第一章 绪论

第一节 研究背景

一、现实背景

国家的经济现代化过程是工业化与城镇化互动发展的过程，工业为城镇化提供了产业基础，城镇为工业化提供了优质要素和广阔的市场。社会各界对工业化和城镇化的关系基本达成了如下共识：在社会发展过程中，要强调工业化对城镇化的带动作用，但更要强调城镇化通过推动创新集群形成、促进服务业发展、扩大内需等方面对工业化的推动作用（徐维祥、唐根年、陈秀君，2005；郭克莎，2002）。与发达国家相比，中国城镇化水平较低。2010年中国人均GDP达到4682美元，2011年突破5000美元，而2010年城镇化率仅为49.5%,2011年也只是略超过50%，达到50.5%，远远低于美国人均GDP在5000美元发展阶段的城镇化水平。事实上，自2000年以来，中国城镇化迅速发展，城镇化率每年以一个百分点逐步提高。大部分地方政府将城镇化工作绩效纳入政府绩效管理体系，例如为加快推进新型城镇化进程，湖南省于2008年建立了新型城镇化统计指标体系及考核评价体系。目前存在的问题是在考核过程中，各地政府比较普遍遵循的是GDP导向，重点关注城镇化率的提升以及土地财政的获取，缺乏对人的关注。

2013年以来，中国城镇化进入了一个从规模扩张到品质提升的转型期，即新型城镇化时期。这一时期，中国将从土地城镇化转向人的城镇化，将更多地关注人的社会性需求和精神层面需求的满足，共同促进人的全面发展和城镇的可持续发展。人的城镇化是中国现阶段新型城镇化的核心（刘海平，2012），但由于传统的城乡二元制度，城乡居民在文化素质、生产技能、生活方式、价值观念等方面存在着较大的差距。在城镇化进程中，与主动城镇化人群（即进城务工人员）相比，被动城镇化人群（即失地农民）进入城镇生产、生活的准备不够充分。因此，政府在绩效管理中关注人的需求在城镇化中的重大作用时，必须区分主动城镇化人群与被动城镇化人群，关注两类人群的城镇化效应。对于被动城镇化人群，应该高度重视失地农民的城市融入，重点推动以失地农民市民化为主体的制度改革，创新社会管理体制，完善教育培训制度，提升城镇化质量。

随着中国经济的快速发展，城镇化进程的不断推进，工业用地和城市建设用地需求迅速扩张，农村被征收征用土地日渐增多，产生众多失地农民。事实上，自20世纪80年代以来，中国经济发展中曾经出现了三轮土地非农化热潮：1986年出现了第一轮热潮；1992年之后，出现了第二次热潮；2000年开始，出现了占用耕地数量最多的第三次热潮。据统计，1987—2001年，全国非农建设占用耕地226.307万公顷，其中70%的耕地是通过行政手段征用，尚不包括违法占地情况。而当时违法占地占征地总量的比例一般为20%～30%，有的地区甚至高达80%，这意味着1987—2001年实际占农地数为271.6万～294.667万公顷，如果按人均占有土地0.053公顷计算，中国实有失地农民总数约为5093万～5525万（楼培敏，2011）。根据国土资源部调查显示，中国耕地从1996年后的13006.667万公顷降至2002年的12593.333万公顷，平均每年减少耕地59万公顷。按照征地数量和人均土地面积变化测算（不包括违法占用耕地情况）,2008年我国失地农民数量已达5000余万，而且未来还将持续增加（鲍海君，2009）。按照目前城镇化进程的步伐，今后每年至少需要征收征用耕地33.333万公顷。若按城郊农民人均0.047公顷地计算，就意味着每年增加700多万失地农民（宋青锋、左尔钊，2005）。

失地农民大量且集中地从农业转移出来，给就业带来了巨大的压力，且其再就业压力大、难度高。从现有失地农民的处境来看，他们既不是传统意义上的农村农民，又无法融入真正的城市生活，很多失地农民游离于“市民”和“农民”、“城市”和“农村”之间，沦落为“种田无地”“就业无岗”“社保无份”的“三无游民”，这类群体在失去土地后所面临的风险是多样的，主要表现为有失业风险（收入不稳定）、大病风险、养老风险、“入乡随俗”的风险（见图1-1）。

