关于优化大学内部治理结构的若干思考
内容提要：高等教育改革的目标在于建立现代大学制度，而建立现代大学制度的重要基础在于优化大学内部治理结构。文章在剖析我国大学内部治理结构存在的问题的基础上，就如何优化大学内部治理结构问题提出了若干对策与建议。
关键词：治理结构；优化；大学
我国全面深化改革的重要领域之一是教育领域的综合改革，作为教育改革先驱的高等教育改革，其目标在于建立现代大学制度。而现代大学制度的建立不仅有赖于转变教育观念，理顺大学与政府、大学与社会、大学与大学等相互之间的关系，而且取决于大学内部治理结构的完善，在我国新一轮大学内部管理体制改革的进程中，优化大学内部治理结构是推进高等教育改革亟须解决的理论与现实问题。
（一）
所谓大学内部治理结构，是大学内部管理体系与制度安排的总和。优化大学内部治理结构作为深化高等教育改革的重要基础，对于激发高校办学活力、提升教育品质具有重要意义。通观我国高校现阶段实际，许多高校内部治理在不同程度上存在结构失衡、效率低下、运转不灵等现象，成为制约深化教学、科研及人才培养方式的改革，乃至建立现代大学制度的绊脚石。
——自主办学意识缺失。一方面，政府过多干预大学内部事务，并且习惯于采用行政思维管理大学，通过行政审批与行政指令控制大学资源配置、教学与学术活动，大学许多事务必须听从行政长官的意志，遵循行政规定，大学自主办学成为一句空洞的口号；另一方面，大学自主办学意识比较薄弱，学校过度依赖政府，“等”“靠”“要”的思想根深蒂固，甘愿成为政府的附属机构，习惯于按政府指令和社会通行的“游戏规则”办学，在一定程度上丧失了作为独立法人实体的目标和意识，自主办学意识不强。
——内部组织结构不合理。我国大学内部组织结构几乎都照搬传统的行政机关模式，学校党政组织一般都有校、院两级机构，且行政等级分明；党政群机构大而全，职员均被定为“干部”身份。而学术组织的体系明显薄弱，专职人员缺少，职能不明确，制度不完善，活动开展也相对较少且困难。学术委员会、学位委员会、教师专业技术职务评聘委员会等学术组织大多挂靠在行政部门，日常运作由相应行政部门人员负责，学术组织存在虚化、弱化现象。党政群机构与学术组织之间层次不清，权责不明，尤其是一些重要学术职务被视为行政职务。概言之，大学尚未真正建立以“学术为本”为特色，适合大学发展的内部治理组织体系。
——依法民主治校滞后。近几年来，依法民主治校虽然取得了一些成绩，但仍普遍存在诸多不足，如：有的学校教代会、学代会工作流于形式，作为民主管理重要载体的作用发挥不明显，其他民主管理制度体系不健全，教职工参与学校重大事务决策途径不畅通，行使民主管理与监督未覆盖到学校工作领域各个方面与工作层级；有的学校内部管理制度设计不科学，工作人员有过多的自由裁量权；有的学校内部管理制度模式陈旧，管理制度缺乏系统性、逻辑性；有的学校对制度的执行不够严格，一些制度形同虚设，不能发挥应有作用；有的领导缺乏法治精神，对法律法规、规章制度合意的执行，不合意的就曲解甚至不执行；有的干部程序与规矩意识淡薄，随意变通既定程序；有的学校没有形成决策支撑法律顾问机制，对重大问题和涉及群众利益的问题的决策及管理的合法性缺少规范的审核机制，致使许多管理事务和利益保障偏离法制精神，以致频发本可以避免的上访、信访与诉讼。
——内部权力分配失衡。众多大学内部权力组织的功能定位、职责界限模糊，导致内部权力分配失衡。一则，大学行政权力凌驾和挤压学术权力，以致行政决策替代或干预学术决策。学校的办学定位、办学规模、招生专业、学科建设、学位授予、科研课题立项、职称评定等学术事务几乎由行政权力主导，学术组织很少或者难以参与讨论和决策过程。再则，过于强调党委与校长的决策权力，决策主体单一，决策过程封闭，决策制衡机制缺失，教师、学生等利益相关者参与治校流于形式。另外，党委领导下的校长负责制背景下书记与校长的关系、集体领导与个人分工负责的关系等也未完全厘清与明确。
