第一章 引言
第一节 问题提出的背景
从20世纪70年代末我国最初推进土地联产承包责任制，到近年普及新型农村合作医疗制度、农村社会养老保险制度、农村土地流转制度及各项惠农补贴政策，各项强农惠农政策使陕西农民收入逐年较快增长。诺贝尔经济学奖获得者诺斯认为，一个社会崛起的原因是制度和组织在资源配置上的有效性。[1]适时、客观评价和总结强农惠农的制度与政策的社会合意性，并在此基础上研究如何增加农民收入、改善农民生活状况，十分必要。
2010年，陕西农民人均纯收入4105元，与全国比，陕西农民收入水平仍然偏低。2011年，陕西省农民人均纯收入5028元，比上年增长22.5%，增速位居全国第二。这已是陕西省农民人均纯收入增幅连续5年超过全国平均水平。[2]全省农村居民纯收入水平位次超越西藏（2008年超过青海），位居全国第26位。与全国平均值及中、东部比，陕西城乡居民收入比持续过高，全省城乡收入比近年虽呈下降趋势但仍偏高，2006年为4.10：1，2007年为4.07：1，2008年为4.10：1，2009年为4.11：1，2010年及2011年有较大回落，分别为3.82：1和3.63：1，[3]一方面表明陕西城乡收入差距较大和陕西农民的相对贫困，另一方面也意味着陕西对“三农”政策的需求大、政策发挥效力的潜力大。2012年，陕西省农村居民人均纯收入5763元，同比名义增长14.6%，扣除价格因素实际增长11.2%，城乡收入比为3.60：1，较上年缩小0.03。陕西省农村居民人均纯收入增幅居全国第10位，连续6年高于全国平均水平。[4]
众所周知，陕西尤其关中地区是中国“黄土文明”的发源地、封建社会与大一统国家的摇篮、周秦汉唐的立国之基、丝绸之路的起点，在历史上创造了灿烂显赫的文明，陕西农民也曾经是“秦王扫六合”的锐气所依。[5]然而现在陕西农民的纯收入却长期低于全国平均水平，大大低于东部地区农民人均收入水平，即便与西部省区相比，陕西农民收入水平也无明显优势。在西部12省、自治区、直辖市中，2012年，陕西农民收入排名第7位，尚未达到中位数。
那么，陕西农民收入现状到底怎样？制约陕西农民收入进一步增加的主要因素何在？已有的强农惠农政策对陕西农民的作用如何？陕西农民增加收入还需哪些方面的政策支持？本书正是基于这些亟须解决的重大问题进行调查和研究。
公平与效率是政府所追求的两大经济社会发展目标。改革开放以来，我国经济和社会事业发展迅猛，与此同时，城乡差距也日益扩大。过大的城乡差距，既导致社会总福利降低，与政府所追求的效率目标背道而驰，又可能引起社会城乡不同群体之间的摩擦与矛盾，与政府所追求的公平目标也不相符合。“包容性增长”是2007年由亚洲开发银行在《新亚洲、新亚洲开发银行》研究报告中最初提出的一个全新发展理念。“包容性增长”有多种内涵，包括让更多人享受经济发展成果、让弱势群体得到保护、在经济增长过程中保持平衡等。在现阶段我国及陕西省，构建和谐社会、实现包容性增长的核心内容，应该是缩小贫富差距尤其是城乡差距。罗尔斯认为，最公平的配置是使社会中境况最糟糕的人的效用最大化。[6]防止社会弱势群体被社会边缘化是政府的职能之一。通过怎样的保障制度和政策，能增加陕西农民的收入，使陕西每一位农民病有所医、残有所依、老有所养，过上有起码尊严的生活，无疑是现实给理论研究和政府行政提出的重大课题。在现阶段及今后相当长时期内，研究如何让广大农民依托政策增加收入使生活得到基本保障，比研究创造条件让部分人先富起来更具紧迫性和社会价值。
第二节 研究目的、主要研究内容及方法
2011—2012年，受全国农业资源区划办公室的委托，由陕西省农业资源区划办公室和西北大学组成的课题组对陕西省强农惠农政策实施状况及农民增收问题进行调查研究。最初确定的调研目的有四：其一，了解陕西农民近年收入状况；其二，评估已有惠农政策的实施对陕西农民生产生活及收入增长产生的效应；其三，陕西农民增收还需哪些政策扶持；其四，为有关政府部门制定尽可能切合实际的强农惠农富农政策提供依据。
