第二章 加强和改进人大立法、提高立法质量
党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。十八大以来，习近平总书记多次强调要推进依法治国、建设社会主义法治国家，实施科学立法、民主立法，提高立法质量。张德江委员长在全国人大常委会立法工作会议上和视察广东时发表的重要讲话中亦指出，提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重。
广东省委对法治建设、对立法工作高度重视，把改进立法工作、提高立法质量作为促进广东省加快实现“三个定位，两个率先”总目标的战略举措。为适应新形势、新任务，省人大常委会紧紧围绕中心、服务大局，把提高立法质量作为工作重点，努力推进科学立法、民主立法。
第一节 广东省人大立法概况
一 省人大立法概况
2010年，广东省委从保障和促进实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》“四年大发展、十年大跨越”，部署“十二五”时期广东省国民经济发展规划的全局出发，做出了制订《法治广东建设五年规划（2011—2015年）》（以下简称《五年规划》）的决策。《五年规划》稿在广泛征求社会各界意见后，提交省委十届八次全会，于2011年1月7日审议通过并公布实施。作为配套措施，省委办公厅还印发了《广东省2011年依法治省工作要点》。《五年规划》的实施方案对省人大常委会的立法工作提出了总体要求（见表2—1）。
表2—1 《法治广东建设五年规划（2011—2015年）》省人大常委会法工委任务分解表
具体而言，在《五年规划》准备、启动和实施期间，省人大常委会着眼于全省中心工作和广东发展的阶段性特征，积极创新立法工作机制，推进重点领域立法，重视发挥高校和专家学者的智力、专业资源和优势，不断拓宽公众参与立法的渠道，增强立法的针对性和可操作性，为广东省的经济社会发展和法治建设提供了强有力的立法保障和立法指引。
2010年，广东省人大常委会突出抓好促进自主创新、产业结构优化升级、促进社会和谐及促进资源节约和环境友好等领域立法，全年共审议省的地方性法规和有关法规问题的决定草案24项，通过20项，审查批准4个较大市地方性法规及法规相关问题的决定14项。其中，省人大常委会审议通过《关于促进和保障佛山市顺德区综合改革试验工作的决定》，据此，省政府下发《关于佛山市顺德区行政复议工作有关问题的决定》，为广东省深化行政体制改革，推进科学发展、先行先试提供法制保障。为了提高立法质量，保障法制统一，2011年省人大常委会启动地方性法规立法后评估工作，坚持立、改、废并举，完成对广东省地方性法规的全面清理工作。
2011年是广东省实施“十二五”规划取得良好开局的一年。省人大常委会确保立法工作服从服务于全省经济社会发展大局，坚持科学立法、民主立法，抓紧制定和修改科学发展急需的法规，一年来审议通过省的地方性法规及有关法规问题的决定12项，审查批准广州、深圳、珠海、汕头四个较大市法规及有关法规问题的决定10项。同时，根据《行政强制法》的规定，加强对广东省法规中有关行政强制规定的专项清理。加强规范性文件备案审查工作，进一步明确备案审查工作的范围、标准、方式和时间要求，规范工作程序，推动和支持市、县加强备案审查工作和队伍建设。加大法规调研力度，改进法规征求意见的方式，着重在法规重点内容上有所侧重地征求有关部门、专家、公众的意见，增强法规征求意见的针对性、实效性。
2012年，广东省人大常委会的立法工作围绕省委中心工作，突出民生和社会管理的重点，为经济社会发展提供有力的法规支撑。省人大常委会审议通过省的地方性法规案及有关法规问题的决定案15件，共制定法规4件、修改法规33件、废止法规2件，批准广州、深圳、珠海、汕头四个较大的市的法规9件，批准连南瑶族自治县单行条例2件。省政府制定政府规章7件。积极配合“三打两建”专项行动[1]，加强规范市场经济秩序立法，修订了商品交易市场管理条例等7件经济领域方面的法规。
2013年是实施《五年规划》的中期评估年，围绕全省工作大局，省人大常委会审议省的地方性法规草案10项、通过6项，审查批准广州等4个较大市的法规及有关法规问题的决定8项。为了着眼于广东发展的阶段性特征，有效增强立法的针对性，省人大常委会开展立法大调研，赴广东省21个地级以上市和44个县（市、区），征求各地区各部门和社会公众对立法项目和立法工作的意见。重视发挥高校和专家学者的智力、专业资源和优势，与9所高校合作成立地方立法服务基地，选聘66名专家学者成立立法咨询专家库，深入推进科学立法。实行法规出台前“六个必须”的规定，增加评估环节，拓宽公众参与地方立法的渠道。
二 立法体制机制创新的广东经验
