第一章 导论
第一节 研究问题概述
一 研究的背景
20世纪中后期以来，高等教育经费短缺已成为世界性的问题，大学面临着如何应对高等教育招生规模扩大而财政日益紧缩的严重局面（D.B.约翰斯通，2004；菲利普·G.阿特巴赫，2001）。在此背景下，高等教育的主要国家普遍接受了美国学者约翰斯通于1984年提出的“高等教育成本分担”理论，向学生及其家长收取日益上涨的学费，这使得20世纪90年代世界范围内高等教育财政与管理改革出现明显的相似性，主要表现就是高等教育成本由一般的纳税人负担向学生及其父母、慈善家和大学服务的购买者负担的转移（D.B.约翰斯通，1999）。但是，这一政策将可能抑制低收入家庭子女的高等教育参与率，造成高等教育领域内的不公平。为确保公平性，各国逐步建立起包括助学金、学生贷款和勤工助学等形式的学生资助体系。“高收费+高资助”政策成为许多国家奉行的高等教育成本分担与成本补偿的目标选择，一些学者[1]的研究旨趣也开始集中关注学生资助政策的效果评估及体系设计。
我国学者张民选以“学生获得资助资金的渠道”为标准，对国内外各种资助形式进行了归类，大学生资助体系分为两大类：其一是“直接资助”，其二是“间接资助”。[2]其中的“直接资助”是指学生从各种途径直接获得可支配资金的资助，根据学生获得资金的性质作分辨准则，又分为“赠予性”资助和“推迟付费”资助两种；而“间接资助”则是指国家、社会或个人以各种渠道和方式间接资助学生。间接资助的方式包括：转移支付（学费经常性减免、土地与资本赠予、国家对学校的税费减免）、现时收入（校产收入投入到教育活动中的部分）和贷款（商业贷款、补助性贷款）。[3]根据研究需要，本书从“是否需要受资助方支付”的角度将现有资助政策分为：“赠予型、借贷型、以工代赈型”三大类，并试图从教育公平的视阈对其中各种具体的资助方式进行分析。
（一）赠予型资助及利弊分析[4]
赠予型资助是指出资者将资金“无偿”给予大学生，是同欧美近代大学一起发展起来的。我国现有的大学生资助方式中属于赠予型资助的包括助学金、奖学金、减免学费。这种资助方式受到获助学生的欢迎，能解决在校贫困生的困难。然而，国家出于公平目的所采取的这种资助政策在一定程度上又隐藏着极大的不公平。因为国家用于高等教育办学的资金来源于财政税收，而财政税收的负担对象是国家范围内的所有劳动公民。因此，少数人接受免费高等教育，实际上是剥夺了多数人受教育的机会，这并没有体现社会的最大公平。
从助学金对学生的影响来看，实践中出现的弊端很多。首先，这种无偿资助对于受助学生来说不需要承担任何义务，缺乏激励学生上进和教育学生自立的功能，容易让部分学生养成“等、靠、要”的依赖思想。其次，无偿资助造成了贫困生群体与非贫困生群体之间的距离，给贫困生贴上了贫困的标签，无形中给学生划分了贫困与不贫困的等级。最后，无偿资助会限制学生充分利用和发展自身的资源，不利于学生全面发展。无偿资助涉及贫困标准的确定问题，很多资助都对资助对象的贫困程度提出了具体的标准，如不使用手机等通信工具、不使用电脑、随身听、电子词典等，甚至不喝牛奶、不吃鸡蛋等。这种操作模式会给贫困生的心灵造成一定的伤害，而且迫使贫困生放弃一些发展个人的机会，为了能获得资助，他们不得不向贫困标准看齐。
从奖学金对学生的影响来看，以奖学金方式资助学生能激发学生的学习热情，现行的大学生奖学金主要包括以下形式：国家助学奖学金、优秀学生奖学金、专业奖学金、定向奖学金、学校自行设立的各种奖学金、社会组织或者个人为资助贫困家庭学生或吸引人才而在学校设立的各种专项奖学金。其中，专业奖学金，指向的是品学兼优的大学生，主要功能在于“奖优”，缺乏资助功能。贫困生普遍来自经济和教育都比较落后的地区，不仅经济压力大，学习基础也相对较差，尤其是英语、计算机等。大多数贫困生学习很努力但成绩却不理想，在获取传统奖学金方面不具备优势。国家助学奖学金是以国家政府的名义统一发放的，宗旨是“助学”，指向的是贫困学生，对部分贫困生起到了很好的帮助和激励作用，受到了各高校和贫困生的广泛欢迎。但由于国家助学奖学金名额有限，不能解决大多数贫困生的问题。所以，奖学金优异测评的规定性和受奖对象的有限性不能很好地解决资助贫困学生、保证机会均等问题，因为优秀学生与贫困学生并不是两个对应度很高的群体。大量获得高额奖学金的往往是来自“富有家庭”的学生，与贫困学生相比，他们从小接受优质教育，在优异测评中占有很大的优势。
从减免学费的影响来看，其优点是简单易行，能解决学生学费的资助困难，但这种方式很容易造成学生之间的矛盾，家庭收入调查也变得非常敏感，并导致调查失真。同时这种方法使原本就比例很低的学生成本分担，降低到微不足道的地步，在促进公平和增加非政府拨款收入两个方面都存在明显的缺陷。
