第二节　理论基础

一　高等教育成本分担理论

公共经济学认为，高等教育虽然在未达到拥挤的前提下具有非竞争性，但又具有排他性，不是纯粹的公共品而是准公共品。同时，高等教育的收益虽然具有很大的正外部性，社会收益大于个人收益，但接受高等教育者从中得到的收益，如较为理想的薪水、职位等，是完全可以内部化的，高等教育的个人收益也是明显的。这就决定高等教育的成本，若单独由国家负担则会出现高等教育资源的供给不足，单独由个人负担则会使大量低收入者被排斥在高等教育之外。因此，高等教育成本应该由国家和个人共同分担。

20世纪70年代，美国经济学家布鲁斯·约翰斯通提出的高等教育成本分担理论认为，高等教育成本无论在什么社会、体制和国家中，都必须由来自政府、家长、学生、纳税人和高等学院几方面的资源来分担。就实践来看，当今世界，除一些高福利国家（如瑞典）和特殊国家（如朝鲜）的高等教育实行免费外，世界绝大多数国家和地区的高等教育成本都实行国家和个人分担，在这个分担机制中国家是负担高等教育的主要部分。

教育作为一种服务，在经济学中往往被赋予“准公共产品”的性质。一方面，接受高等教育者获得知识技能后，增加了获得收入乃至提高社会地位的能力与机会，高等教育具有消费上的排他性和竞争性，具有私人产品的性质；另一方面，个人在接受高等教育后，有助于提高就业单位的劳动生产力，进而有助于提高整个社会的文化水平与民主程度，从这个角度看，高等教育又具有正的外部效应，具有公共产品的某些属性。因此，高等教育兼有公共产品和私人产品的性质，除了具有可分割的私人利益之外，这些利益也能从受教育者本人和家庭成员延及社会的其他成员。对于准公共产品的供求均衡，如图2－1所示：[32]

对于准公共产品x的市场价格部分p，可以通过市场机制收费；对于由x的公共品要素和外部性而得到的社会收益r，需要由公共财政来支付。[33]因此，高等教育应该由政府与受教育者个人两方面付费，实行教育成本分担。

（一）教育成本分担理论提出的背景

1986年，美国著名教育经济学家D.布鲁斯·约翰斯通（D.Bruce John stone）在其发表的著名论文《高等教育成本分担金融与政策》（The Finance and Politics of Cost Sharing in Higher Education）中首次提出高等教育的成本分担理论（Sharing the Costs of High Education Theory）。该理论认为高等教育成本应当由纳税人（通过政府）、家长、学生及社会人士（通过捐赠）共同分担。这一理论目前已被世界各国的政府和学术界普遍接受并认同。其明显的特征就是学生及其家长缴付学费的金额及占教育成本的比例，都呈现为逐年上升的趋势。教育成本分担理论，是以对高等教育价值的科学认识为基础的。本理论提出之前，人们认为高等教育是一种推动经济社会发展的强有力的工具。如柏林大学、巴黎大学等，都认为学校创办的目的，是为社会提供经济发展所必需的人才，以促进产业的发展。20世纪60—70年代，几乎所有的欧洲国家，都模仿建立了国家完全拨款的教育财政体制。因为那时的人们奉行社会责任理论，该理论认为，发展高等教育的目的是培养国家的各级领导人才和训练高级技术人才，以发展国民经济，实现国家现代化和民主化。作为一种国家行为，高等教育费用自然应当由政府全额支付。个人虽然在高等教育中获得了相当收益，但这是高等教育的选择功能在起作用。相对于国家对人才的需要而言，是不重要的。

在20世纪50年代，社会责任理论（Social Responsibility Theory）得到了很大的发展，使当时的高等教育中学生承担的成本份额迅速下降。由于高等教育的公益性，各国政府普遍加大了对私立学校的经费资助和政策影响。英国实行了高等教育的“赠予制”，不仅由政府代学生支付学费，学生还可以领取上大学的部分生活费用。在某些高福利国家，学生因接受高等教育影响就业而减少的劳动报酬，甚至还可以通过政府资助的形式得到相应的补偿。这一理论也深深影响了某些发展中国家。在上述思想的指导下，个人补偿高等教育成本的比例，在几乎全世界的范围内迅速降低。与此相适应的是，高等教育成本很少计算，人们也很少关注成本分担的问题。

