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第一章欧盟处理海洋事务的法律依据、权能范围及其执行

欧盟处理海洋事务的权能来自成员国的让渡和授权，且只能在成员国让渡的事项上和相应的授权范围内行使有关权力。欧盟基础条约对欧盟的相关权能及其范围做出了规定；欧盟机构（特别是欧盟法院）通过实践不断就欧盟的权能所涉事项及其范围做出澄清和调整。欧盟内部的组织结构复杂，决策机制相应错综复杂，这影响着欧盟对海洋事务的处理。

一欧盟处理海洋事务的欧盟法依据及其权能范围

欧盟处理海洋事务需要在欧盟法层面解决两个问题：首先，组织宪章（欧盟基础条约）是否赋予其国际法律人格？其次，欧盟成员国是否将处理相关事项的权能让渡给欧盟？

（一）《里斯本条约》生效前的法律与实践

在欧盟复杂的演变过程中，基础条约对该组织国际法律人格的规定“一直模棱两可”[1]。一般认为《欧洲经济共同体条约》（《罗马条约》）第210条和其后的《欧洲共同体条约》第281条可成为赋予该组织法律人格的法律依据——以默示的方式。[2]这两个条款都只有一句话：“共同体应具有法律人格”，但没有指明该“法律人格”是成员国国内法上的法律人格，还是也包括“国际法律人格”？

尽管存在诸多文本模糊和因此导致的理论分歧，在实践中，欧洲经济共同体和欧洲共同体（甚至《里斯本条约》之前的欧洲联盟）在各自的权能范围内缔结了大量的国际协定，表明该组织实际享有国际法律人格，共同体法律秩序认可这一事实。

与国际法律人格直接相关的问题是权能的范围，即只限于基础条约明确赋予了条约缔结权的领域，还是至少（可能）涵盖基础条约所涉及的所有领域？这涉及欧盟处理对外关系事务的能力。欧洲法院1971年“欧洲公路运输协定案”（European Road Transportation Agreement,ERTA）判决确立的“ERTA 规则”或“ERTA原则”回答了这个问题：如果成员国缔结的国际协定“影响”联盟内部立法（或“修改了立法的范围”），则此领域的缔结权属于联盟的专属权能。[3]欧洲法院1977年“1/76号意见”[4]和2006年“03/1号意见”[5]遵循并发展“ERTA 规则”的适用。这些“司法造法”最终被编纂进《里斯本条约》。

欧盟于1984年12月签署《公约》，并依规定附上了“权能声明”[6]。但该声明只是以一种“相当捉摸不定和简洁的方式”①指出了共同体享有权能的《公约》所涉事项。[7]该声明指出“成员国已经将有关海洋生物资源的养护和管理的权能转移给共同体”，但是并未指明该权能的性质是共同体的专属权能还是共享权能，也没有提及涉海国际贸易的问题。1998年，欧盟与除比利时、丹麦和卢森堡之外的所有成员国同时加入《公约》（包括《公约〈第十一部分〉执行协定》），在其4月1日交存的加入文书中包括依《公约》附件九第5条第1款做出的“权能声明”[8]。此次“声明”“非常详尽、清楚、明确”指出了欧盟享有专属权能和共享权能的《公约》所涉事项。[9]比如，“声明”指出欧盟享有专属权能的事项包括“海洋渔业资源的养护和管理”、《公约》第十部分和第十一部分以及“1994年协定”中与国际贸易相关的事项；“声明”指出欧盟享有共享权能的事项包括“与海洋渔业资源的养护和管理无直接关联的渔业”“海上运输、船舶安全和海洋污染防治”和“促进科研和技术开发的合作”。上述声明后来得到《里斯本条约》的确认。

（二）《里斯本条约》的新发展

在《欧洲经济共同体条约》第210条和《欧洲共同体条约》第281条及欧洲法院系列“ERTA 规则”案例基础上，经2009年年底生效的《里斯本条约》修订后的《欧洲联盟条约》第1条和第47条、第2条，以及《欧洲联盟运行条约》第3条、第4条和第216条一起构成欧盟享有国际法律人格的明确的欧盟法依据。

《欧洲联盟条约》第1条最后一句话“联盟将取代并继承欧洲共同体”和第47 条“联盟应具有法律人格”之规定共同“为欧盟创设了一个单一的国际法律人格”[10]。该条约第2 条明文规定：“1.当两部条约赋予联盟在某一特定领域享有专属权能时，只有联盟可在此领域立法和通过具有法律约束力的法令，成员国仅在获得联盟授权或为实施联盟法令的情况下才可在此等领域立法或通过具有法律约束力的法令。2.当两部条约在某一特定领域赋予联盟一项与成员国共享的权能时，联盟与成员国均可在该领域立法和通过具有法律约束力的法令。在联盟未行使或决定停止行使其权能的情况下，成员国可行使该项权能。”

