三 发展完善阶段的中国社会保障学

1.研究状况

通过中国知网对核心期刊和CSSCI检索显示，1998—2018年篇名中含有“社会保障”的文章共有6089篇，各年度文章总数和研究主题如表1所示。^[49]

表1 中国知网核心期刊社会保障研究发文数量和研究主题（1998—2018）

续表

总体来看，中国新型社会保障体系发展完善阶段的20年间，社会保障的学术成果越来越多，研究队伍越来越大，社会保障研究的国际化程度越来越高，对中国社会保障制度改革的问题讨论越来越深入。20年间，社会保障研究主题除了继续关注社会保障制度改革、社会保障国际比较、农村社会保障研究外，社会保障与中国加入WTO、社会保障与农民工/流动人口、社会保障与失地农民、社会保障与下岗失业人员、社会保障与信息互联网技术、社会保障与计划生育政策、社会保障与精准扶贫等研究，无不体现着社会保障紧跟时代脉搏的特点。在对社会保障制度的讨论上，也不仅仅限于对设计理念和制度走向的宏观把握，而是将研究触角伸向社会保障公平与效率、社会保障筹资与支出、社会保障与收入分配、社会保障管理与治理、社会保障服务等更为具体化的领域。

2.制度实践

这一时期社会保障制度的发展有三个显著特点：一是管理体制几经调整。1998年，原国家劳动人事部更名为劳动和社会保障部，在管理体制上强化了对社会保险各项事务的管理职能。2008年劳动和社会保障部与人事部合并，组建成立人力资源和社会保障部。二是各项福利政策密集出台。首先是各项社会保险制度逐步建立和完善起来，如城镇职工养老保险制度（1997）、职工基本医疗保险制度（1998）、失业保险制度（1999）、工伤保险制度（2004）、城镇居民医疗保险制度（2007）、新型农村合作医疗保险制度（2002）、新型农村养老保险制度（2009）等。2010年10月28日《中华人民共和国社会保险法》的颁布，标志着社会保险制度基本定型。同时，各项社会救助、社会服务、住房福利等相关政策也陆续出台，如《城市居民最低生活保障条例》（1999）、《住房公积金管理条例》（1999）、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（2003）、《农村五保供养工作条例》（2006）、农村最低生活保障制度（2007）等。三是社会福利的价值导向发生根本性转变，公平、正义等制度理念逐步取代了效率优先、补救式保障等观念。

在社会救助政策方面，中国政府先后建立了城市最低生活保障制度、城市流浪乞讨人员救助管理制度、城市贫困家庭廉租住房制度、医疗救助、教育救助等社会救助制度，在管理体制上做了相应调整，2008年7月10日，国务院办公厅印发《民政部主要职责内设机构和人员编制规定》，对民政部内部机构进行改革，对民政部职责进行调整，强化社会救助职能，对内部机构进行了重新设置，原“最低生活保障司”更名为“社会救助司”。

在社会保险政策方面，2010年10月28日颁布的《中华人民共和国社会保险法》在对养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险进一步整合的基础上，明确了养老保险逐步实现全国统筹，其他保险实现省级统筹，制度的覆盖面逐步扩大，将受益对象扩大至劳动者和公民，并且进一步明确了政府责任，标志着改革开放以来具有中国特色的社会保险制度基本定型。

在农村社会保障制度方面，新型农村养老保险制度、新型农村合作医疗保险制度、农村最低生活保障制度、农村“五保”供养制度等构成农村社会福利体系的基本制度框架。农民工的社会政策日趋完善、户籍制度改革也在快速推进，城乡一体化的社会保障体系已见雏形。

（1）养老保险制度

2005年12月，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。^[50]2001年7月，辽宁开始进行完善城镇社会保障体系试点，社会统筹和个人账户分账管理，个人账户实账运行，此后逐步在东北三省进行试点。2006年以后，个人账户实账运行的试点逐步扩大到辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南、新疆13个省份。^[51]在目前的制度体系中，养老保险制度分为三个类别，分别是职工基本养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度和机关事业单位工作人员养老保险制度。其中，机关事业单位工作人员养老保险从2015年开始与企业职工基本养老保险并轨，覆盖对象为机关事业单位工作人员，分为个人缴费和单位缴费两个部分，分别对应于个人账户和社会统筹账户，个人缴费率为工资的8%，单位缴费率为工资总额的20%。达到法定退休年龄时，累计缴费满15年的，按月领取统筹养老金和个人账户养老金。城镇职工基本养老保险覆盖对象为企业职工、无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员。筹资方式分为个人缴费和企业缴费两个部分，分别对应个人账户和社会统筹账户，个人缴费率为工资的8%，企业缴费率不超过工资总额的20%，灵活就业人员缴费率为上年度当地职工平均工资的20%，其中8%计入个人账户。达到法定退休年龄时，累计缴费满15年的，按月领取统筹养老金和个人账户养老金。城乡居民基本养老保险由2009年开始试点的新型农村社会养老保险与2011年开始试点的城镇居民社会养老保险合并而成，覆盖对象为不包括学生在内的16周岁以上、不被以上两项制度覆盖的城乡居民，个人缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次，缴费计入个人账户。符合国家规定条件的，按月领取基础养老金和个人账户养老金。^[52]现有制度安排中，不管城镇职工基本养老保险，还是机关事业单位工作人员养老保险，都要求企业或单位依法强制性缴费，保险基金维持自我平衡，政府给予财政补贴。相比较而言，城乡居民基本养老保险的缴费比例更低。同时，城乡居民基本养老保险带有一定的自愿性，缴费标准相对较低，不按月缴费，而是按年缴费，地方政府对个人缴费给予补贴，也没有社会统筹账户，基础养老金则由政府全额支付，因而有了更多的福利色彩。