随着经济社会的发展，高等教育的入学率迅速上升，发达国家在20世纪70年代，迅速实现了高等教育的大众化。但以下因素的发生，促使人们改变了对高等教育的认识：①石油危机的发生及由此导致的世界性的经济危机，使各国的公共资金来源剧减，而教育事业发展对资金的需要，却因培养人数的增长及教育质量的提高在急剧增多，高等教育出现了空前未有的财政危机。②高等教育规模的扩大，现代科技发展对培养人才要求的提高，使高等教育越来越成为一个消耗巨大的事业。依赖国家财政独力支撑高等教育已是力不从心。③高等教育规模的扩大，使其在相当多的国家不再是一种稀缺资源。人才的充足供给，超过了以“国家”为主体的对人才的需要，国家不愿再负担非必须负担的费用。④大众化高等教育的价值趋向多元化，不能再用一种价值模式影响高等教育的发展。而国家对教育的财政支持，必然导致的附带产物是国家对教育部门的积极干预。这种干预显然对大学的价值多元化和学术自主性的趋向增进是很不利的。大学尤其是有名望、实力雄厚的大学，还希望能够减少来自国家的经费拨款，以换取自身的学术自由和办学自主权。⑤人力资本理论提出并被寄予很高的期望，但经广泛传播并经过各国的普遍运用之后，投资于高等教育所得到的经济收益，并不像预期的那样高。事实上它也不可能在短时期内得到完全的实现。这就促使人们对高等教育的经济意义予以理性的思考。基于上述多种因素的共同作用下，教育成本分担理论开始提出并被人们广泛接受。

（二）高等教育成本分担理论的基本观点

高等教育成本分担理论认为，高等教育成本的承担者包括四类人：①政府或称纳税人；②家长；③学生；④捐赠个人或团体。[34]就整个社会而言，高等教育的主要目的是为社会经济的发展培养各种有用人才。同时，高等教育还具有一定的公共属性和特殊功能，承担着一定的社会政治及思想文化功能，具有较强的经济外在性。因此，政府作为高等教育的主要获益者，应该为高等教育的发展承担主要的经济责任。另外，正如人力资本投资理论所指出的那样，学生通过上大学不但学到了专业知识，提高了谋生技能，走向社会后又能得到较高的货币收入和相应的社会地位，从而带来心理的极大满足感，教育的直接受益者或者说内在受益者，就是受教育者本人。因此，根据“谁受益，谁付费”的原则，除政府外，学生原则上至少应当按教育的成本价格，向高等教育机构缴纳学费。学生的家长也即家庭，学生的未来收入不仅是增加了家庭的经济收入，其经济地位提高的同时，也提高了家庭的社会地位。因此，家庭或者说学生的家长，有义务和责任在可能的条件下承担一定的高等教育费用。

约翰斯通分析认为，高等教育成本的分担有6种形式：[35]①初始学费，适用于以前实行免学费的高等教育学校；②大幅上涨的学费，适用于以前收取低廉学费的学校；③住宿费和生活费，适用于以前提供免费食宿或者低廉收费的学校；④奖学金、助学金的减少，实际上是变相地将教育成本部分转嫁到受教育者身上；⑤助学贷款的增加，鼓励受教育者用未来的预期收入来支付现期的教育费用；⑥减少政府补贴，鼓励私人部门或者个人的捐赠。由社会私人部门发起的教育基金，或者机构个人捐赠，应当成为教育资金的重要来源之一。

约翰斯通对学生、家长、政府和大学对教育成本分担的时间上的差异予以细致研究。约翰斯通认为，人们对高等教育成本的分担，实际上并非都是从学生入学那天才开始，到学生毕业那天就完全结束的。他把人们承担高等教育成本的时间，分为“过去”（past） （即学生上大学之前）、“现在”（now） （即学生在校期间）和“将来”（future） （即学生毕业以后）。约翰斯通指出，家长为了承担子女的高等教育成本，使用了“过去”的财产和积蓄，在“现在”为子女上学付款，节减储蓄，或负债供养子女读书；到“将来”要用取得的收入来归还贷款。作为政府而言，要在“过去”投入大量资金建造校舍，在“现在”承担大学的经费预算拨款，为学生提供资助贷款，还要在“未来”承担资助贷款的货币贬值、拖欠、减免的损失。而作为学生而言，则要动用“过去”的积蓄，实质为父母对子女的培养花费，在“现在”承担学费，要为此欠债、勤工助学，努力学习取得奖助学金，还要在“未来”用就业的收入归还贷款，赡养父母以示对父母抚育的回报。约翰斯通的这一思想，为教育成本分担理论的建立，为教育资助政策的制定并在全世界的推行提供了理论依据。