近年来，为了促进法治广东建设，引领经济社会的发展，提高立法质量，各级人大不断创新立法工作体制机制，涵盖了规划、立项、起草、论证、审议、后评估、备案审查、清理等立法的各个环节，完善了立法论证、立法公开、立法听证、立法评估、立法咨询专家等制度，保障和加强了立法的科学性、民主性。广东省是中国改革开放的排头兵，经济社会已经发展较快，一些城市在推进法治市县创建的过程中，人大积极参与其中，通过发布具有普遍约束力的决议、决定，引领和保障本区域内的法治建设。
（一）广东省人大
广东省人大在立法方面的创新和亮点主要体现在七个方面：一是在完善立法工作制度方面有创新，制定并推进了立法公开、立法听证、立法论证、专家参与、立法评估五项立法工作制度；二是建立地方立法研究评估服务基地，重视法规表决前的评估，即每一个法规在表决前，都要进行一个评估，同时为了保证评估的客观性，引入了第三方评估制度；三是在委托立法方面做了很多探索，信访、工商登记等通过委托起草取得了比较好的立法效果；四是建立立法咨询专家库和专家一对一咨询制度，立法更加科学民主；五是探索建立人大监督与政府层级监督相结合的规范性文件监督新机制，并促进市、县加强备案审查工作；六是改进法规征求意见方式，着重在法规重点内容上有所侧重地征求有关部门意见，突出意见的针对性和实效性；七是立法之后，重视对法规的宣传普及，比如2014年3月《广东省信访条例》通过后组成了信访条例宣讲团，分21个宣讲组，形成了较好的社会反响。
（二）广州市人大
为提高立法质量，广州市建立了一整套科学规范、运行有效的制度体系，经过创新和实践，形成了科学立法十项制度和民主立法十项制度。
科学立法十项制度主要包括：
一是法规立项论证制度。确定了“十立十不立”的法规立项标准，建立了较为完备的论证审查机制。在此基础上，于2012年制定了《广州市地方性法规立项办法》，在全国率先建立起可以立项、优先立项、不予立项和废止法规的具体标准体系。从2013年开始依据这一标准体系开展更加严格的立项论证，严把立法项目的准入关。
二是立法计划项目库制度。为有效解决因政府不能按时提案导致年度立法计划不能按时完成的困扰，确保人大及其常委会对立法工作的主导权和主动权，广州市于2011年建立了立法计划项目库，将立法计划中的正式项目分为审议项目和提案项目。审议项目是当年提交常委会审议的项目；提案项目是当年只提案不审议，提案后存入项目库，提交下年度审议的项目，以确保审议项目全部是在库项目。
三是立法顾问论证制度。广州市于1999年建立了立法顾问论证制度，每届聘请12名立法顾问。制定每一部法规、编制年度立法计划和五年立法规划都举行立法顾问论证会。
四是立法咨询专家论证制度。广州市于2003年建立了立法咨询专家数据库，将本地区各个学科、领域的专家学者纳入数据库，每年进行更新，目前在库专家有500余人，制定每一部法规都召开咨询专家论证会。
五是立法信息汇编制度。广州市于2008年建立立法信息汇编制度，制定每一部法规都委托专业机构编辑《专题信息摘报》，为常委会组成人员和法制委员提供丰富的立法信息和参考资料。
六是实地调研制度。制定每一部法规都到相关部门、单位或者基层社区进行实地调研，掌握实际情况，增强立法的针对性和实效性。
七是立法协调制度。制定每一部法规都要召开有市政府法制办、法规起草单位或行政主管部门、其他各相关行政管理部门、市人大常委会对口工委、省人大常委会对口工委和法工委的有关负责同志参加的立法协调会，对法规草案逐条进行讨论和协调。
八是统一审议制度。广州市人大法制委执行这一制度，坚持对法规条文逐条审议、一个法规三次审议，严把法规的合法性、合理性和可行性，成效显著。
九是立法后评估制度。广州市是全国最先开展此项工作的城市之一，1997年就对当时的全部64件地方性法规进行了全面评估。2011年首次采用量化评估标准体系对《广州市城镇房地产登记办法》进行了评估。2012年制定了《广州市人大常委会立法后评估办法》，首次建立了由合法性、合理性、操作性、实效性、协调性和规范性等六个部分构成的评估指标体系，并按百分制量化各个部分的权重分值。
十是法规清理制度。近两届市人大常委会围绕《行政许可法》的颁布实施、建成中国特色社会主义法律体系和《行政强制法》的颁布实施，开展了三次大规模的清理。此外，近年来还编写了《立法业务指南》、《立法工作手册》和《工作文章汇编》等业务用书，实现了立法工作的高效率和工作流程、立法文书的标准化、优质化。
为保障立法的民主性，广州市形成了一整套内容科学、程序严密、有效管用的民主立法制度体系，具有民主立法方式的多样性、民主立法参与主体的广泛性、民主立法过程的充分性和民主立法成效的显著性等四个特点，主要包括：
一是召开专场征求意见座谈会。这是广州市人大常委会立法过程中采用最多的一种民主立法方式。制定每一部法规都分别召开征求管理相对人、人大代表、政协委员、政府相关部门、社会组织等各方面意见的专场征求意见座谈会。
