甚至不认同其为高校治理主体之一。这既有历史惯性、现有体制，或教职工意见不被重视而挫伤参与动力和积极性等方面的原因，也有一些教职工只关注教学和科研，对民主政治建设兴趣不大，甚至“参与冷漠”等方面的原因。
其二，高校民主政治组织建设和运行体系问题。高校的民主治理体系应该是党委领导，校长负责，各治理主体广泛参与的体系结构。这就要求高度重视以基层工会为代表的各种治理主体的平等、独立、自主的治理参与，加强以参与、监督、评价为核心的高校民主治理和现代化建设。因为我国高校长期存在政府主导和行政主导并存的“双主导”治理模式，校内各民主治理主体发展缓慢、影响力小，难以有效参与学校治理事务；校内民主监督体系不完善，监督力量来源狭窄，一定程度上依赖于各级领导的自律。
其三，高校民主制度问题。一是原则性强于操作性。如一些高校在规范性民主制度方面存在模糊的边界，缺乏严格的程序性规定和具体的实施方案，从而导致高校在治理方式上，名与实不符，影响高校民主政治建设，也影响基层工会对学校治理的参与。二是民主程序不完善。在一些决策的制定过程中，向基层工会征询意见多于基层工会直接参与政策制定。部分高校存在具体政策的制定与解释仍然停留在学校和相关职能部门层面的情况，基层工会的参与缺乏可以严格执行的法定程序。
（四）高校治理力量结构的影响
当今我国高校内部治理结构主要涉及政治权力、行政权力、学术权力、民主权力等公共权力的配置与制衡关系。由于种种原因，高校内部权力配置不均衡，存在政治与行政权力明显过强、学术权力较弱、民主参与不畅的问题。从根本上说，还是高校治理的现代化转型不到位。
高校治理现代化是一个系统工程，同样包括治理体系与治理能力两个方面。高校的现代化治理体系应该由价值体系、目标体系和制度体系共同构成。价值是定位，也是合法依据；目标是方向，也是所要完成的任务；制度是保障，也是具体政策措施。高校治理的价值体系是构成高校治理体系的基础，其被内化和普及程度直接影响治理参与者的行为及规则与程序的执行，其中最核心的价值应包括透明、参与、法治、责任、廉洁、公正、和谐等。高校治理的目标体系包括高校的可持续发展，合格学生的培养，教职工权益的保障与提升、有序与稳定，等等。目标建立在价值之上，是治理者必须完成的任务，也是对其考核和评价的基本内容。而这些目标任务的实现，则必须依赖于一系列制度作为保障，即依赖于治理的制度体系，且由各机构和个人等治理主体以及规范其行为的相应规则与程序组成，共同支撑并完成高校治理目标体系的实现。
高校治理现代化以及高校治理内部力量均衡，必然涉及基层工会及其定位问题。目前需要各高校把基层工会真正定位为学校治理的基本主体，不是表面上承认，而要实际上赋予其应有的权力，并制定相应的法定程序保障其权力实施。基层工会本来就是高校治理的重要主体，是学校治理目标、制度和价值重要的，也是基本的制定者、参与者与执行者；它既要行使其权利，也要担负其责任。没有给予基层工会清晰、正确的定位，体现了高校内部治理结构、权力结构的不合理。
三、提高基层工会参与高校治理实效的实现路径
正确认识基层工会是高校民主治理的重要主体这一基本定位，并把这一认识落实到高校治理实践中去，同时提高基层工会参与高校治理的有序性、规范性和有效性，是当下推进高校基层工会参与学校治理之要。为此，必须：
（一）正确认识基层工会在高校治理结构中的地位
上文所述基层工会参与高校治理中的诸多问题，都与其民主政治职能定位有很大关系。高校基层工会不仅是为教职工组织娱乐、提供服务的群众组织，更是学校民主治理的重要主体。要真正推进基层工会参与高校治理，首先就必须对基层工会的民主政治职能及其定位有一个正确认识。作为学校治理的重要主体，基层工会有权也有责任参与学校治理的全过程。
这就要求转变传统管理观念，养成治理思维，特别是按照治理现代化的要求治理高校。首先就要求各级领导从根本上改变“官员”定位，彻底抛弃行政思维，把自己放在与教师、学生平等的治理平台上，共同治理学校。有学者指出：“首要的治理问题便是如何建立起一个有效的机制来动员这些主体彼此合作以解决共同面对的难题。”而治理的关键特征，一是“主体是多元的”，二是“手段是复合的”，即治理要求多主体独立、平等，共同合作治理。也就是说，学校治理不仅仅是各级领导的事，而是包括领导在内的全体教职工和全体学生的事，每个组织、每个个人都是利益相关者，都是学校治理者，都有权利和权力，也有责任参与学校治理，而且是彼此合作、共同治理。