《欧洲联盟运行条约》第3条第1款规定了欧盟拥有专属权能的领域。[11]与海洋事务直接或可能相关的包括“根据共同渔业政策养护海洋生物资源”（第1 款d项）、“共同商业政策”（第1款e项）和“关税同盟”（第1款a项）。该条约第4 条第2 款规定了欧盟与成员国共享权能范围。[12]与海洋事务直接或可能相关的包括“除海洋生物资源养护之外的渔业”（第2 款 d项）、“环境（海上污染的预防）”（第2 款e项）和“运输（海上运输、船舶安全）”（第2 款g项）。第4条第3款规定“联盟在研究、技术开发和空间领域拥有采取行动的权能，特别是确定和执行计划的权能；但该权能的行使不得导致成员国无法行使其权能”。

《欧洲联盟运行条约》第216条则概括规定了欧盟的缔约权（同一个或多个第三国或国际组织缔结国际协定的权力）。[13]

上述条款规定回答了欧盟参与海洋事务需要解决的两个欧盟法问题。因此，在专属权能和共享权能范围内，欧盟处理所涉涉海事项不存在法律上的障碍。同时也应注意到，欧盟有不断迈向“共同海洋政策”的趋向。通过考察欧盟加入《公约》后的早期立法和司法实践可以发现，在涉海事务上，欧盟试图在专属权能事项上强化其已完全取代成员国成为一个独立成员的形象；在共享权能方面，则试图借助《公约》相关规定，逐步扩大自身权能或者通过实践从共享权能向专属权能发展；在其他联盟尚不享有权能的《公约》事项方面，它也努力通过各种途径和创新方式，争取在联盟与成员国权能分配方面获得更多，确立欧盟在海洋事务方面的单一实体地位。[14]因此，欧盟在对外关系实践中所涉海洋事务的范围并不限于两部基础条约的规定，实际表现更为活跃。

二欧盟海洋事务的决策和执行

欧盟机构中，欧盟理事会、欧洲议会和欧盟委员会是欧盟的“三驾马车”。简单地说，欧盟理事会和欧洲议会是立法机构，共同拥有立法权，欧盟委员会是执法机构，欧盟法院是司法机构。欧盟理事会和欧洲议会是欧盟的主要决策机构。在欧盟拥有专属权能和共享权能的政策领域，由欧盟理事会和欧洲议会共同决策（codecision）。[15]欧盟理事会根据处理的事项不同而称谓不同。其中，农业和渔业理事会，环境理事会，交通、通信和能源理事会，外交理事会等都可能涉及海洋事务。[16]欧洲议会项下根据不同事项设有20个委员会，其中外事委员会、国际贸易委员会、交通和旅游委员会、渔业委员会等都可能涉及海洋事务。[17]欧盟委员会同欧盟法院一起确保欧盟法在欧盟的实施，它在国际上代表欧盟，在国际机构中代表所有成员国发声。[18]欧盟委员会由21 名委员组成，海洋事务主要由环境、海洋事务和渔业委员负责，贸易委员和交通委员的职权范围也可能包括相关海洋事务；另设有一名外交事务和安全政策高级代表，由委员会副主席兼任。[19]

除上述“三驾马车”外，欧盟法院（Court of Jus-tice of the European Union,CJEU）也发挥着重要作用。法院的职能是保证欧盟法在各成员国的同等适用，解决成员国和欧盟机构之间的法律争端，以及在特定情形下处理个人、公司或组织针对欧盟机构提出的指控，涉海相关法律或争端自然属于法院的管辖事务。[20]

对外方面，欧盟的外交事务具体由对外行动署（Eu-ropean External Action Services,EEAS）处理。欧盟对外行动署的职能主要有两项：在执行欧盟的外交和安全政策方面为外交事务和安全政策高级代表提供支持；处理欧盟同非欧盟国家的外交关系和战略伙伴关系。[21]就海洋事务而言，内部由欧盟理事会、欧洲议会和欧盟委员会三大机构决策，对外则由外交事务和安全政策高级代表以及对外行动署具体执行。因此，欧盟的对外涉海声明通常都由外交事务和安全政策高级代表代表欧盟发出。