（二）借贷型资助利弊分析
学生助学贷款是较为成熟的一种高校学生资助方式。自实施以来对许多贫困学生顺利完成学业起了关键性的帮助。主要包括三种形式：国家助学贷款、高校利用学校资金对学生办理无息借款、一般性商业助学贷款。
贷学金比助学金要公平，助学金的使用隐含着一个把低收入纳税人的收入转移给那些由于接受高等教育而在未来有可能获得高收入人的收入转移的过程。贷学金则可以通过资金回收，使资金能够重复使用，政府的一次支出可以资助几代学生。另外，人们认为贷学金既能起到资助学生的作用，又能部分地缓解政府的财政压力；既能解决求学者接受高等教育期间学费和生活费的需要，在毕业后，又可以利用其较高收入中的一部分来偿还国家和社会为其负担的教育费用，有助于实现成本投入与教育产出之间的平衡。
由于实践过程中因为学生助学贷款，小额分散，成本又高，没有信用制度保证，还款的风险也大，这在一定程度上影响了银行对贷款的积极性。由于银行对高校的学生充分就业缺乏信心，担心学生毕业后的还贷能力差，在实际操作过程中，对申请贷款学生的学业提出了一些具体的要求，要求学生学业必须达到银行设置的标准才能贷款，从而把一部分学业困难的贫困生拒之门外。大部分贫困学生由于所受基础教育质量的差异和经济压力的客观存在，学业都存在一定的困难；另外，贷款有风险。贷款在实施和回收方面面临着利率风险和学生拖欠风险。一方面，政府必须对没有偿付的贷款补贴利息，学生在校期间对贷款不支付利息，国家贴息、学校承担风险保证金。这就意味着学生贷款的利率越低，政府的补贴就越高。因此，政府担负着高补贴的风险。另一方面，若没有有效机制规制还贷，则会加重拖欠还款风险。
从学生的角度来看，首先，家境不好的学生，由于害怕债务的压力而不敢上学，或者入学后面对越来越多的债务负担而很快退学。其次，贷款上学的学生倾向于选择那些学费相对便宜，师范、农、林等艰苦专业。另外，贷款上学还容易造成为了尽快偿还借贷，超时打工的情况，这样虽然解决了经济上的困难，但学习的时间减少了，没有达到接受高等教育的目的。此外，对于贫困家庭子女、妇女和少数民族学生入学来说，贷学金被他们称为女学生的“负陪嫁”，执行起来有困难。[5]
（三）以工代赈型资助及利弊分析
以工代赈型资助主要包括学校组织贫困学生参加勤工助学活动，通过劳动获取物质报酬和校外兼职。勤工助学强调的是“付出就有收获”，是大学生自立自强的最佳途径之一。但实践过程中存在的问题大大削弱了勤工助学应有的作用。第一，大多数高校内能提供的岗位数量很少，报酬较低，满足不了贫困生的需求。第二，校外所能提供的勤工助学岗位，90％以上是从事家教。大多数贫困生不具备从事家教的优势，一是学习压力大，精力不够；二是性格内向，不善于表达；其他校外勤工助学岗位由于同样的原因使贫困生所占的份额也很小。因此，贫困生从事社会性勤工助学的机会要比其他同学少得多。
上述分析表明，不同的资助政策对不同类型学生的影响存在一定的差异，对教育公平的实现程度不同，其政策绩效及相关影响因素亦迥然不同。
随着我国高等教育招生规模的不断扩大和成本分担制度的确立，贫困生数量逐年增多，而少数民族贫困大学生在贫困生中占有相当大的比例。据统计，仅少数民族聚居地区就有贫困县316个，占全国贫困县的53％，贫困发生率15％。该地区“有近80％的少数民族大学生的家庭年总收入在5000元以下，少数民族大学生每月的平均生活费，最多的为200—300元，其次为100—200元”。[6]自1998年高等教育成本分担以来，少数民族大学生占整个大学生比例正处于下降趋势，2000年少数民族大学生人数占全国大学生总数的5.17％，这较1997年下降了1.12％。同时，少数民族贫困大学生在选择学校和专业时主要受经济因素影响而有所局限，他（她）们主要集中在民族地区的高校和民族类高校，以及农、林、矿产、师范等普通高等院校。由此导致了严峻的现实问题：一方面，这种因高等教育成本分担而给少数民族贫困大学生在升学和求学过程中带来的压力，使得有资格接受高等教育的贫困生，放弃了接受高等教育的机会。另一方面，公共教育财政资源配置是有限的，贫困学生数量不断增多，如何公平且高效地分配有限的教育资源，一直是资助政策制定和执行以来的重点与难点。为体现公平和公正的原则，收费制度必须与资助制度配套执行，二者结合在一起才能真正构成高等教育成本补偿的内涵。由此，对资助政策的绩效评估和瞄准机制研究就显得尤为重要。
二 研究的意义
（一）理论意义