其实，基层工会参与高校治理还有其独特优势。基层工会是基层群众自己的组织，是真正密切联系群众的组织，它最接地气，最能听到群众的呼声，也最能代表群众的利益，是群众最能认可的利益代言人，因此它的参与能够更好地维护和保障教职工权益。它的参与还有利于促进高校民主治理的制度建设，特别是有利于实现高校治理的透明、公正和合法。有基层工会参与的治理政策也更容易通过，更容易被教职工接受，更容易贯彻实施，取得预期效果。而且，基层工会集聚人才最多，最能发挥群体智力优势，它的参与，有利于促进学校稳定、有序、健康和可持续发展。
（二）构建高校现代化治理体系
必须把正确认识落实到实践中。这就要求从教育主管部门到学校各级领导，在学校治理过程中，真正把基层工会这样的群众组织作为学校治理主体，不仅聆听他们的意见建议，倾听他们代表基层教职工发出的呼声，使他们能够实实在在地参与学校治理的全过程——从制度与政策的酝酿、讨论、修改、决定到具体实施。任何环节没有他们的参与，都不是真正意义上民主的、各主体共同参与的现代大学治理。
因而，必须在国家治理现代化的大背景和大前提下重构高校现代化治理体系，提高高校现代化治理能力。高校治理现代化的实现，必然需要作为规范和操作系统的治理体系，也同样需要能够贯彻落实现代化治理体系的治理主体。构建高校现代化治理体系，必须构建高校的现代化价值体系、目标体系和规范体系（制度体系），解决高校的社会定位、近期和远期目标及其实现手段、治理主体（决策者和执行者）及其规范遵循等一系列问题，自然也包括基层工会的主体地位及其参与方式等问题。这些都需要在高校现代化治理体系构建过程中通过各主体充分参与，以真正民主的方式认真讨论，最终正式纳入到相关规范性文件中去。
构建高校现代化治理体系，近期的重要目标之一就是规范高校治理。规范治理，必然要求依法治理，要求克服或摒弃长官意志、随心所欲，要求把高校治理纳入法治化轨道，使高校治理现代化成为当前正在推进的依法治国的重要组成部分。基层工会依据宪法和其他法律法规，特别是依据《工会法》和《教育工会章程》参与学校治理，当然也是高校治理规范化、法治化题中应有之义。各高校应确认并落实基层工会的民主参与、民主监督权力，使之真正成为高校治理的基本主体。
（三）保证基层工会的参与规范、真实、有效
基层工会参与高校治理的规范性，包括基层工会参与的程序与内容两个基本方面。基层工会参与高校治理的内容与程序应有明文规定，任何人不得以任何借口阻碍或取消，而且必须保证其参与真实有效。人们习惯上比较重视内容，而对程序相对轻视。然而，没有程序的保证，内容也就无法实现。因此，在对基层工会参与内容已有法律法规明文规定的前提下，各高校应根据实际制定出基层工会参与学校治理的具体程序。这既是对基层工会治理参与有序化的规范，也是对其参与的真实性、有效性的保障，是基层工会有效参与学校治理的基本前提。
真实性，反映的是基层工会是否真正参与的问题。真实参与，不仅仅要求参与者在场，而且要求参与者在场的同时又能独立、自主地表达自己的意见和建议，即真实意思表达，要求不受胁迫，包括潜在的威胁。真实的参与不一定要发言，投票、举手、鼓掌，甚至沉默、弃权、离场，只要是真实的意思表达都是参与真实性的体现。一定要让基层工会的代表在参与治理的时候没有顾虑，真切地感觉到自己是一个独立、自主、平等的民主治理主体，完全可以真实地表达自己及所代表的教职工群体的意思。
有效性，反映的是参与者的意见与建议被重视的程度及其质量的问题。参与的有效，一是体现在参与者的意思表达有没有被关注、被重视，有没有在学校的相关制度、政策中得到体现。当然，并不是说他们的意见与建议就一定要被采纳。稍有政治常识的人都知道，在政治实践中，每个参与者的意见都被采纳是不可能的。关键是，参与者的意见与建议没被采纳是否根据法定程序，是否有当场或事后正式的说明。二是体现在基层工会参与的质量上。这与参与者的能力有关。这需要基层工会的领导者、工会代表加强学习，了解大政方针，了解国情、民情、校情，掌握高校治理知识，此外，平时要多与教职工沟通交流，多了解他们的愿望与要求，也要多了解所在高校治理中的主要问题，以使自己所提出的意见与建议更有针对性，更符合国情、民情、校情，也使基层工会在不断参与的实践中锻炼成长，成为合格的高校治理主体。
【参考文献】
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[4]李泉．治理思想的中国表达[M]．北京：中央编译出版社，2014:6.
[5]孙晓莉．多元社会治理模式探析[J]．理论导刊，2005（5）.
【作者简介】
傅夏仙，浙江大学马克思主义学院副教授，博士。