二是书面广泛征求意见。制定每一部法规都发函征求市政府相关部门、市政协社法委、市法院、市检察院、市各区和县级市人大常委会以及相关社会团体、行业组织的意见。除了就法规草案整体征求意见以外，还就法规中的重大或者疑难问题，专门发函征求市政府和相关单位的意见，做到每修改一稿都征求一次意见。
三是在《广州日报》等媒体上公布法规草案征求意见。凡是与人民群众利益关系密切的或者比较重要的法规都在《广州日报》公布，公开征求意见，在公布法规草案时一并公布法规草案注释稿，同时刊登征求意见重点问题提纲。
四是在网络广泛征求意见。从2003年开始，所有的法规草案都在市人大常委会门户网站上公布，公开向社会征求意见。在制定与人民群众利益关系密切的法规时，还在互联网知名门户网站上开展立法民意调查。从2008年起至今，已将《广州市城市管理综合执法条例》、《广州市养犬管理条例》、《广州市违法建设查处条例》等近十件法规草案在著名门户网站上进行民意调查。2012年在腾讯网和新浪网开设全国人大系统第一个立法官方微博，将所有立法信息和立法项目都在微博发布和讨论，同时制定《广州市人大常委会立法官方微博管理办法》，规范微博的日常运作和管理。截至2014年6月底，立法官方微博共发布消息211条，相关微博立法信息被转发和评论500多万次，添加关注的网友8万余人，引起了较好的反响，提高了公众参与地方立法的便利性和实效性。
五是委托社会组织开展立法民意调查。制定与人民群众利益关系密切的法规时，委托广州社情民意研究中心、国家统计局广州调查队等单位进行民意调查，收集来自社会各方面的意见，并进行专业分析，提出立法民意调查报告。
六是举行立法听证会。2002年，制定《广州市人大常委会立法听证办法》，规定在制定涉及市民群众切身利益的法规时，必须举行立法听证会听取公众意见。听证会的陈述人和旁听人在报纸或互联网上公开征集，除设置听证陈述人陈述这一主体程序外，还专门设置辩论程序、听证人询问和旁听人提问程序，听证会由广州电视台全程现场直播。从2010年开始尝试以市人大专门委员会的名义举行立法听证会，使立法听证会朝小型化、经常化的方向发展。在2013年举行全国首个网上立法听证会，在制定《广州市社会医疗保险条例》的过程中，在大洋网上举行为期七天的网上立法听证会，网上点击量高达1220.84万人次，网友参与投票和评论6353人次，发表意见、建议和评论919人次，创造了广州市公众参与的历史之最。
七是借助“羊城论坛”收集意见。广州市人大常委会与广州电视台合办的“羊城论坛”，是广大市民参政议政、公开讨论时事的重要平台。市人大常委会借助和利用这一平台，让市民发表对地方立法的意见和建议。
八是扩大公众有序参与渠道。为进一步提高公众参与立法的便利性、参与率和实效性，市人大常委会法工委于2012年制定了《广州市公众参与地方立法指南》，通过明确规定公众参与的途径、步骤、方法、要求和市人大常委会提供的各项服务与便利，引导公众在网上查阅法规草案文本提出意见、通过立法官方微博参与立法讨论提出意见、参与网络问卷调查、参与接触互动式立法民意调查、参加立法座谈会和立法听证会等。
九是着力强化立法论证会、座谈会的公开性。在制定涉及市民切身利益的法规过程中，将各种论证会、座谈会向新闻媒体开放。
十是建立公众意见采纳与反馈机制。对于公众提出的意见，市人大法制委员会在统一审议时均逐条研究，常委会审议时也对公众意见进行研究，凡可采纳的意见，均予采纳。在法规正式公布实施后，在网络等媒体上向公众反馈采纳意见的情况，激励公众持续参与。
第二节 建立科学的立法工作机制，规范立法程序
要提高立法质量，必须不断改进工作机制和工作方法，大胆探索，不断创新，建立健全符合实际需要和立法工作规律的工作机制、程序和方法。
一 加强立项工作机制建设
法规立项工作是保证立法工作有目的、有步骤进行，提高立法质量必不可少的重要保障。随着依法行政、依法办事的理念逐步深入人心，各方面都非常重视法制建设，立法的积极性都很高。但是法不是万能的，并不是所有的问题都要用法去解决。哪些社会关系需要用法律法规调整，哪些项目是构建中国特色社会主义法律体系所急需的、必须抓紧制定的，需要地方立法机关按照轻重缓急进行统筹规划，对有限的立法资源做出科学、合理的计划安排。
（一）编制立法规划和立法工作计划
1.编制省级五年立法规划
为制定真正管用的法规，省人大常委会高度重视立法规划编制工作，成立了由省人大常委会办公厅、法制委员会、常委会法制工作委员会、省政府法制办公室组成的立法规划编制工作领导小组及办公室。省人大常委会在编制立法规划时坚持以下指导思想：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，紧紧围绕实现“三个定位，两个率先”的目标任务，根据广东省经济社会发展情况和实际需要，加强重点领域立法，注重各方面法规制度的协调发展，推进科学立法、民主立法，加强立法工作组织协调，着力提高立法质量，解放思想，开拓创新，通过立法贯彻落实省委关于经济社会发展的重大决策和部署，在法治轨道上规范和推进各项工作。同时，省人大常委会在确定法规项目时还应遵循和体现以下原则：第一，坚持围绕中心、服务大局；第二，坚持以人为本、立法为民；第三，坚持从省情和实际需要出发；第四，坚持统筹兼顾、突出重点；第五，坚持国家法制统一。