（三）高等教育成本分担理论依据

一是教育投资个人收益论。该理论的核心是“谁受益，谁付款；多受益，多付款”的原则。个人或家庭通过投资高等教育，旨在增加凝聚在个人身上的人力资本，提高自身劳动力的价值，以获得相对于没有受过高等教育的人而言较高的经济收入、社会地位等货币及非货币收益。因此，个人或家庭应该分担与之收益相对应的部分教育成本。高等教育属于准公共产品，收益方包括国家、社会、受教育者本人及家庭。依据“谁受益，谁负担”和支付能力的原则，受益方应该共同负担教育成本。从人力资本理论的角度，高等教育既可以带来巨大的社会效益，又可以带来巨大的个人收益，因此，学生个人及家庭投资教育不仅能够为个人及家庭带来预期的经济收益，而且能够提供个人的“位置产品”　（positional good），从而带来更多的社会收益。

高等教育个人收益的事实已成为主导市场导向的新自由经济学家的经典论据。高等教育的低学费甚至免费其受益者主要是目前的相对优势群体。龚刚敏于2005年对浙江杭州等11个地市进行问卷调查结果显示，大学生中城镇人口的比重达到75.91％，大于家长卷中城镇样本的比例，更远远超过了统计年鉴中的50.02％。因为城镇人口收入一般比农村人口收入高，说明目前消费高等教育的学生来自收入相对较高阶层的比例大于来自收入相对较低阶层学生的比例，高等教育的公共财政补贴归宿更多地偏向相对优势家庭，这与政府支出的公平目标是相悖的。[36]同时，高等教育的低学费甚至免费可能使学生受到太大的诱惑而长期待在学校，拒绝发挥其潜在的生产能力，从而给社会带来损失，分担成本则可以极大地刺激学生努力学习尽快工作。高等教育个人收益的研究的另一个角度，对高等教育财政补贴的受益者是今后的相对的优势群体。明瑟（Mincer，1974[37]、1980）提出教育是提高劳动技能和形成人力资本的重要途径，人们的收入随着教育年限的提高而提高。撒卡罗普洛斯持续数十年跟踪研究不同时期不同发展水平的国家，证实教育具有巨大的个人收益（Psacharopoulos，G.，1979、1989、1993、2002）。正是高等教育具有较大的个人收益，如果加上人们对高等教育的非经济收益预期，个人收益预期实际上还要高于理论上谈到的个人收益率表示的收益水平。

二是公共产品理论。1954年美国著名经济学家萨缪尔逊创立了这一理论。该理论依据产品或服务在消费上是否具有竞争性和排他性，将全部社会产品和服务分为私人产品、公共产品和准公共产品。公共产品是指社会（集体）共同使用的物品或服务，具有非排他性与非竞争性两个典型特征。所谓非竞争性是指在公共产品的消费上，人人都可以获得相同的利益而不相互干扰，每增加一个消费者的边际成本为零，按照价格等于边际成本的效率定价原则，收费也应为零。所谓非排他性是指一旦该产品被提供，则无法从技术上将不付费的消费者排除在消费行列之外，或者能排除但代价高昂。私人产品则是具有排他性和竞争性的产品。高等教育产品具有不完全竞争性，因此是一种介于公共产品和私人产品之间的准公共产品。理论上，公共产品由政府提供，私人产品由市场提供，准公共产品由政府与市场共同提供。高等教育的准公共产品属性决定了政府不应该是其成本的唯一承担者，加上高等教育的外部正效应的存在，使高等教育成本分担获得了理论上的合理性。

