第一节 国际公共产品理论探索与日本所提供的区域公共产品

“公共产品”原本是国内产品概念，由查尔斯·金德尔伯格引入国际关系理论中后，逐渐发展出了“国际公共产品”、“全球公共产品”以及“区域公共产品”等概念及相关理论。

一 公共产品相关理论与国际公共产品的供给特点

首先界定公共产品的内涵，然后从国际关系学的角度讨论国际公共产品的定义、特征与效用。最后区别几个在讨论中容易出现混淆的概念。

（一）区域公共产品的概念与特征

公共产品的概念源于公共经济学。亚当·斯密最早在《国富论》中就对公共产品的性质和供给问题做了论述。他认为，公共产品对于一个社会当然是有很大利益的，但就其性质而言，如果有个人或少数人办理，那所得利益绝不能尝其所费，所以这种事业不能指望个人或者少数人出钱来创办或者维持。^[2]保罗·塞缪尔森（Paul Smuelson）从消费的视角出发给公共产品下了定义：“公共产品是这样一些产品，无论每个人是否愿意购买它们，它们所带来的好处不可分割地散布到整个社会里。”^[3]也就是说所谓“公共产品”，是相对于“私人产品（private goods）和公害产品（public bads）的概念，^[4]指供给的对象和消费的主体应该是集体，而非个人，这个概念中强调的是公共的。因此，有学者提出“集体消费性”（collective consumption）是公共产品的特征，如塞缪尔森定义过，所谓公共产品就是，个人对某一产品的消费都不会因别人的同时消费而发生效用上的降低。^[5]也就是说人人都能享受这个产品，即非竞争性。有学者则从非排他性方面界定公共产品，如曼库尔·奥尔森从非排他性方面定义公共产品，他认为“公共产品是指集体中的任何人对该产品的消费都无法被有效阻止和排除”。^[6]也就是说所有的使用者无论付费与否都可从中获益。^[7]西方学界一般根据以上两个特征，即非排他性和非竞争性，界定一种产品是否为公共产品。

但是，并不是所有的公共产品都完全具有非排他性和非竞争性，因此，出现了所谓的纯公共产品（pure public goods）和非纯公共产品（impure public goods）。一个产品如果只是部分具有以上两种特征，就属于“非纯公共产品”。在国际公共产品的实际供应和消费中难以找到绝对非排他性和非竞争性的产品，因此“非纯公共产品”占据国际公共产品的绝大多数。这其中又可以划分为三类，具有非竞争性但可以进行排他性消费的产品为“俱乐部产品”（club goods），具有非排他性却具有竞争性的产品为“公共资源”（common pool resource），^[8]无法用非排他性和非竞争性加以划分、但具有一定公共性收益的产品为“混合产品”（joint products）。

如前所述，公共产品具有非排他性，形成了与公共产品紧密相连的一个概念是“搭便车”（free rider）。所谓搭便车是指，公共产品具有非排他性，就出现每个人都相信即使不付费也可以享受公共产品的状况。这就出现了“搭便车者”。“搭便车者”的存在造成公共产品的供给存在成本问题，导致供给不足。^[9]从以上讨论可知，公共产品的概念原本是用来讨论一个国家内部如何通过公共产品的提供，来应对市场造成的某些消极影响。

（二）国际关系研究中的国际公共产品

随着经济的发展与技术的进步，特别是国与国之间相互依存度的提高，在国际社会中也出现了通过公共产品的提供以共同解决无法依靠单一国家的力量克服的问题。国际公共产品主要被用于从公共产品的视角研究全球治理的国际问题。在国际问题层面，对“公共产品”关注的增加，主旨是期待创造出不具私人财产特征（即竞争性与排他性）的产品。但是，国际关系格局中存在一个悖论，即尚不存在任何一个超越国家的权利机构可以管理国际公共产品。也就是说，没有现成的体制工具可以用于处理全球各国共同面临的关键问题。1999年，英格·考尔主编的联合国开发计划署文件重新发起了从国际公共产品的角度探讨国际合作必要性的讨论。这一提议也得到了很多发展中国家的支持。

当然，最早将公共产品研究引入国际关系领域的是曼库尔·奥尔森。他在题为《联盟的经济理论》的论文中，从公共物品供给的视角分析了美国在二战后不计成本筹划国际新秩序的原因，并于1971年在《增进国际合作的激励》一文中正式提出了“国际公共物品”的概念。^[10]

有学者指出，国际公共产品从受益者范围看已经突破了国家、地区和集团等界限，全球任何一个国家的国民都从中受益，且是非竞争和非排他的，并且受益人群不仅仅局限在当代人，未来数代人都能从中受益。^[11]世界银行的相关文件中，将国际公共产品定义为一种跨国界的产品，包括物品、资源、服务、规则或者政策体制，对促进发展和削减贫困发挥重要作用，并且需要发达国家和发展中国家合力提供，才能保证充分供给。^[12]在其他文献中，有学者使用全球公共产品的概念。但是从实际内涵而言，国际公共产品和全球公共产品并没有实质性区别，因此，本研究都使用国际公共产品这个概念。