——大学章程建设滞后。大学章程是学校依法治校、自主管理的基本依据和法律基础，是大学治理的纲领。由于对大学章程的地位、作用、意义认识不足等原因，许多高校迄今没有章程或者没有能实际适用的章程。从部分大学出台的章程内容来看也大都雷同，有关治理结构、决策机制、运行机制等重要方面表述不到位，难以体现独特的办学理念、办学特色与文化；从制定与修改的程序来看，大学之间程序各异，随意性较大，缺乏统一规范，由此制定出台的章程很难发挥应有的法律效力，甚至成为为完成任务而为之的摆设。
（二）
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。结合高校实际，这一改革总目标必然要求高校在国家深化改革的总框架下和总过程中，完善高校内部治理结构，以适应国家治理体系和治理能力现代化，特别是教育治理体系和治理能力现代化的要求，提升自身治理水平，提高办学能力。教育部领导在全国教育工作会上明确提出了完善高校内部治理结构的任务。而完善或优化高校内部治理结构首先应当是政府的责任。从传统计划经济体制转向社会主义市场经济体制，是一场革命性的变革，必然要求政府转变职能，由直接管理为主转向间接管理为主，由微观管理为主转向宏观管理为主，由以审批项目、分钱分物为主转向以搞好规划、协调、监督和服务为主。宏观管理高等教育事业的发展，应回归到主要管理高等教育的指导方针、整体布局、办学条件与规格标准和评估制度等事项。这些都需要由政府从经济和社会发展全局加以研究和制定，并通过立法、经济和必要的行政手段，进行宏观领导和管理。这是我国高等教育事业健康发展的客观要求。转变政府职能，改变政府集中过多、统得过死的体制，目的是落实大学办学自主权，充分调动学校办学的积极性，有助于大学按教育自身的发展规律办事。在过去很长一段时期里，政府管理高等教育将宏观管理和大学微观管理的许多权力集一身，政校不分问题突出，以致该管的没有管好，不该管的却管得过多，严重束缚了大学办学的能动性、积极性。新中国成立后，国家对大学领导关系虽几经变革，但仍停留在简单的权力“下放”与“上收”上，没有真正解决好政府管理职能的转变，存在着“一放就乱，一乱就收”的现象。管理体制的转轨需要行政手段“抓大放小”，其他手段逐步强化。尤其依法治校工作，是政府对高等教育进行宏观管理的基础。政府职能部门必须以壮士断腕的气概与不改不罢休的精神推进自身职能转变，把本该由大学自行管理的事务还给大学。
当然，优化大学内部治理结构更需要大学自身的努力。笔者认为，完善大学治理结构的核心要义，是要在大学内部建立一整套利益平衡机制。这种平衡机制既要确保现代大学职能的实现，也要符合中国大学的实际。具体来说，这套平衡机制的构建，应从三个层面着手。第一，要构建外部参与内部治理机制，平衡大学内部利益相关者和外部利益相关者的关系。这一治理机制旨在打破传统的行政管理观念和封闭的办学体制，推动大学主动适应经济社会发展需要，打破学校内部自我决策的传统方式，形成政府、社会人士、大学管理者、师生等共同民主讨论或决定大学发展的治理模式，为社会参与大学决策和管理搭建一个开放的平台，如近年来，一些学校设立了董事会、理事会，和社会机构共建二级办学机构，管理重心下移学院，强化基层学术管理等，均值得探索或借鉴。第二，要构建以“学术为本”、以学术发展为核心的权力体系，平衡大学内部行政力、学术力和教职工监督力之间的关系。三种力的存在都有自身合理性，应当关注与协调三者间的关系，使三种力始终围绕学校的学术乃至整体发展规划目标各司其职，相互配合，保证内部管理顺畅、高效和有序。