本届省人大的五年立法规划所选择的立法项目主要来源于七个方面：一是省人大常委会2008—2012年立法规划项目中尚未完成的项目；二是根据全国人大五年立法规划，在新制定或修改法律之后，应制定或修改的地方性法规项目；三是省人大常委会开展“新形势下人大立法工作如何为广东改革发展稳定创造良好法治环境”专题调研所收集的立法项目；四是书面征求各地级以上市人大常委会、省直有关部门、在粤全国人大代表、省人大代表意见反馈的情况；五是已列入2013年立法工作计划的项目；六是2014年初省“两会”期间，人大代表、政协委员就立法方面提出的议案、提案和建议；七是公开征求意见时社会公众反馈的建议和意见。经归并整合后，以上七个方面提出的法规建议项目，共有263件。
省人大常委会按照立法规划编制的指导思想和原则，在全面调研、科学论证和反复协调的基础上，确定了3类共89件法规（包括2013年立法工作计划项目）作为立法规划项目：第一类是条件比较成熟、任期内提请审议的法规项目52件，其中修改法规27件，新制定法规25件；第二类是需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法规项目21件；第三类是需要有关方面研究论证，视情况做出安排的法规项目16件。
上述立法规划项目主要包括五个方面：一是以改善民生和创新社会管理为重点的社会领域立法，包括《广东省社会组织条例》、《广东省信访条例》、《广东省救灾条例》、《广东省企业集体合同条例》等法规。二是以加快转型升级，完善市场经济体制为重点的经济领域立法，包括《广东省商事登记条例》、《广东省信息化促进条例》、《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法规。三是以规范行政行为、促进政府职能转变为重点的民主政治领域立法，包括《广东省行政审批管理监督条例》、《广东省预算审批监督条例》、《广东省地方立法条例》等法规。四是推进资源节约型、环境友好型社会建设的生态文明领域立法。包括《广东省环境保护条例》、《广东省珠江三角洲大气污染防治条例》、《广东省城乡生活垃圾分类与处理条例》等法规。五是推动科学、教育、文化、卫生事业发展的立法。包括《广东省科技成果转化促进条例》、《广东省社会科学普及条例》等法规。
2.制订年度立法工作计划
为了落实五年立法规划，省人大常委会在广泛征求意见、深入调查研究、认真论证评估、充分统筹协调的基础上，制订了2014年立法工作计划，根据立法的迫切性、可行性，立法条件成熟度，法规起草进度等因素，确定27件立法项目。其中，继续安排审议的法规案5件，提请初次审议的法规案13件，预备项目9件，另有法规清理项目。法委、法工委按照常委会的工作部署，加强立法规划和立法工作计划的组织实施，按照任务、时间、组织、责任“四落实”的要求，主动加强对法规起草工作的组织协调和督促落实工作，加强与法规草案起草单位的沟通联系，及时掌握起草进展以及起草中的重大问题和意见，积极督促、推动有关方面做好法规起草工作，保障立法规划和立法工作计划的有效执行。
3.广州市法规立项工作机制
2012年7月31日，广州市为规范和加强地方性法规立项工作，增强立法项目的针对性和实效性，进一步提高立法质量，根据《广州市地方性法规制定办法》（2010年修正）的有关规定，制定《广州市地方性法规立项办法》。该办法适用于制定、修改、废止广州市地方性法规年度计划项目的建议、论证和确定等工作。其立法项目的来源主要包括两个方面：一是法工委于每年6月向市委办公厅、市政府办公厅、市政协办公厅、市人大常委会各工作机构、市中级人民法院、市人民检察院、市各民主党派和市总工会、共青团、妇联、残联等人民团体、有关社会组织、各区县级市人大常委会、市人大常委会组成人员、市人大代表等单位或者人员发函征集下一年度的立法建议项目；二是法工委在网站、立法官方微博或者报刊上向社会公开征集立法建议项目。
征集立法建议项目时，立项办法还确立了“十立十不立”的法规立项标准，并依据标准严把立法项目的准入。所谓“十不立”是指：一是不是急需、可立可不立的不立；二是没有新的内容、照抄上位法的不立；三是已纳入规章制订计划的不立；四是主要制度或主要内容与上位法相抵触的不立；五是立法目的不明确、不知道要解决什么问题的不立；六是没有解决问题的制度或措施、难以实现立法目的的不立；七是主要内容或制度脱离实际、难以操作和执行的不立；八是制度、措施与既定目标比例失衡，虽可操作，但效益低下或者没有效益的不立；九是上位法拟废止或正在修改的项目不立；十是法规草案稿不成熟的不立。
