五 深圳居住证制度和居住证梯度赋权

（一）全面推行居住证制度

2008年8月，深圳市出台了《深圳市居住证暂行办法》（以下简称《办法》），在全国率先实行流动人口居住证管理制度，实施了近24年的暂住证制度正式退出历史舞台。居住证制度的实施，进一步增强了外来人口对深圳的认同感和归属感，并赋予了居住证持有者在医疗卫生、就业服务、职业培训、计划生育等基本公共服务事项上更多的市民待遇。《办法》中规定了居住证持有者在深圳免费享受公共就业服务机构提供的就业服务；实行计划生育的育龄夫妻，免费享受国家规定的计划生育基本项目技术服务；按照市政府有关规定符合相应条件的可以享受子女就学、公共租赁住房的有关权益；按照有关规定办理出入港、澳地区的商务出境手续等14项基本公共服务事项权益。[20] 通过在外来人口管理体系中不断注入社会福利和公共服务等内容，将游离于主体体制以外的外来人口纳入到城市公共管理服务的体制中，逐步缩小外来务工人员在医疗卫生、子女教育等社会保障方面与户籍居民的政策差距，积极促进外来人口基本公共服务均等化。

2015年6月，深圳市颁布新版《深圳经济特区居住证条例》（以下简称新版《条例》），进一步建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，实行居住证梯度赋权政策，有序推进外来务工人员市民化。其中，区别化对待各类外来人员是深圳市居住证政策的重要方面。新版《条例》详细规定了非深户籍人员申领居住证应符合的条件：其一，在特区有合法稳定居所。非深户籍人员自办理居住登记之日起至申领居住证之日止，连续居住满十二个月的，视为有合法稳定居所。其二，在特区有合法稳定职业。非深户籍人员自办理居住登记之日起至申领居住证之日止，在特区参加社会保险连续满十二个月或者申领居住证之日前两年内累计满十八个月的，视为有合法稳定职业。此外，符合特区人才引进规定和正在特区接受全日制中高等学历（职业）教育的非深户籍人员，依照本条例规定在特区办理居住登记的，可以直接申领居住证。[21]

新版《条例》实施后，新版居住证持有人享有以下权益：第一，申领机动车驾驶证、办理机动车注册登记和检验手续；第二，申办普通护照、往来港澳通行证、往来台湾通行证及签注；第三，申请职业技能培训补贴和职业技能鉴定补贴；第四，申请基本公共医疗卫生服务；第五，申请计划生育基本服务；第六，申请免费婚前健康检查；第七，申请基本殡葬服务补贴；第八，申请开具居住证明及与身份相关的证明；第九，市政府规定的其他权益。[22] 可见对于非稀缺性、非排他性的基本公共服务，居住证持有人凭证可直接享有与户籍居民同等的权利。与此同时，新版《条例》也规定了若干依靠积分（年限）赋权方式才可以享受到的公共服务权利。持证人必须符合市政府规定的居住年限、就业年限、社会保险参保年限等条件，才可以依照有关规定享受公共文化、就业扶持、基本公共教育、社会救助、住房保障等方面相应的权益。同时，持证人符合市政府规定的居住年限、就业年限、社会保险参保年限等入户条件的，可以申请转为深圳市户籍居民。

深圳市居住证政策明确区分了分别适用于资格（身份）赋权和积分（年限）赋权的两类不同性质的基本公共服务内容，积极打造利于吸引高层次人才资源来深创业就业的相关举措，在居住证梯度赋权制度的建设方面继续走在全国的前列。

为进一步深化户籍制度改革，提高户籍人口比例及结构优化，促进深圳人口与经济、社会、资源、环境协调发展，深圳市政府于2016年8月先后印发《深圳市人民政府关于进一步加强和完善人口服务管理的若干意见》（深府〔2016〕58 号，以下简称《意见》）、《深圳市户籍迁入若干规定》（深府〔2016〕59号，以下简称《户籍规定》），以及《深圳市居住登记和居住证办理规定》（深府〔2016〕60 号，以下简称《居住规定》）等系列文件。深圳市新时期的人口服务管理政策，将进一步提高人口公共服务水平，在加大民生领域财政投入力度、推进公共服务均衡化的同时，重点分类保障非深户籍人口公共服务，使居住证的赋权功能落到实处。[23]