本书为进一步完善高等教育成本合理分担机制，调整和聚焦学生资助政策目标的瞄准机制，增强学生资助政策制度设计的针对性和政策运行的有效性，提供了一个解决问题的切入点。有研究表明，我国现行的学生资助政策具有一定的公平性，但还是有部分学生在国家助学政策的瞄准机制之外而无法享受到相关的资助。这对学生家庭背景与上大学机会而言，他们没有公平地享受到国家的相关政策，并有可能影响到其今后的个人发展；从国家的角度而言，助学政策的目标在执行过程中存在一定程度的行为偏离，甚至没有得到完全的实现。我国的学生资助政策体系还需要进一步健全，须在细节方面下功夫；除了制度本身的完善外，更需考虑制度的传播和具体实施过程中的瞄准机制问题。[7]
大学是使个体社会化的一个重要组织，不同体制和类型的大学可能会以不同的方式影响人的价值、能力、掌握的信息等许多不同的方面，也可能会对个体的高等教育需求产生影响——这可能是民族院校使个体社会化的一个方面。需要理论界从根本上加强民族院校大学生资助政策的理论建设，逐步深化对这一领域的研究，以对当前我国大学生资助政策理论的系统研究提供一个有益的补充，为指导我国大学生资助问题的善治提供强有力的价值支撑与理性引导。
（二）现实意义
本书考察国家学生资助政策是否比较好地针对了低收入家庭的少数民族大学生，实际上研究来自不同家庭收入的少数民族大学生在获得的学生资助的数量上的差异及其对其学业的影响可能更有实践指导意义。
民族院校贫困大学生主要来自西部的少数民族聚居地区，家庭经济和收入等相对贫困因素影响更加突出。截至2008年年底，全国各级各类学校少数民族在校生总数为2199.59万人，其中普通高等学校少数民族在校生133.88万人，占学生总数的6.23％；普通中学少数民族在校生680.22万人，占8.45％；普通小学少数民族在校生1070.79万人，占10.36％。[8]根据张京泽、王丽萍、覃鹏（2004）有关研究资料表明，民族院校的贫困生和特困生比例均明显高于一般院校，一般超过20％和10％，而新疆、西藏、贵州、云南等西部欠发达地区民族院校的贫困生比例又要高一些，其中云南民族大学的贫困生比例最高达70％。[9]即使是地处武汉、条件较好的中南民族大学，共有全日制普通本科生18822人，按国家相关部门划定，学生中每月个人可支配收入（含生活费）在200元以下（含200元）的为贫困生，每月个人可支配收入（含生活费）在150元以下（含150元）的为特困生，以此为标准，经调查统计，其中的贫困生比例为29.5％、特困生占9.5％左右。[10]他们大多来自少数民族家庭和民族地区。由于历史、自然、地域条件和现时体制等多方面的制约，民族地区的许多少数民族家庭现在仍然非常贫困，与东部发达地区相比，其差距还在呈扩大趋势。
（三）政治意义
民族院校是我国为实现社会主义民族政策而设置的一种特殊的办学组织形式，因而也是我国高校少数民族学生最为集中的一个地方，它不仅体现了我国民族政策的价值取向，而且也是影响我国民族关系的一个重要领域。随着我国高等教育跨入大众化阶段以后，民族院校的少数民族学生人数也急剧增加。然而，由于历史、自然、现实体制等多种因素的制约和影响，民族院校的少数民族学生大多来自比较贫穷的西部地区，少数民族贫困生成为民族院校急需解决的一个重要现实问题，尽管国家也推行了一系列资助政策，但是，综观我国大学生资助政策理论和实践，我们不难发现，当前贫困生的资助，主要是一种政策性的被动资助，尤其是对民族院校少数民族大学生资助的针对性、覆盖面以及资助政策“信息不对称”等方面关注不够。
因而，从教育公平的层面厘定公共利益价值判断标准，研究民族院校贫困大学生资助政策体系，对于推动民族院校健康发展，实现社会主义民族政策目标，维护社会和谐稳定具有重要的政治意义。
三 研究的基本问题
本书研究的两个基本问题：其一，在教育公平视阈下，现有资助政策的绩效如何？其二，从资助政策微观绩效评估的结果来看，对于多民族聚集的本科院校而言，现有资助政策瞄准程度如何？换而言之，其瞄准机制存在哪些问题？
本书研究的难点在于如何选择用于评估资助政策微观绩效的测量指标，这也是本书要解决的关键性问题。从现有研究来看，多集中于研究学费上涨对学生入学机会的影响。然而这类高等教育需求研究关注的常常是已经进入高等学校的大学生的入学行为，而较少考虑在校大学生对参与高等教育过程中的主观期望与偏好，在一定程度上影响了高等教育需求研究的进一步发展，因此本书将以在校大学生为样本，通过考察其参与高等教育过程中资助政策知晓程度、资助的获取机会、资助政策满意度，以及资助政策对学生学业的影响来评估资助政策的微观效应。