立法项目的征集时间不少于两个月。同时，依照征集函的要求，向市人大常委会报送制定或者修改地方性法规的建议项目的单位，应当提交立项建议书、法规草案建议稿和注释稿、立项论证报告、调查研究情况和各方面的意见汇总、相关理论研究成果及背景资料和相关法律、法规、规章、政策文件汇编等材料。法工委应当在前期征求意见、立项协调、专家论证和调研调查的基础上召开立项论证会议，按照标准和要求对年度立法计划建议项目逐一进行论证、审查和筛选，拟定年度立法计划项目，形成年度立法计划草案稿。
（二）深入开展立法需求调研
加强调查研究是走进基层、接触群众、了解民意最直接的方式，地方立法涉及的制度事关广东省经济社会发展和群众的根本利益，必须深入基层、深入群众，了解真实情况。2013年4—6月，围绕“新形势下人大立法工作如何为广东改革发展稳定创造良好法治环境”的主题，省人大常委会组成了5个调研组，分赴全省21个地级以上市开展调研，实地考察44个县（市、区），走访40个镇（街）、17个社区（村）、14个综治信访维稳中心和10家企业，听取基层单位、人大代表、专家学者、大学生村官和社会公众的意见和建议。基层干部群众从经济、社会、文化、生态环保和民主政治等各个领域和不同层面对立法工作提出了137条意见建议。
在调研的基础上，立法规划编制工作办公室全面研究分析了广东经济社会发展进入新阶段后所反映出的社会新需求和人民新期盼，并经广泛征求意见、认真论证评估、充分统筹协调，制订了《广东省十二届人大常委会立法规划》，确定3类共88件法规作为立法规划项目。其中，人民群众关注的《广东省信访条例》、《广东省企业集体合同条例（修订）》已补充列入2014年立法计划，农民关心的集体资产、土地等问题涉及的法规也纳入了立法规划。
（三）立法规划项目论证
在征求立法项目和调查研究的基础上，结合有关方面提出的立法建议项目，立法规划编制工作领导小组办公室将起草立法规划征求意见稿，并向提出立法建议的有关单位和人员征求意见。在此基础上，省人大常委会将召开立法规划项目论证会，由省人大各专门委员会、常委会各工作委员会、省政府法制办的有关同志和全国人大代表、省人大代表、立法咨询专家等组成三个论证组，对法规项目进行论证。省直有关部门和单位分别对各自负责起草的法规进行说明，论证组对法规项目中涉及的问题进行询问，并按照立项的原则、标准和要求，分别对拟立项法规的必要性、合法性、可行性进行充分讨论、分析和研究，提出处理意见。领导小组办公室将根据论证意见形成立法规划建议稿，进一步研究修改后，形成立法规划草案提交省人大常委会审议。
二 创新法规起草工作机制
法规起草是立法工作的关键环节，直接影响立法的质量。广东省、市两级人大，积极探索多元化的法规起草模式，有效调动和利用了社会立法资源。
（一）委托第三方起草法规
为了有效调动和利用社会立法资源，提高立法草案质量，省人大常委会探索、建立了委托第三方起草法规的工作机制。2013年8月，省人大法委将社会关注度高、涉及人民群众合法权益的《广东省信访条例》委托中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学地方立法研究评估与咨询服务基地分别起草。三所高校立法基地分别起草，各自拿出一个法规草案；省人大常委会负责法规起草的统筹协调和督促、指导工作，组织有关高校开展立法调研；省信访局按照省人大常委会的要求，配合三所高校立法基地做好法规起草工作，为起草法规提供方便。此后，广东省人大常委会又将《广东省救灾条例》委托华工和广州大学起草，将《广东省工商登记条例》委托华工、广外、韩山师院三个立法基地起草，将《广东省社会组织条例》委托给中大、广大、广东海洋大学三个立法基地起草，将《广东省环境保护条例》委托给暨大、韶关学院、嘉应学院三个立法基地起草。
委托第三方起草法规的工作机制，一方面，拓宽了法规起草途径，形成了良性竞争机制，突破了以往由立法机关和政府机关起草法规的既定模式，有利于提高公民的有序参与；另一方面，法委、法工委按照常委会的工作部署，加强对法规起草工作的组织协调和督促落实工作，加强与法规草案起草单位的沟通联系，及时掌握起草进展以及起草中的重大问题和意见，积极督促、推动有关方面做好法规起草工作，有利于立法工作的统筹协调。
（二）重视听取各方面意见
为了使法规符合地方的实际情况，能立得住、行得通、真管用，在法规起草过程中要加大立法调研力度。对于涉及面广、情况复杂、意见分歧大、关切人民群众利益、社会关注度高的立法项目开展广泛、深入的调研工作。
为提高调研的实效，必须带着需要解决的问题，有针对性地选择调研题目，深入基层，全面收集所需的资料信息，并对调查所获得的第一手材料进行研究分析，做到情况明、问题清、数字准、难点透，使立法更好地反映实际情况，能够解决实际问题。如《广东省信访条例（草案）》在起草过程中，不仅注重发挥专家学者的作用，而且更加注重广泛深入听取社会各界的意见，赴21个市开展调研，赴省外和港澳地区调研考察，出访泰国、新加坡、澳大利亚期间，学习考察了其公民申诉制度的有关情况。还召开了120多场座谈会，其中专门召开基层上访群众座谈会，听取上访群众对信访立法的意见。