（一）失业风险（收入不稳定）

收入不稳定直接导致失地农民生活水平的波动。更明确地理解收入不稳定，实际上更多地包含了正常收入水平下降的含义。由于失地农民的收入来源已形成从传统的农业收入转变成非农经济活动收入的格局，这意味着相对于传统的农业收入而言，失地农民现时的收入具有更大的不确定性，将面临更大的市场风险。除了赋闲在家，失地农民一般在中小企业和城市打工，但由于文化素质、知识技能相对较低，在城市中能从事的一般都是低声望、低技术劳动和低社会参与的职业。随着世界经济形势的变化，中国工业面临更加激烈的市场竞争，面临结构调整和第二次创业的严峻挑战。从市场竞争角度分析，中小企业在各方面都更易陷入劣势地位，如市场信息、生产技术与设备，现代企业管理、人才资源等。因企业效益下降而导致职工收入减少，因亏损而宣告破产或发生兼并，或因企业缺乏订单迫使职工“暂时休工”，都已经不是新闻。同时由于失地农民生活消费方式的转变，从传统的自给自足的生活消费方式转变为以市场商品消费为主、自给消费为辅的形态，收入影响生活水平的重要性大大增强。因此，一旦失去了工资收入，那么他们的生活将难以为继。

（二）大病风险

随着医学科学技术的进步，新的医疗设备和医疗技术方法的应用、药品的更新换代以及医疗服务水平的提高，在保障和提高居民健康水平的同时，医疗费用也大幅攀升。大病高额的医疗费用支出，对失地农民而言，显然有巨大的压力。对大多数不发达地区的农村居民来讲，健康不是生活的目的，而是生活的手段，是提高生活水平的资本。人们担心大病医疗费用支出将侵害其生活水平的提高，更担心的是家庭收入来源的主要供给者患有大病，不仅需要支付大量的医疗费用，同时家庭的经济收入急剧减少，从而走上“一去不回头”的贫困路，导致因病致贫。

（三）养老风险

首先，养老风险是客观存在的。由于劳动能力下降或机会丧失，老年人不再具有收入来源或收入明显减少，其消费远大于产出。其次，失地农民目前的养老方式主要依靠传统的家庭养老模式。这种以约定俗成的规则，依赖子女供给的养老模式，不可避免面临部分子女漠视养老义务的现实生活冲击。同时，尽管当前已经放开了“二胎政策”，但中华人民共和国成立后长期实行的独生子女计划生育政策，形成了“421”家庭结构，客观上也增强了这种担忧。最后，失地农民由于文化素质较低，面临很大的失业风险，这又冲击着传统的家庭养老模式。随着生活水平的提高，人们对未来老年生活水平也有了更高的要求和期望，而未来究竟能否实现期望目标具有很大的不确定性。

（四）“入乡随俗”的风险

长期以来，我国实行的是城乡分割的二元化政策。在这种政策的牵引下，城市居民和农村居民有着显著的区别，他们的生产方式和生活方式都有着明显的差异。失地农民由于长期生活在农村，其生产、生活方式带有明显的农村色彩。进城后，失地农民难以在短期内融入城市之中，而城市对其融入也有较大的排斥。因此，失地农民面临着“入乡随俗”的风险，他们在城市对于社会地位提高的期望是微乎其微的。

此外，由于相关法律法规不完善，给失地农民的安置带来了法律上的风险（许宝健，2006）。涉及征地安置的只有《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》。从内容看，规定过于原则和笼统，缺乏可操作性。首先表现在对征地安置费的分配和使用的规定上。《土地管理法》规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”“禁止侵占、挪用被征地单位补偿费用和其他相关费用。”但对包括安置补偿费在内的征地补偿费如何使用未作明确规定，致使许多农民的“货币安置”的“货币”经常被截流、克扣、挪用，损害了农民利益。其次表现在安置途径和责任主体上。法律对征地安置的目标、原则未作规定，对安置途径、操作程序也未作规定。同时，法律还没有规定究竟谁是安置失地农民的责任主体，是用地单位、农村集体经济组织，还是政府？安置纠纷如何解决，未负责的如何追究，等等，都没有相应的规定。

在城乡分割的二元政策下，土地征收使得农民失去农民的身份与土地保障，同时又被城市所排斥，难以在城市立足。所以，如果没有对这一庞大的失地群体进行妥善安置，将会产生一系列的社会问题，进而可能陷入学术界所称的“拉美陷阱”，其实质是大量失地农民被动进城后，由于政府在社会与社会保障体系构建的制度缺失导致贫富差距进一步扩大，从而产生的一系列社会经济问题（朱劲松、陈浩，2010）。