其中《居住规定》进一步放宽了申领居住证的条件，规定已在深圳市办理居住登记且符合下列条件之一的引进人才，可以直接申领居住证。第一，经市人力资源和社会保障部门人才资格认定的高层次专业人才、海外高层次人才、具有较高专业技能及深圳产业发展需求的人才；第二，取得深圳市出国留学人员资格证明的留学回国人员；第三，具有全日制大专及以上学历的人员。这一规定大大降低了申领深圳市居住证的门槛，在继续向高层次人才和高专业技能人才倾斜的同时，进一步提高了一般外地来深人员申领居住证的可能性。[24]

而《户籍规定》则将深圳市的户籍迁入划分为人才引进迁户、纳税迁户、政策性迁户和居住社保迁户四个类别。其中，人才引进迁户和投资纳税迁户由原有的积分制转为核准制执行。政策性迁户和居住社保迁户则按审批制执行，开辟新的积分制入户通道。具体来讲，在新的人才引进方面，将纯学历型人才入户条件放宽至大专，技术型人才入户条件放宽至中专+中级职称，技能型人才入户条件放宽至紧缺急需工种高级工，只要满足条件即可申请入户，不设指标数量限制。在存量人口方面，增辟存量人口专用“居住+社保”入户渠道，对持有居住证，且在深圳具备合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）条件的人员，开辟新的积分制入户通道，积分主要指标为参加深圳社会养老保险年限和拥有深圳合法产权住房年限（或合法租赁住房）。在投靠类迁户政策方面，入户条件同样有了适度的放宽。[25]

居住证新政调整实施后，户籍门槛大大降低，使得深圳市成为全国一线城市中户籍政策最为宽松的城市之一，充分体现了深圳市作为经济特区的开放性和包容性。一方面，人才引进迁户门槛的降低不但有利于吸引高层次人才来深创业就业，且使得人才引进迁户与存量人口入户双系统并行不悖，有利于居住证梯度赋权制度的不断完善；另一方面，重新调整后的积分制入户通道为符合“居住+社保迁户”类型的人群提供了更为明确的积分入户标准，强化了深圳市居住证与深圳市户籍之间的联系，大大增加了深圳市居住证的含金量。居住证新政的调整实施有助于推动深圳市户籍人口的稳定增长，实现规模与结构双优化。

（二）逐步落实全口径人口市民化待遇

1.分阶段建立覆盖全体市民的社会保险制度

完备的社会保障是城市化的重要标志之一，从全国各地城市化的经验来看，社会保险的参与率和保障水平已经成为影响人口市民化进程的重要因素。

（1）逐步消除户籍职工和非户籍职工养老待遇上的差距

深圳市的养老保险制度经历了三个阶段：从最初保障城镇职工，逐步扩展到农村居民，到逐步缩减甚至取消户籍居民与非户籍居民的养老待遇差距。

自20世纪90年代起，深圳市养老保险的保障范围开始从城镇居民向农村居民和外来务工人员扩展。1998年，《深圳经济特区企业员工基本养老保险条例》颁布，开始建立新型的社会保险体系，涵盖了城市户籍在编企业员工、临时工、本地农民以及外来劳务工，初步具有基本公共服务均等化的精神实质，不过仍然保留了在缴费基数及缴费额度上的户籍差别部分。21世纪以来，养老保险政策开始向着均等化目标大步迈进。2000年，深圳市修订了《深圳经济特区企业员工基本养老保险条例》，除了户籍居民额外享受1%的地方补充养老保险外，取消了户籍与非户籍职工缴费上的差距，基本实现了养老保险的均等化。2004年，实现了农村城市化人员与城镇基本养老保险的衔接，社会保障基本公共服务均等化又向前迈出一大步。2006年对《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》进行修改，放宽外来务工人员的退休养老政策，维护非户籍人口的养老保险保障权益。

（2）成人医保和少儿医保相结合推动医疗保险全覆盖

从劳务工医疗保险到综合医保，深圳市是全国第一个建立劳务工医疗保障的城市。2005年开始实施《深圳市劳务工合作医疗暂行办法》，将劳务工合作医疗升级为医疗保险，从此建立了外来务工人员医疗保障制度，降低了缴费标准，减轻了企业负担，而且在保住院的基础上增加了保门诊。2008年实施的《深圳市社会医疗保险办法》（旧），在继续实施劳务工医疗保险的基础上，首次提出鼓励用人单位为非户籍员工参加综合医疗保险和住院医疗保险。2000年，深圳市发布《关于将深圳市少年儿童及大学医疗保险纳入住院医疗保险的通知》，将在深圳市中小学校和幼托机构、大学在册的非深户籍儿童和青少年纳入医疗保险范围，缴费由少儿家庭缴费和财政补助两部分组成。2013年修订的《深圳市社会医疗保险办法》（新），将劳务工医疗保险和城镇职工医疗保险整合，提出本市户籍职工应该参加基本医疗保险一档，非本市户籍职工在基本医疗保险一档、二档、三档中选择一种形式参加，自此医疗保险实现全覆盖和均等化。