（三）增强法规草案的针对性
法的制定必须从调整社会关系的客观实际出发，符合实际生活的需要。在立法过程中，能否准确把握矛盾焦点的实质，科学合理地规范所调整的社会关系，增强法规的可操作性，是提高立法质量的关键。
提高立法草案的针对性就要直面矛盾，抓住人民群众、社会关心的热点、难点和焦点问题，回应关切、重点突破，切实维护人民群众的切身利益。如对人民群众关心的《广东省失业保险条例》，抓住提高保险待遇这个重点，关注相关规定的制度设计，提出修改完善的建议，使人民群众共享改革成果，真正得到实惠。据估算，新条例实施后，失业人员平均每月可领取的失业保险待遇将由2012年的908元增加到1236元，增长36％。
三 规范和完善审议机制
根据《立法法》和有关文件的精神，具有立法权的地方人大都依法设立了法制委员会作为统一审议的机构。近年来，广东省人大常委会法制委员会充分发扬民主，规范和改进法规审议的方式方法，努力完善审议机制，在维护法制统一、克服部门利益倾向、提高立法质量方面进行了积极的探索。
（一）增强法规审议的针对性
法规是否规定得明确具体、是否符合实际是统一审议中关注的重点。法规条文过于原则、过于抽象，就会操作性缺乏。因此，法规审议必须扎根于现实生活、接地气：第一，建立和完善常委会组成人员参与立法调研的制度，根据常委会会议审议情况，邀请常委会组成人员就审议中提出的问题开展专题调研，深入基层、深入群众、深入实际，广泛听取意见、掌握立法的第一手资料，为提高法规审议质量打好基础。第二，能具体尽量具体，能明确尽量明确。如审议《广东省安全生产条例》时，对补充细化有关部门职责的规定提出修改完善意见，修改后的法规进一步明确了监管部门重点检查内容、日常检查要求、监管隐患排查等具体措施，力求把政府安全生产监管责任落到实处。
（二）创新法规表决前评估制度
立法论证和表决前评估是提高立法质量的重要环节，是把握好出台时机、提高法规的可执行性的重要保证，也是本届省人大常委会学习新一届全国人大常委会立法工作的一个新举措。
立法论证的主要做法是邀请专家、学者、实务工作者和人大代表对立法中涉及的重大问题、专业性问题进行论证，根据论证情况对法规草案做进一步修改，并根据论证会会议纪要制作论证报告，提交常委会会议作为审议法规案的参考。表决前评估的主要做法是地方性法规案提交表决前，从人大代表、专家学者、利益相关方和有实际工作经验的人员中选取代表，对法规案出台的时机、立法可能产生的社会影响、可能影响法规实施的因素和问题等进行预测和研判。同时，委托广东省立法研究评估与咨询服务基地开展评估，提出评估报告。省人大常委会法制工作机构根据各方意见形成评估情况的报告，印发省人大常委会会议作为审议法规案的参考。
2013年以来，列入审议的《广东省安全生产条例》、《广东省行政审批管理监督条例》等法规案，均严格按照该制度安排向社会各界全面公开征求意见，开展立法前评估，受到社会广泛关注，使立法过程成为引导社会舆论、凝聚各方共识、普及法律知识、增强法制观念的过程，也成为立法机关提升工作水平的过程，为法规正确、有效实施营造了良好的社会氛围。
四 创建立法后评估制度
立法后评估，是指评估实施单位根据立法目的，结合经济社会发展要求和上位法制定、修改、废止等情况，按照规定的标准和程序，对现行地方性法规的立法质量、实施效果进行评价的活动。
（一）开创之举
2011年4—8月，广州市人大常委会对《广州市城镇房地产登记办法》进行了立法后量化评估。这是首次采用量化评估指标体系对地方性法规进行的立法后评估，具有开创性意义。
为保障评估工作的顺利进行，广州市人大常委会法工委在2011年4月启动了评估的准备工作：一是制订评估工作方案。二是成立评估组织，包括由7名常委会组成人员、4名法制专业代表小组代表共11人组成的评估组和由5名常委会立法顾问、3名立法咨询专家共8人组成的专家组。三是建立量化评估指标体系。由于本次立法后评估是首次采用量化评估指标体系进行评估，因此研究建立量化评估指标体系就成为首要任务。为此，法工委组织专门力量进行讨论研究，根据《广州市城镇房地产登记办法》的内容，从合法性、合理性、可操作性和实施效果四个方面分别草拟了评估指标和量化评分标准，经反复研究修改，先后十二易其稿，形成了量化评估指标体系。该体系包括合法性、合理性、可操作性和实施效果4个一级评估指标和50个二级评估指标。根据量化评估指标体系设计制作了评估组评分表、专家组评分表和法规实施部门评分表。四是设计了三套调查问卷，委托市统计咨询中心进行民意调查。五是在《广州日报》、《南方都市报》、《新快报》和广州市人大信息网等媒体上发布评估公告，动员市民群众参与。六是通过新闻媒体公开邀请15名市民代表参加征求意见座谈会。七是通知法规实施部门对立法质量和实施情况进行评估。