课题组在关中、陕南、陕北[7]各地选取了一些村镇，通过实地走访1000户农村居民，现场发放现场填写现场回收调查问卷，经过筛选共获得有效问卷784份，形成《陕西省农民收入现状与强农惠农政策调查问卷分析》。在问卷调查基础上，课题组还查阅了相关统计资料，运用数据分析、图表和文字表述，描述陕西农民收入现状与发展态势，运用历史分析方法，梳理、总结近年来各项大的强农惠农政策效应，从历史的描述和分析中评价各项政策的社会合意性。运用逻辑推理方法和归纳法，在相关公理假设等条件下，对政策中涉及的经济学、社会学现象和规律进行分析、描述和说明。运用管理学、经济学、社会学等理论，采用静态分析与动态分析相结合、实证分析与规范分析相结合的研究方法，在对陕西省农民收入现状多角度实证描述的基础上引入价值判断，评价已有重大支农惠农政策对陕西农民增收的贡献和局限性。运用系统科学分析方法，将各项强农惠农政策看成一个系统，研究各项政策在结构和功能上的相互关系，阐释一些政策为何在一个时间段会发挥效力而在另一个时间段会失效，探讨土地使用权流转等重大政策在实践中遭遇的困境并加以理论解释，研究陕西农民最期望的政策需求并据以提出能促使陕西农民持续增收的政策建议。
展现在读者面前的这本由中国社会科学出版社出版的《强农惠农政策促进陕西农民增收研究》一书，是在由笔者牵头完成并提交给全国农业资源区划办公室及陕西省农业厅的研究报告《完善强农惠农政策拓宽陕西农民增收渠道研究》基础上，增添内容、扩展数据、推敲观点后进一步修改而成。
本书着力研究陕西农民收入现状，评价已有强农惠农政策对增加陕西农民收入的贡献与局限，分析制约陕西农民进一步增收的主要因素，对政府部门提出有针对性且有可操作性的促进农民增收的政策建议。
第三节 本书可能的贡献
本书对过去一系列重大涉农政策的基本评价是：一系列强农惠农政策，确实在促进陕西农民增加收入方面发挥了重要作用，但这些政策还存在制度设计有缺陷、缺乏实施细则、缺乏系统协调性从而导致在施行中相互抵触等缺陷。
本书可能的贡献之一是，陕西农民（乃至各地农村居民）在经营性收入、劳务性收入、财产性收入和转移性收入的划分之外，还应有保障性收入。即农村居民也应像城镇居民一样，享受基本医疗保障、基本养老保险。在缴费比例上，建议80%—90%由中央及陕西省两级财政负担，被保障农村居民只缴纳10%—20%即可。
本书还提供了增加陕西农民收入的一系列具体政策建议，如为保障农民粮、棉、油、菜、果等经营安全，建议由政府替农民统一缴纳保险费，即便农产品价格剧烈波动甚至遭受自然灾害，保险公司的赔付仍能保障农民平稳渡过难关，防止农民因灾返贫；提出明晰农民土地所有权及宅基地和住宅所有权，并核发所有权凭证，依法律形式规定允许土地和房屋所有权流转的政策建议，为防止各种侵害农民权益增加陕西农民财产性收入提供制度依据；通过对农民工在劳动力市场上的相对于工资的供求弹性，提出政府运用政策手段对农民工工资宏观调控政策建议；提出大幅增加政府对农村基础教育、技能教育、公共医疗、乡村公路、水利设施的投资力度的政策建议，使陕西农民也能像城镇居民一样，享受到基本的公共服务和公共产品，促使农民增收同时又能节约开支。配第—克拉克定理指出，伴随经济的发展，产业结构也随之进行由低级到高级的演变。陕西区域经济的发展同样能带来产业结构的优化与升级。本书还论证并提出了推进陕西农业产业化、工业化、规模化、城镇化的政策主张，打破小农经营方式对陕西农民增收制约的瓶颈约束。最后本书还提出了增加环保投资，绿化、净化、美化农村，促使资金及劳动力资源回流农村，以及通过资金资源聚拢促进农民增收等政策建议。
[1] 叶静怡：《发展经济学》，北京大学出版社2007年第2版，第347页。
[2] 《2011年陕西省农民人均纯收入增速居全国第二》，中央政府门户网站（http://www.gov.cn/gzdt/2012—02/03/content_2057562.htm）。
[3] 国家统计局陕西调查总队：《2011年陕西城乡居民收入结构及对比分析》，陕经网（http://www.sei.gov.cn/ShowArticle.asp?ArticleID=220674）。
[4] 陕西省统计局、国家统计局陕西调查总队：《2012年陕西省国民经济和社会发展统计公报》，陕西传媒网（http://www.sxdaily.com.cn/n/2013/0303/c266—5084822—8.html）。
[5] 秦晖、金雁：《田园诗与狂想曲：关中模式与前近代社会的再认识》，语文出版社2010年版，第45页。
[6] 转引自任保平、宋宇《微观经济学》，科学出版社2009年版，第264页。
[7] 本书中的关中、陕南、陕北是陕西三大地理单元：关中在自然地理上指黄土高原以南、秦岭以北的关中平原，在行政上指渭南、铜川、西安、咸阳和宝鸡地区（不包括上述行政区边缘延伸至深山区的部分）；陕南在自然地理上指秦岭腹地以及秦岭以南位于陕西区划内的地区，在行政上指商洛、安康和汉中地区；陕北在自然地理上指黄土高原位于陕西区划内的地区，在行政上指延安和榆林地区。