按照以上分类划分基础，即非排他性和非竞争性，国际公共产品可以划分为国家自用产品、跨国自由产品、跨国俱乐部产品和跨国公共产品。^[13]

国际公共产品的供给，可以用两种不同的方式来进行诠释。一种方式是有助于维持不对等的关系，维持仅有一个超级大国对国际公共产品进行定义的国际强权局势，即现实主义的霸权稳定论。这个理论由查尔斯·金德尔伯格、罗伯特·吉尔平等提出。他们认为，一个具霸主地位的自由国家的存在，是世界市场经济充分发展的必要条件；国际自由经济的存在少不了霸主，在经济领域、政治领域的国际体系需要霸权国家，霸主的存在为国际经济贸易提供了必要的国际公共产品，为国际合作的开展提供了必要的条件。^[14]国际体系中的霸权国家提供国际公共产品以实现国际秩序的稳定。^[15]在这种情况下，容易出现两种状况，一是霸权国家将国际公共产品私物化，二是其他国家“搭便车”现象会造成霸权国家提供国际公共产品的成本上升。

另一种方式是自由主义的国际机制论，这个机制可以重新定义南北之间的相互依存关系。国际机制论认为，当各国相互交流发展到形成复合性依赖关系的时候，可以通过建立有效的国际机制来管理这种相互依赖关系，从而促进国际秩序的稳定。^[16]但是，在相互依赖的国际机制建立过程中存在诸多困难，无法建立一个能够真正提供国际公共产品的国际机制。即使能够建立，也会因为成本分担不均、相对获益等问题难以为继。因此，国际公共产品的供给存在严重不足的问题。

（三）国际发展援助与国际公共产品、区域公共产品的关系

在很多研究中，将国际发展援助不做区分直接归类为国际公共产品或区域公共产品，这种划分值得商榷。众所周知，国际发展援助根据援助方的类型可以划分为双边援助与多边援助。援助国提供给受援国的援助都是双边援助。援助机构提供的援助，一般而言都是按照分类提供的援助，受援国一般为多个，这种援助被称为多边援助。此外，援助国提供给一个地区的援助，也应该划分为另一种类型的多边援助。

双边援助中，无论是援助国提供援助还是受援国接受援助，都存在竞争关系，且都存在排他性。根据公共产品的定义，只有具备非竞争性以及非排他性的产品才是公共产品。尽管在国际交往中的确不存在纯粹的公共产品，但是，双边援助不具备公共资源的属性，可以被受援国独占。比如，日本已经提供给缅甸的援助，不可能再提供给柬埔寨，缅甸在接受到日元贷款后，这笔日元贷款就具备了排他性和不可分割性。同时，为了得到更多的援助，受援国间存在竞争关系，因此双边援助具备竞争性。由此可知，国际发展援助中的双边援助不能视为国际公共产品或区域公共产品。

然而，多边援助，无论是多边援助机构提供的援助还是援助国提供给一个特定区域或者次区域的援助，由于这些援助产品一般具备非竞争性和非排他性，因此，本研究认为可以划分为国际公共产品或区域公共产品。

本研究第二章讨论的日本对大湄公河次区域的援助，主要是指日本对GMS五国的援助，这种援助属于双边援助，因此不属于区域公共产品范畴。本章主要讨论日本对GMS提供的区域公共产品，这些产品既包括通过援助形式提供的基础设施整合，如“GMS东西经济走廊”和“南部经济走廊”，也包括日本为次区域在社会发展方面提供的区域公共产品“越老缅柬合作机制”，以及机构类区域公共产品“亚洲开发银行”。

二 区域公共产品与区域合作

区域主义是由语言和政治文化差异所促成的。区域主义通过创造概念、隐喻和类比，决定如何界定地区；这些实践有助于界定那些为地区所包括（或排除）的行为者，从而使得地区实体和认同的出现成为可能。^[17]简言之，“区域主义是由处于一个或者多个国际区域或次区域中的各种行为主体，为推动区域间实现制度化合作而提出的各种思想、观念、计划以及实践过程”^[18]。在实现区域合作的过程中，需要稳定的机制、充足的经济援助等产品的提供来实现，比如金融机制、贸易机制、安全机制。“区域中各个行为体通过合作提供出这些产品，增进区域间各个行为体之间的联系，可以促成区域发展与合作。与此同时，对这些制度性产品、资金等区域公共产品的消费，就是区域的规模经济收益。而对这种效用的追求就形成了对区域公共产品的需求。”^[19]