2.以固定住所和劳动社保为基础解决非户籍居民子女入学问题

外来人口子女的基础教育问题一直是困扰我国城市化的难题，深圳市在城市化发展过程中，较早将外来务工人员子女纳入深圳市的义务教育范围，并通过居住证以及积分入学予以进一步完善，基本解决外来人口子女的入学问题。截至2012年，深圳义务教育阶段非深户籍学生达到61.2 万人，占在校生的七成以上，所占比重在全国副省级以上城市中排名第一。

（1）将外来务工人员子女纳入深圳市义务教育范围

2005年8月，深圳出台了《深圳市关于加强和完善人口管理工作的若干意见》及有关户籍、居住、就业、计生、教育管理的5 个配套文件[26]。从此将外来务工人员子女纳入深圳市的义务教育范围，每年财政补贴3亿元用于取消符合政策[27]的非深户籍学生义务教育借读费，可以入读公立学校，片区公立学校学位不足的，政府采取购买服务的方式购买附近优质民办学校学位予以安排。

（2）通过积分入学政策弱化户籍在基础教育上的影响

为了进一步减少户籍因素对适龄儿童在深接受义务教育的影响，2013年深圳市制定《关于义务教育公办学校试行积分入学办法的指导意见》，对深圳户籍和符合就读条件的非深户籍儿童入学实行统一积分，并根据积分情况统一安排学位，深圳市在基础教育均等化的道路上又迈出了一大步。

3.技能培训与就业指导并举解决全口径人口的就业服务

在市民化过程中，深圳市逐步将外来务工人员纳入到就业公共服务中去。

（1）提供系统的就业指导

2005年，深圳市出台了《深圳市暂住人员就业管理办法（试行）》，提出建立暂住人员就业宏观调控机制，充分发挥劳动力市场对暂住人员就业的调节和导向作用，提高暂住人员就业管理水平，使暂住人员就业规模、结构与经济社会发展和产业结构调整要求相适应。[28]

随后，深圳市各区政府组织开展了为外来务工人员的各项就业服务工作，改善用工环境。同时提供免费职业指导、职业介绍、政策咨询、就业信息等“四免”公共就业服务；区公益性职业介绍机构举办免费专场洽谈会和咨询活动。

（2）通过居住证为外来人口提供综合的就业服务

2008年，居住证政策实施之后，拥有居住证的外来务工人员可以参加深圳市的专业技术职务任职资格评定或者职业（执业）资格考试、登记，免费申请就业辅导培训，同时可以申请职业技能培训补贴和职业技能鉴定补贴等，政府每年用于外来务工人员的职业劳动技能培训金额达到1 亿元。

4.通过特区一体化逐步实现公共服务数量和质量的双均衡

深圳市的外来人口八成以上都集中在原特区外地区，而由于城市规划和发展定位的不同，原特区外地区在市政基础设施、公共服务、城市环境等方面与原特区内存在较大差异，导致外来务工人员比较集中的城中村公共服务的质量严重落后。为此，深圳市通过特区一体化弥补原特区内外之间在基础设施和公共服务上的差距，间接缩小了户籍人口与非户籍人口在公共服务质量上的差异。

2010年，深圳经济特区拓展到全市范围，101 项特区法规、41 项政府规章适用于全市，长期困扰深圳的“一市两法”等问题开始破冰解决，改善民生成为深圳推进特区一体化建设的出发点和落脚点。同年发布特区一体化第一个三年实施计划即《深圳经济特区一体化建设三年实施计划（2010—2012年）》，经过三年建设，原特区外地区城市建设得到较大改观，初步实现了原特区内外协调发展。[29] 2013年，发布第二个三年实施计划即《深圳经济特区一体化建设三年实施计划（2013—2015年）》，以加强基础设施和基本公共服务等薄弱环节为切入点，继续完善原特区外城市功能，提升城市面貌，优化空间布局，支持原特区外地区加快提升城市建设软硬件水平，全面缩小与原特区内地区的发展差距。[30]