三是高等教育的市场效率论。成本分担符合新自由经济倾向，因而能得到这样一个假设的支持：成本分担更有效率，更关心市场，至少在既有竞争又有由消费者承担成本的国家是如此。大学和学院无论公立还是私立，都必须为生源而竞争，并为无效和不关心社会需求而承担后果。这样，高校就更有可能提供优质的教育，更能满足学生的需求，而不是仅仅为政府利益和教师的便利而开办。另外，有学者认为，实行成本分担制度有助于促进教育公平。通过收取一定比例的学费，将一部分成本转移给有支付能力的家长或学生个人，并在经济状况调查基础上给无力承担学费的学生以各种形式的资助，是实现教育公平的有效举措。

世界银行专家西门尼斯（Jimenes，1987）从教育资源供求关系的角度，分析了高等教育成本分担的三种模型。[38]

其一，公共收益高（即高的外部性）但公共经费供给不足的教育类型。

由于这一教育类型具有较高的外部性，公共收益比较大，所以社会边际付费意愿Ds和私人边际付费意愿Dp之间有较大的距离。在公共预算的约束下，社会总成本保持在C不变，经费供给曲线是一条趋向于社会成本C的曲线，表示为S = （C－P） Q。Dp和Ds分别是受教育者个人和社会的边际付费意愿。公共需求加私人需求得到的社会总需求最优规模为Q*，因此（Q*—Q0）的教育规模是为了满足公共需求，这部分的成本应由公共经费来提供，如图2－2所示。

其二，公共收益低（即低的外部性）私人收益高的教育类型。

这种教育类型的特征决定了社会需求曲线和个人需求曲线之间的差距不大。[39]教育的规模Q0超过了社会需求的最优规模Q*。如果资源不能把不同教育类型之间进行转移，那么学费水平在P1即可，否则最优的状态是将学费提高到P2，次优的选择是将学费控制在P1和P2之间，将一部分学费收入（最多是图2－3中阴影部分）转移到其他教育部门（如公共产品属性较大的教育类型）。

其三，公共收益高而私人收益低的教育类型。

这类教育的私人需求Dp很小，公共需求（Ds－Dp）很大，因此只有当学费水平是负值时，才能够刺激私人对教育的需求。Cp是零学费点，要使教育规模达到社会需求的最优规模Q*，需向每个学生提供数额为CpS0的财政资助，如图2－4所示。

西门尼斯的分析不仅论证了高等教育成本补偿有其理论上的必然，而且揭示了不同教育类型应实行不同的成本补偿制度。马丁·卡诺伊（Carnoy，2006）也提出一个高等教育成本补偿政策模型，[40]如图2－5所示。他认为对于不同类型的学科和高校，实行不同的收费和财政资助将有助于促进经济发展。这些理论研究对我们根据不同教育类型制定不同类型的成本补偿政策无疑具有启示意义。

国内具有代表性的研究是，闵维方（2001）构建了我国市场经济条件下高等教育系统的运行机制的基本分析框架，如图2－6所示。[41]他认为，在社会主义市场经济条件下，政府对高等教育系统运行过程的宏观调控是这一运行机制的重要组成部分，应该在承认市场供求规律的基础性作用的前提下，政府通过政策、投资、质量监控、信息服务和立法手段去调节高等教育的发展，使之更好地促进社会经济发展和社会公平。

借鉴上述学者的研究成果，笔者认为，在我国社会主义经济条件下高等教育成本分担、成本补偿和资助体系的运行机制可以用图2－7表示。

在图2－7中，根据研究需要，本书从“是否需要受资助方支付”的角度将现有资助政策分为：“赠予型、借贷型、以工代赈型”三大类，后面将重点对其中的“赠予型”和“以工代赈型”两种资助方式的绩效进行分析。

二　教育公平理论

教育公平与效率的问题是当前我国社会生活和教育领域的一个热门话题，自20世纪90年代以来引发了教育理论界广泛的关注和讨论，并形成了三种具有代表性的观点。第一种观点认为：教育公平与教育效率本质上是统一的，教育中公平就是效率；第二种观点则强调教育公平与效率之间的对立或相斥性，认为教育公平与效率存在不可避免的矛盾，二者在教育发展过程中只能有所侧重，于是存在一个如何抉择和取舍的问题；第三种观点则倾向于融合前两种观点，在强调二者具有内在的统一性和差异性的基础上，强调二者统一的过程性和历史性，主张当前我国教育的发展应当“效率优先、兼顾公平”。尤其是第三种观点，受到了广泛的认同。应当承认，上述讨论无疑对如何认识教育公平与效率的关系作了一些有益的探索，但必须指出的是，对于教育公平与教育效率关系的认识依然存在过于简单化的倾向。由于公平与效率问题关系到教育能否健康发展，关系到社会的发展和稳定，是困扰教育决策和发展的一个重要的理论和实际问题，因此有必要重新思考二者的关系。