推进党委领导下的校长负责制，党委领导并不等于党委管理，党委领导应集中体现在思想引领、政治引导与方向把握上，积极探索构建以党委领导为核心，校长行政管理，教授有效治学，教职工民主监督相呼应的现代大学领导组织体系。第三，构建高效有序的权力运行与约束机制，平衡决策权、执行权与监督权的关系。从国外大学的经验来看，其在本质上是决策层、执行层和监督层分离。在精简学校内部行政党群机构的同时，健全学术委员会、教学指导委员会、学位委员会、教师专业技术职务评聘委员会等学术组织，制定科学的成员产生办法，着力保证在学科建设中有真知灼见的教授成为学术组织的主体，适度控制有党政领导职务的教授进入学术组织。明确学术委员会等学术组织的性质与职权范围，细化学术权力咨询审议、学术权力独立决策的具体事项，逐步使学术委员会成为学术评议、审议、论证、决策的最高决策机构。制定学术组织章程，健全学术组织的议事规范与活动规则，规范学术组织议事程序，定期组织活动。同时，强化教代会制度建设等，推进校务公开与民主管理各项制度的实施，由此不仅有助于避免权力过于集中甚至腐败，而且能够最大限度调动与利用学校各方面的资源，提高决策的科学化、民主化、合理化水平，增强执行的有效性。
与此同时，要大力推进“大学自治”。《高等教育法》规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”，但从现实情况看，大学普遍存在产权结构不合理、产权不明晰等现象，国家的财产所有权、政府的行政管理权和大学自主办学权并未真正分离，没有真正确立大学独立法人地位。因此必须推进大学法人治理，构建政府与大学之间的委托—代理关系，政府成为委托人，大学法人成为代理人，实现政府代表国家和人民对大学拥有的所有权与管理经营权的分离，大学真正拥有独立的自主权、管理权。这种契约关系的建立便于理顺政府与大学的关系，有助于大学确立独立法人地位，并为社会力量办大学提供了参与的可能。同时要尊重大学办学规律，建立相应的法人治理结构，以及相互制约、协调发展的组织体系与权力运行机制。建立全面、系统、科学的学校制度体系；积极探索中国特色的大学董事会制度，为学校科学决策提供咨询和帮助，发挥连接大学与社会的桥梁与纽带作用，拓宽筹集办学资金渠道，密切产学研合作，促进服务地方经济建设和服务社会功能的发挥。
优化大学治理结构，必须加快大学章程建设。大学章程建设必须坚持以人为本的核心理念，彰显现代大学精神，章程作为现代大学制度载体，也是现代大学精神的载体；必须体现学校特色和制度特色，在遵循《高等教育法》、学术条例等法律法规的同时要立足校情、突出特色、有所创新。章程制定程序上应当注重规范性与合法性，由校长牵头组织各方面人员成立专门组织负责章程制定，充分征求广大师生员工的意见和建议，并提交学校教职工代表大会审议，由学校党委会讨论通过，由校长签发生效，使章程真正具备法律效力。
另外，优化大学治理结构应加强教职工职业道德建设。学校出台规章制度应渗透、贯彻社会主义核心价值观，以及与之相符合的学校主流价值观，弘扬教书育人、管理育人、服务育人的良好风气，推进师德师风建设和党风廉政建设，弘扬正能量。
优化大学内部治理结构是一个系统工程，也是一个动态变革和渐进深化的过程，必须进一步解放思想，更新观念，重视制度顶层设计，精打细磨，多管齐下，协同推进，使学校真正成为自主办学、自我发展、自我约束的主体，为建立现代大学制度打下坚实基础。
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[6]毕宪顺．权力整合与体制创新——中国高等学校内部管理体制改革研究[J]．教育与职业，2006（13）.
【作者简介】
孟婷婷，浙江省教职工心理健康教育服务中心办公室主任，浙江工业大学讲师。
陈玛莉，浙江省教职工心理健康教育服务中心教师。
梅青，浙江省教职工心理健康教育服务中心教师。