本次立法后评估的方式主要包括：法规实施部门对立法质量和法规实施情况进行评估并提交实施情况报告，评估组和专家组联合听取法规实施部门汇报，参加各方面征求意见座谈会听取意见，实地调研，委托广州市统计咨询中心开展民意调查和评估组、专家组、法规实施部门分别量化评分等。经评估，认为《广州市城镇房地产登记办法》没有与《物权法》等上位法相抵触，内容较为公平合理，制度设计具有较强的针对性和社会适应性，可操作性较强，立法质量较高，实施效果好。该法规颁布施行以来，房地产登记工作较之以前更加规范、便民、高效，“办证难”问题明显缓解，“一房多售”和“重复抵押”问题得到有效解决，房地产交易安全和房地产权利人的合法权益得到有力保障。但也存在一些问题和不足，如与《物权法》的衔接还不够紧密，宣传效果还不够理想，部分区、县级市房地产登记机构对《广州市城镇房地产登记办法》的理解不尽一致，导致执行标准不尽一致。
（二）建规立制
2012年9月，广州市为规范和加强市人大常委会立法后评估工作，适时掌握法规的制定质量和实施效果，促进立法质量提高，制定了《广州市人大常委会立法后评估办法》（以下简称《立法后评估办法》）。该办法共26条，对评估主体和对象、评估准备工作、量化评估指标、评估方式和评估程序、评估成果的应用等作了较为全面、合理的规定。
按照《立法后评估办法》的规定，市人大常委会法工委为组织实施立法后评估的综合工作部门，负责立法后评估的组织实施工作，包括编制年度评估计划、制定评估指标、组织开展评估等。地方性法规施行五年以内应当进行一次评估，但立法后评估办法施行前制定的地方性法规，由法工委另行制订评估计划，按计划组织评估。对一件法规可以进行全面评估，也可以对其中的部分制度或者部分内容进行评估，包括只对法规设定的行政许可、行政强制或者行政处罚进行单项评估。
开展立法后评估应当成立评估组和专家组。评估组由部分市人大常委会组成人员、市人大代表和市人大常委会相关工作机构的部分工作人员组成，必要时可以邀请市政协委员、公众代表、专家学者等参加；专家组由部分市人大常委会立法顾问和立法咨询专家组成，必要时可以邀请其他专家学者、法律实务工作者参加。评估指标由合法性、合理性、操作性、实效性、协调性、规范性六部分构成。各部分的权重为：合法性15％、合理性25％、操作性25％、实效性25％、协调性5％、规范性5％。
（三）大力推进
《立法后评估办法》第6条规定，法工委应当于每年12月制订下一年度立法后评估计划；第7条规定，地方性法规施行五年以内应当进行一次评估。据此，从2013年开始，广州市每年选择三件左右的法规按法定程序和方式进行立法后评估，并将立法后量化评估作为常态化工作予以大力推进。
2013年，根据市人大常委会年度工作要点的安排，法工委委托华南理工大学广东地方法制研究中心对《广州市大气污染防治规定》、《广州历史文化名城保护条例》和《广州市生态公益林条例》等三件法规进行了立法后评估。2014年又选择了《广州市市容环境卫生管理规定》、《广州市城市轨道交通管理条例》、《广州市城市供水用水条例》和《广州市安全生产条例》等四件法规进行了立法后评估。
第三节 扩大立法参与，体现立法民主
立法的过程，实质是不同利益的整合、协调和平衡过程。平衡各种不同利益要求的最好办法，是让各方利益代表都能参与到立法过程中来，把各自的利益要求都充分地表达出来，然后加以整合、协调、平衡。这样才能使制定出来的法规正确反映和兼顾不同方面的利益要求，才能使法规更加有效地实施。为此，广东省人大在立法过程中，充分发挥人大代表、立法顾问、专家学者和社会公众的作用，努力实践开门立法、民主立法。对于制定和修改的法规项目，采取公开征求意见、书面征求意见，召开座谈会、论证会等方式广泛听取社会各方面的意见，充分保障了立法的民主性。
一 大力推进立法信息公开
早在1999年4月，福建省人大常委会就在《福建日报》上公布了《福建省保护商品房屋消费权益条例（草案）》。紧随其后，深圳市人大常委会2000年4月也公布了《经济特区物业管理条例（修订草案）》。此后，地方立法草案的公开数量越来越多，公开渠道越来越广，终于促成了法规草案从个别公开走向普遍公开，开启了中国立法民主化的新局面。
（一）立法信息公开制度
立法公开是立法参与的基础和前提。广州市人大常委会充分意识到立法民主的重大意义，利用媒体平台，不断创新立法信息公开方式，积极拓展立法信息公开渠道，获得了很好的社会评价。
一是在《广州日报》等媒体上公布法规草案征求意见。凡是与人民群众利益关系密切的或者比较重要的法规都在《广州日报》上公布，公开征求意见。而且，在公布法规草案时一并公布法规草案注释稿，同时刊登征求意见重点问题提纲。二是2012年，在腾讯网和新浪网开设人大系统第一个立法官方微博，将所有立法信息和立法项目都在微博发布和讨论。三是从2003年起，所有的法规草案都在市人大常委会门户网站上公布，公开向社会征求意见。在制定与人民群众利益关系密切的法规时，还在国际互联网著名门户网站上开展立法民意调查。从2008年起，已将《广州市城市管理综合执法条例》、《广州市养犬管理条例》、《广州市违法建设查处条例》等近十件法规草案在著名门户网站上进行民意调查。