此外，欧盟还设立了欧盟理事会海洋法工作组（the Council's Working Party on the Law of the Sea,COMAR）作为协调所有海洋法事务的专门机构。欧盟及其成员国通过该工作组协调并形成共同立场，然后在国际场合发声。[22]工作组一般由来自成员国的海洋法专家组成，在综合事务理事会框架下运行，接受理事会总秘书处的协助，受理事会主席国的领导，工作组组长一般由主席国相关人员担任。工作组通常在布鲁塞尔开会，每年四次（依据主席国的安排或相关需要，也可能更多）。自2004年1月爱尔兰担任主席国起，工作组的运行与联合国议程保持一致。通常由欧盟委员会起草对联大决议的声明或评论，然后散发给成员国和相关职能司，最后由成员国在工作组会议中进行讨论并定稿。共同立场以共识方式通过，工作组会议向委员会开放。工作组通过的共同立场将发往纽约，进行进一步讨论和完善。[23]

三小结

一直以来，欧盟基础条约对欧盟是否具有国际法律人格的模糊规定给欧盟参与相关事务带来了一定的困扰，但成员国让渡给欧盟的专属权能和共享权能足以让欧盟处理相关涉海事务，包括参与第三次联合国海洋法会议并最终加入《公约》。《里斯本条约》的生效从法律上解决了欧盟的国际法律人格问题，欧盟的专属权能和共享权能规定更加明确。[24]

在欧盟相关事务的决策和执行方面，欧盟理事会、欧洲议会和欧盟委员会“三驾马车”是中枢。在欧盟拥有专属权能和共享权能的政策领域，由欧盟理事会和欧洲议会共同决策。欧盟委员会在国际上代表欧盟，在国际机构中代表所有成员国发声，具体由外交事务和安全政策高级代表以及对外行动署执行。海洋事务亦不例外。另外，欧盟设立了欧盟理事会海洋法工作组作为协调所有海洋法事务的专门机构，在联盟内与成员国协调并形成共同立场，以处理有关事务。

[1]Pieter Jan Kuijper,Jan Wouters,Frank Hoffmeister,Geert De Baere,and Thomas Ramopoulos,The Law of EU External Relations:Cases,Materials,and Commentary on the EU as an International Legal Actor,Oxford University Press,2013,p.1.

[2]1991年通过的《欧洲联盟条约》（《马斯特里赫特条约》）甚至没有提及“法律人格”。由于此时的“欧盟”权限并不涉及海洋事务，本报告不予讨论。

[3]Judgment of the Court of 31 March 1971,Commission of the European Communities v.Council of the European Communities,Case 22/70,European Court Reports 1971,p.263（ERTA Case）,paras.1-32,68-92,100.

[4]Opinion of the Court of 26 April 1977,Draft Agreement establishing a European laying-up fund for inland waterway vessels,Opinion 1/76,European Court Report 1977,p.741.

[5]Opinion of the Court of 7 February 2006,Competence of the Community to conclude the new Lugano Convention on jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in civil and commercial matters,Opinion 1/03,European Court Reports 2006,pp.1-1145,paras.114-132.

[7]Veronica Frank,The European Community and Marine Environmental Protection in the International Law of the Sea: Implementing Global Obligations at the Regional Level,Leiden: Martinus Nijhoff Publisherste,2006,p.161.

[9]Veronica Frank,The European Community and Marine Environmental Protection in the International Law of the Sea: Implementing Global Obligations at the Regional Level,Leiden: Martinus Nijhoff Publisherste,2006,p.163.

[10]Pieter Jan Kuijper,Jan Wouters,Frank Hoffmeister,Geert De Baere and Thomas Ramopoulos,The Law of EU External Relations:Cases,Materials,and Commentary on the EU as an International Legal Actor,Oxford University Press,2013,p.19.

[11]《欧洲联盟运行条约》第3条第1款规定，联盟在下列领域应享有专属权能：（a）关税同盟；（b）确立内部市场运行所必需的竞争规则；（c）欧元区成员国的货币政策；（d）根据共同渔业政策养护海洋生物资源；（e）共同商业政策。

[12]《欧洲联盟运行条约》第4条第2款规定，联盟与成员国共享的权能主要适用于下列领域：（a）内部市场；（b）社会政策中由本条约规定的部分；（c）经济、社会与领土聚合；（d）农业及除海洋生物资源养护以外的渔业；（e）环境；（f）消费者保护；（g）运输；（h）泛欧网络；（i）能源；（j）自由、安全和公正的区域；（k）由本条约确定的公共卫生方面的共同安全问题。

[13]《欧洲联盟运行条约》第216条规定：1.如两部条约有此规定，或者在联盟政策框架下，有必要缔结一项协定以实现两部条约规定的目标，或者一项有约束力的联盟法令做出了此种规定，或者缔结协定有可能影响共同规则或改变其范围，联盟可以与一个或多个第三国或国际组织缔结协定。2.联盟缔结的协定对联盟机构及成员国均有约束力。

[14]参见刘衡《欧洲联盟的〈联合国海洋法公约〉观——基于早期实践初探》，载《国际法研究》2017年第6期。