为解决失地农民这一弱势群体问题，学者们提出了完善征地程序，保障农民的知情权和参与权（曲福田等，2002；周其仁，2004；程洁，2006），逐步按市场经济规律补偿失地农民以彰显农民的土地财产权（黄祖辉、汪晖，2002；钱忠好，2007），建立失地农民社会保障体系确保失地农民的长远生计（鲍海君、吴次芳，2002）等策略；政府部门根据理论研究成果，采取了区片综合地价、实施失地农民基本生活保障制度以及留地补偿与安置等改革措施。

二、理论背景

在理论方面，学术界对农民在失去土地后所引发的一系列次生问题基本达成共识，主要表现在现实生活中确实存在的失业问题、养老问题、市民化问题等方面；但在提出解决失地农民问题的对策思路上，则主要聚焦于补偿和保障上，而对这一庞大弱势群体的持续发展关注不够。简单的补偿和保障并不能保护失地农民多方面受损的权益；另一方面，在各类高校毕业生、城镇下岗职工就业压力较大的情况下，若不及时提升失地农民的人力资本，将很难实现失地农民的可持续生计。因此，要从根本上解决失地农民问题，应转变思路，从保障生存转向促进发展（郑风田、孙谨，2006）。只有给失地农民提供一种发展机会，维护失地农民的发展权才能更好地解决问题。

研究发现创业是个人摆脱劳动力市场上受歧视地位的重要发展战略（Lundstrom,2005），是一种摆脱地区或群体经济困境的有效途径，它比提供工作会有更多福利，也更为有效。目前，从国际上看，几乎所有国家和地区政府都通过鼓励失业人群走自我创业之路，来解决比较棘手的失业难题，例如，政府对青年群体的创业活动进行支持（澳大利亚、加拿大、芬兰、爱尔兰、西班牙、荷兰、瑞典、英国和我国台湾地区），削减女性群体创业所遭遇的壁垒（芬兰、瑞典和英国），提高少数民族群体的企业所有者比率（美国、英国和瑞典），促进原著居民的创业活动（加拿大和澳大利亚）。从国际经验来看，采取各种措施鼓励和支持弱势群体创业，从而使他们摆脱弱势地位进而走上发展之路是许多国家通行的做法。从20世纪60年代开始，美国颁布了许多关于职业培训和职业教育的法令（Cledy,2002），通过职业培训，提高了劳动者素质，有利于劳动者就业，而且在一定程度上缓解了失业问题（吴岩，2005），创业培训对创业活动有重要的推动作用，培训能够营造良好的创业氛围，提升创业意识，帮助创业者提高自信和创业技能，有助于新企业的创办（Ehrlich,2000）。目前，美国、日本以及欧洲发达国家又将创业培训推广到弱势群体和失业群体，并制定了较为完善的创业支持体系（M aria,2003），促进了弱势群体的发展。

从国内实践来看，党的十七大报告提出了“以创业带动就业”的发展方略，把创业作为带动就业的核心动力，党的十八大以来中国更是进入了“大众创业、万众创新”时代。借鉴国际经验，以创业促进就业可能成为解决我国失地农民发展问题的新思路。目前，我国各地针对失地农民的就业培训在零星地开展，也取得了一定的效果。但目前的就业培训主要着眼于技能培训、城市适应等保障层面，与发展性的创业培训有着本质不同。失地农民可能由于其所处的社会层次较低而容易被社会各界忽视（柯春晖，2011），政府部门及社会组织为失地农民提供的创业培训及后续服务还不能满足他们创业的需求。

尽管亦有学者意识到创业对解决失地农民长远生计有重要意义，但已有研究主要局限在论述失地农民创业的必要性、分析失地农民创业现状和提出促进失地农民创业的对策，整体上处于零星的探索性研究阶段。现有研究成果为政府出台相关扶持政策而提供理论依据较为有限，难以对失地农民创业提供有效指导，因此迫切需要构建失地农民创业的理论体系。首先，需要理清创业意识与创业行为的关系，本书尝试从主观意识的视角出发，把失地农民培养成主动型创业而非被动创业的群体。另外，注意到失地农民群体自身的独特性，对其开展的创业培训不同于企业职工等其他成人群体的创业培训，更不同于大学生的创业教育，因而亟须厘清失地农民创业行为特征及其影响因素，在此基础上，依据各地产业特色，有针对性地设计失地农民创业培训体系及政策支持系统，以建立失地农民内在的保障生存与发展的动力机制，以创业促进就业，推动转型期社会的和谐与发展。