“区域公共产品是指其利益惠及一个确定区域的公共产品。”^[20]即某项产品所能带来的利益是否惠及一个特定的区域，是否跨越单个管辖主题的管辖范围是判断其能否成为区域公共产品的主要标准。^[21]也就是说区域公共产品其实是根据公共产品的外溢性范围不同而划分出来的一种公共产品的类型。^[22]这是从公共管理学角度对区域公共产品的解读。

从国家关系的角度看，区域公共产品作为介于国家公共产品与国际公共产品之间的一种新型公共产品，随着区域合作成为国际关系中的“新现象”受到关注，并已迅速成为介于国家、区域与全球之间的一种新的研究层次。^[23]“在全球性国际公共产品供应严重不足或者无法满足其个性化需求的情况下，共同需求和共同利益将会驱使区域内国家和国家集团联合起来，共同设计一套安排、机制或制度并为之分摊成本，这些适用和服务于本地区、其成本由区域内国家共同分担的安排或机制或制度称为‘区域公共产品’。”^[24]

区域公共产品，除具有公共产品的特点，即非竞争性与非排他性外，还具备自身的一些特点，主要表现在以下三个方面。

一是具备包容性，具有比国际公共产品更加灵活的整合性。^[25]由于区域公共产品的需求方是比国家更为广泛的群体，因而需要更加具有包容性的整合力；同时，需要面对和处理更加具体的问题，满足比国际公共产品更加具体的需求，因而需要更加具有灵活性。

二是具备更加多元的供给制度安排。一方面要提供针对性强的区域公共产品，需要兼顾各方的需求，同时也需要各方担负相应责任。^[26]但即便面对再小的次区域，都存在不同的国家行为体，国家之间的绝对差异决定各个行为体在确定为提供公共产品所承担责任方面，面临着激烈的讨价还价。另一方面，不同的国家行为体都会考虑提供产品的利益与成本问题，因此在确定各个政府的责任与义务之间需要有更为多元灵活的供给制度安排，避免陷入“囚徒困境”。^[27]综合以上因素，多元灵活的供给制度建立非常关键。

三是更具开放性。开放性是指，一方面与国际公共产品相比，需要在区域合作成员方面放开限定。因为随着区域一体化的发展，会有新的主体希望加入区域合作中，那么区域公共产品所能提供的范围就会逐步扩大。另一方面是，为了增加区域内各个合作主体之间的联系，基于公共产品的“外溢效应”，很有可能一些次区域公共产品能对整个区域发挥影响力。不限制区域合作成员的条件，能让区域公共产品的“外溢效应”发挥到最大，从而加强区域内各个主体之间的联系。

区域公共产品的以上特征，使其与国际公共产品相比具备了一些优势。即区域公共产品主要由强大的区域政府组织和大国通过平等的集体对话与合作机制供给，既避免了让公共产品“私物化”，成为某个大国维持霸权的工具，在让大国的作用得以体现的同时，也让较弱的成员国从更为紧密的合作互动中得到实惠，避免了区域公共产品供给过程容易出现的领导者缺失现象。^[28]

这些优势使区域公共产品不仅成为国家、区域和全球三种国际公共产品之间的沟通的桥梁，^[29]而且也能避开国际公共产品的某些缺陷，因而成为推动区域发展与合作的有效工具。

三 日本的区域主义与区域公共产品的供给

冷战结束后，日本对东亚地区主义的形成和发展发挥过积极作用。这从二战结束后日本区域主义政策的变化中可窥见一斑。但是，日本的区域合作政策缺乏一致性与长期性，因此成果有限。尽管如此，日本在区域公共产品提供方面仍有其特点与优势，值得关注。本节在梳理日本区域主义政策变迁的背景下，讨论其东亚区域主义的特征。随后讨论日本为构建东亚地区主义所提供的区域公共产品。日本在GMS地区所提供的区域公共产品，属于推进东亚区域主义所提供的产品的一部分。