关于教育公平的界定，科尔曼认为，完全的教育机会均等只有消除所有校外的差异才能实现，而这是永远不可能的。事实上，阶层差别总是客观存在的，这并不可怕，关键是阶层之间能否公平合理地流动。就中国而言，目前促进阶层流动的最大动力是教育，其他促进流动的方法还包括就业和收入分配，而后两者又与教育息息相关。阶层鸿沟的弥合首先要保证教育公平。

在相对公平的探讨上，有些学者认为教育公平包括教育权利公平、教育机会公平；而有些学者认为教育公平更应该从动态的过程进行探讨，即教育公平包括教育起点公平、教育过程公平和教育结果公平。

在进行关于教育公平的讨论时，有学者[42]认为首先要区分是规范的范畴还是实证的范畴。公平不仅是指在个人或人群中资源的分布或分担，而且与公正相联系。因此确定是否公平必须以事实为基础，考察资源的分布情况，同时从规范的角度来判断社会应该如何分配资源，由于每个社会的道德和哲学规范是不同的，这些判断也会是不同的。即使基于事实的公平分析也要包括这样的判断，即资源在人群中的分布是怎样的，也就是说，首先要先将人群分组，再分析资源怎样分布的。分类的基础是根据年龄、性别、社会阶层、收入水平、职业或其他相关的变量。

教育公平是一个历久弥新的话题，它自古就被思想家们所重视。从柏拉图的《理想国》到罗尔斯的《公平论》，从孔子的“有教无类”到陈胜、吴广的“王侯将相宁有种乎”，这些都体现了人们对于教育公平的追求和研究。正像公平与效率问题成为哲学、社会学、经济学、伦理学、文化学、管理学等学科的共同话题一样，教育公平也事实上成为许多学科的研究对象之一。有关公平的内涵和外延问题，有学者在归纳我国已有的17种公平定义时认为，基本上可以分为4种不同的公平观：一是指制度的公正和平等，即制度或规则在制约对象上是否权利与义务对称，制度本身的配置是否合理完善，制度所提供的机会是否均等；二是指收入分配规则的公正平等，即每个人的收入与投入的比例系数是否相等；三是指社会公平，即社会成员的收入和待遇的合理性；四是指一种主观感觉，即由个人的主观评价而产生的一种心理平衡。有的学者认为，作为社会观念的公平，其实兼有上述几种含义，既是社会成员对其所处的地位、权利、收入和人格上的平衡状态，它与一定社会价值系统相关联，也受社会的政治经济制度的制约，是一个具有相对意义的社会观念。这些观点，实际上反映了各不相同的学科视角，并且在一定程度上也影响了教育公平的研究。在已有的教育公平研究中，基于伦理学、社会学、经济学和法学的基本理论的探究是比较普遍的，而在教育学领域，只有教育社会学和教育经济学这两个分支学科对教育公平问题予以较多的关注。整合学科的研究，可知教育公平研究的多学科性及其本质的丰富性和复杂性（见表2－1）。

从表2－1对教育公平本质的分学科探讨中可以发现，教育公平是社会科学许多分支学科共同关注的问题，对教育公平本质的认识具有明显的交叉学科特征，即理论基础或认识的基本角度（研究的立场、观点、方法）不同，但都具有一定的合理性，或者说在某种程度上反映了客观现实；教育公平在许多学科的研究体系中都有其相应的定位。

其实进一步研究，教育公平在本质上“蕴含着人对自己、对他人、对人类的意义关怀”。人们提出思考教育公平是“为了一切人的发展和人的全面发展”。实现教育公平其目的在于对社会不公平现象进行调节和解决，以促进社会超越某种程度的公平，同时也为弱者的生存提供最大限度的条件和机遇，把人与人之间的差异限制在社会所能承受的范围内，以保护社会稳定。另外，教育公平反映着教育利益在人们之间的分配关系。正是由于教育资源的有限性，在进行分配时，应该对人的行为加以节制和选择，避免危及他人和整个群体的利益。