（2）医疗保险制度

1998年，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》颁布，规定医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%，用人单位缴费的30%划入个人账户。^[53]2007年，国务院颁布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，启动非从业城镇居民医疗保险试点工作，以解决中小学生、老年人、残疾人等群体的医疗健康需求。现行医疗保险制度分为三个类别，分别是公费医疗制度、城镇职工基本医疗保险制度和城乡居民基本医疗保险制度。其中，公费医疗制度的覆盖对象为中央直属机关和部属高校等工作人员，个人不用缴费，由国家承担医疗费用。城镇职工基本医疗保险的覆盖对象为各类企业、机关事业单位及社会团体等非企业单位的职工。筹资方式分为个人缴费和企业（单位）缴费两个部分。个人缴费率为本人工资的2%，企业（单位缴费率）为工资总额的6%左右，个人缴费全部计入个人账户，单位缴费的30%左右划入个人账户，其余划入社会统筹账户。城乡居民基本医疗保险由2003年开始试点的新型农村合作医疗与2007年开始试点的城镇居民基本医疗保险合并而成，它覆盖职工基本医疗保险应参保人员以外的其他所有城乡居民。实行个人缴费与政府补助相结合为主的筹资方式，鼓励集体、单位或其他社会经济组织给予扶持或资助。相比较而言，公费医疗制度的福利水平最高，个人无须缴费，政府承担医疗费用，并且医疗待遇高。城乡居民医疗保险制度亦即与之相关联的城乡居民大病保险制度，采取个人缴费和政府补贴相结合的方式，个人缴费负担较低。城镇职工基本医疗保险制度由个人与用人单位共同缴费，基本上是一个自我平衡、封闭运行的制度体系。

（3）社会救助制度

2014年《社会救助暂行办法》颁布实施，规定了八项救助制度：①最低生活保障。国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。②特困人员供养。国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养。③受灾人员救助。国家建立健全自然灾害救助制度，对基本生活受到自然灾害严重影响的人员，提供生活救助。④医疗救助。国家建立健全医疗救助制度，保障医疗救助对象获得基本医疗卫生服务。⑤教育救助。国家对在义务教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员，给予教育救助。对在高中教育（含中等职业教育）、普通高等教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员，以及不能入学接受义务教育的残疾儿童，根据实际情况给予适当教育救助。⑥住房救助。国家对符合规定标准的住房困难的最低生活保障家庭、分散供养的特困人员，给予住房救助。⑦就业救助。国家对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法，给予就业救助。⑧临时救助。国家对因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力、导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭，给予临时救助。此外，20世纪80年代以后，国家根据人均收入标准划定国家重点扶持贫困县，提出农村扶贫开发战略。农村扶贫开发是以促进贫困地区经济发展，进而消除贫困为目的的社会救助项目，包括救济式扶贫和开发式扶贫两种方式。^[54]农村扶贫开发战略极大地改变了贫困地区的面貌，增进了贫困人口的福祉，使贫困地区的基础设施和公共服务明显改善，区域性贫困得到根本缓解。

3.总体特征

（1）社会保险制度基本定型

在社会养老保险制度改革方面，明确了社会统筹与个人账户相结合的缴费模式。随后，社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度开始建立。2007年国务院颁布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，启动非从业城镇居民医疗保险试点工作，以解决中小学生、老年人、残疾人等群体的医疗健康需求。2011年实施的《中华人民共和国社会保险法》，在对养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险整合的基础上，进一步明确了制度内容和责任划分，标志着中国社会保险制度基本定型。

（2）社会救助制度创新发展

1999年《城市居民最低生活保障条例》颁布实施，救助对象除传统的“三无”对象（无固定收入、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人）外，还包括有收入但在持续减少、失业与下岗职工中的困难家庭、在职困难职工、部分退休人员等家庭人均收入低于当地最低生活保障线的贫困人口。2007年，农村最低生活保障制度开始实施。2014年，《社会救助暂行办法》颁布实施，规定了包括最低生活保障在内的八项救助制度，社会救助制度开始从补缺型走向制度型。

（3）社会保障的受益对象越来越多

社会保险是社会保障制度中最为重要的制度设计，其中，城镇职工的社会保险制度是制度建设的核心。市场化改革以来，我国的就业总人数基本维持在7.7亿人左右。^[55]如何解除企业和职工在养老、疾病、工伤、失业等方面的后顾之忧，就成了制度建设的重中之重。20世纪90年代以来，我国先后建立了职工基本养老保险、职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险制度。截至2016年，参加基本养老保险人数为88776.8万人，其中职工基本养老保险参保人数37929.7万人、城乡居民基本养老保险参加人数50847.1万人；城镇基本医疗保险参加人数74391.6万人；失业保险参加人数18088.8万人；工伤保险参加人数21889.3万人；生育保险参加人数18451.0万人。^[56]历年数据显示，我国城镇职工各项社会保险制度的参加人数和参保率逐年增加。作为社会救助制度核心的居民最低生活保障制度，2016年城市覆盖人数1480.2万人、农村覆盖人数4586.5万人，^[57]二者合计6066.7万人，占总人口的比重为4.39%。

（4）城乡统筹初见雏形

随着城市社会保障制度的快速推进，建立和完善农村社会保障制度，成为新时期农村扶贫政策转变的重要方向。^[58]在农村社会保障制度建设中，新型农村养老保险制度、新型农村合作医疗保险制度、农村最低生活保障制度、农村“五保”供养制度等构成农村社会保障制度的基本框架，城乡一体化的社会保障制度已初见雏形。