（一）二战后日本区域主义政策的变迁

二战后日本区域主义发展，主要可以划分为几个时期。从战后日本首相岸信介访问东南亚到在东京召开首次东南亚开发部长会议为第一阶段。^[30]这个阶段日本区域主义政策的特点为，以东南亚为重点区域，通过战后赔款与东南亚国家建立起密切关系；通过“经济外交”的方式推动与东南亚地区的合作；以美国为中心，保持与美国亚洲战略的一致性，在确保出口市场的同时，站在维护自由与和平的高度来研讨东南亚合作，并坚持对“社会主义国家”进行排挤的地区主义。^[31]第二阶段是从三木武夫提出“亚洲—太平洋构想”至冷战后日美安保条约新定义的完成，可以称为“亚太区域主义阶段”。这个时期日本区域主义政策的特点为，经济合作向亚洲太平洋地区扩展，谋求在亚太地区经济合作中的主导地位，以松散的合作推动亚太地区发展，淡化政治色彩强化经济合作。^[32]第三阶段是从日本提出关于建立亚洲货币基金组织至小泉首相提出建立“东亚共同体”的东亚区域主义阶段。这个阶段区域主义政策的特点为，从新加坡、韩国这些东亚发达国家入手，争取与中国合作的同时，防止中国在东亚区域经济合作中占据主导，希望逐步建成以东亚区域经济一体化为基础的多层经济合作框架；同时，增强日本在东亚地区的军事存在感，坚持开放的地区主义，争取美国的支持推进东亚地区合作。^[33]

自二战结束以来，日本一直极为关注与东亚地区的合作。日本在完成战后经济复苏、实现高速增长后，在区域合作方面的主要努力为，对东南亚国家的援助、投资及与它们发展经贸关系。^[34]冷战结束后，日本越发认识到东亚地区的意义，因此积极推进与这个地区的合作。主要努力有，1997年日本提出了建立亚洲货币基金的建议。^[35]1998年在东盟—中日韩领导人会议上成立了“东亚展望小组”，规范了东南亚合作长远计划。^[36]2000年，东亚展望小组日方代表东京大学的田中明彦教授在《中央公论》上提出了建立“东亚共同体”的主张。^[37]2003年在日本与东盟国家特别峰会上发布的《东京宣言》里，写入了建立“东亚共同体”的主张。在随后的几年中，日本学界诸多学者围绕这个问题展开研究，出版了系列研究报告，作为这一领域研究成果，“东亚展望小组”于2009年提出了《东亚共同体宪章草案》并公开出版，草案中提出了共同体成员国合作的重点领域，即地区安全保障、国际犯罪、公共卫生和自然灾害、粮食合作、缩小发展差距和缓和贫困、市场构筑、货币和金融合作、能源合作泛东亚网络、统计、环境合作、科学和教育合作、人员流动、司法合作、共同关心的其他事项等。^[38]

就在日本积极推进“东亚区域主义”的同时，中国—东盟自贸区成立，并迅速取得了卓越成果。同时，中国与韩国之间的经济关系已经得到迅速发展。当中国提出大力推进中、日、韩+东盟的合作机制时，日本表示需要放缓，但不拒绝提议。这个态度表明，日本不希望中国成为东亚地区的主导者。

为了阻止中国成为东亚地区主导者，日本采取了很多遏制措施。除进一步加强与美国在军事方面的合作外，不仅突破了“专守防卫”的理念，还在2015年实现了安保法案的改革。与此同时，让美国在更大范围内介入东亚区域合作中。最为突出的表现就是，日本完成了与美国在加入跨太平洋战略经济伙伴关系协议（Trans-Pacific Strategic Economic Parthership Agreement，TPP）协定方面的谈判。日本希望由此获得美国继续提供的战略庇护和政治支持。^[39]这无疑会形成与中国竞争东南亚区域合作主导权的态势。如何将这些合作保持良性发展，是未来东亚区域合作亟须解决的问题。

（二）日本为区域合作所提供的区域公共产品

为日本区域主义的实践服务，日本政府和学者很早就开始了对区域公共产品的研究。吉田和男提出，为取代美国所提供的国际公共产品，日本等国应该共同提供国际公共产品。^[40]梶山直己认为，地区性汇率安排可以成为区域公共产品，因为它有助于实现区域内经济的均衡增长。^[41]有学者还提出，在东亚共同体构建中亚洲货币机构、气象观测机构、防灾机构、信息网络等区域性机构可以作为区域性公共产品的中间形态发挥作用。^[42]由此可知，在日本政府和学者的研究中，已经提出了各种区域公共产品的供给形式。

在日本对外经济合作中，如前所述，日本区域主义政策的内涵经历了三个阶段的演变。20世纪80年代所提供的公共产品，主要为产业转移；20世纪90年代所提供的公共产品，主要是地区商品的“最终吸收者”；在进入21世纪以后，在提供促进经济合作方面的公共产品之外，更加注重提供环境领域的区域公共产品。在国际合作中，纯粹的公共产品较少，日本所提供的区域公共产品多为“俱乐部产品”。^[43]

日本参与并推动GMS合作，属于构建“东亚共同体”的一部分，通过提供机构产品，如积极参与“亚洲开发银行”的建立与建设，从整合基础设施的角度积极推动GMS“东西经济走廊”和“南部经济走廊”的建设。从缩小发展差距、改善学校教育、开放劳动市场的角度，提出并推动了“越老缅柬合作”次区域合作机制。这些产品的提供，使日本稳步扩大在GMS的影响力。