（二）立法信息汇编制度
广州市于2008年建立立法信息汇编制度，制定每一部法规都委托专业机构编辑《专题信息摘报》，内容充实，包括“现状背景”、“焦点探析”、“条例对比”和“参考借鉴”四个栏目，为常委会组成人员和法制委员会委员提供了丰富的立法信息和参考资料。
将每部法规的《专题信息摘报》都印发常委会组成人员和法制委员会委员，起到了提供信息、开阔视野、辅助决策的良好作用。目前《专题信息摘报》的发放范围还未扩大到全体代表。如果随着立法民主的要求和发展，《专题信息摘报》的发放范围逐渐扩大到全体人大代表、扩大到相关利益人，那么这些专业化的、针对性的立法信息，将会更好地发挥效果，为立法公开、立法民主和立法质量奠定坚实基础。
二 健全立法公众参与制度
（一）拓展公众参与渠道
将涉及人民群众切身利益和地方经济社会发展大局的法规草案公开向社会征求意见，拓宽人民群众参与地方立法的途径，是民主立法的关键之举。广东省人大立法特别重视公众的参与度，经过多年的探索和发展，形成了一套常态化、制度化、规范化的法规征求意见工作机制。每一项提请常委会审议的法规，除了书面征求在粤全国人大代表、省人大代表、地级以上市人大常委会、省直有关部门、地方立法基地和高校联盟、立法咨询专家的意见外，还要在广东人大网、立法专网上公开征求意见。除了一审时要征求意见外，二审、三审时也要征求意见。
为了利用网络新媒体平台，充分发挥互联网微博在民主立法方面的功能，提升公众对立法的参与度，提高立法的民主性和科学性，广州市人大常委会在新浪网和腾讯网设立立法官方微博，用户名为“广州人大立法”（网址分别为：http://weibo.com/gzrdlf和http://t.qq.com/gzrdfw）。2012年5月，广州市人大常委会出台《广州市人大常委会立法官方微博管理办法》，规定下列立法工作或者活动应当通过立法官方微博向社会公开，通过微博征集立法建议、征询公众意见、讨论立法内容、解答立法询问，征集参加立法听证会和征求意见座谈会的与会代表的意见等：（1）立法计划、规划项目征集及论证；（2）法规案征求意见；（3）立法调研；（4）常委会或者专门委员会对法规案的审议；（5）法规案的通过；（6）法规的批准及公布；（7）立法后评估；（8）法规清理；（9）回应公众的立法意见；（10）其他需要发布微博信息的立法工作或者活动。
（二）创新立法听证制度
创新立法听证制度，完善立法听证程序，使立法听证向经常化、制度化的方向发展，是保障立法民主的重要举措。为扩展立法听证的公众参与度，增强立法听证的效果，广州市人大常委会在全国开创先河，建立了网上立法听证制度，受到了社会的广泛关注，吸引了众多网友参与，大大拓展了立法听证的社会影响和公众参与度，听证成效显著，成为广州市人大常委会创新地方立法工作机制、大力推进网上民主立法的一次成功实践。
2012年11月28日至12月4日，根据常委会领导的指示和2012年度立法工作计划的安排，经常委会主任会议决定，广州市人大法制委员会和常委会法制工作委员会在大洋网成功举行了《广州市社会医疗保险条例》立法听证会，在全国开创了网上立法听证的先河。
《广州市社会医疗保险条例》与广大市民群众的切身利益密切相关，是社会各界普遍关注的立法项目。此次立法听证项目的听证事项有三：一是具有本市户籍的城乡居民是否都应当强制参加社会医疗保险，如果部分人拒绝参加社会医疗保险应当如何处理；二是职工缴纳社会医疗保险费的最低缴费年限应规定为多少年较为合理；三是如何加强对社会医疗保险违法行为的监督管理。辩论议题有二：一是规定所有居民都应当参加社会医疗保险是否合理、可行；二是规定职工社会医疗保险基金和城乡居民社会医疗保险基金分别建账、统筹使用、统一核算是否合理。听证参与人为市人大常委会组成人员、市人大法制委员会组成人员和经济委员会负责人。为动员广大市民群众和社会各界人士关注和积极参与网上立法听证活动，法工委于2012年11月7—14日通过广州日报、大洋网、市人大信息网和常委会立法官方微博，向社会发布公告和消息，公开征集听证陈述人，共有118位市民、群众报名。
听证会收到了远超预期的效果，一是18位陈述人和多达56位的听证人充分陈述和听取了立法意见。二是众多网友积极参与，最广泛地收集了民意。网友对陈述人的观点投赞成票的5172人次，投反对票的262人次，发表评论的919人次，网上点击量多达1220.84万人次，创造了网络民主立法公众参与的最高纪录。此后，《广州市城市房屋拆迁管理办法》、《广州市生猪屠宰和生猪产品流通管理条例》、《广州市社会急救医疗管理条例》、《广州市社会医疗保险条例》等立法项目都组织了网上立法听证。
网上立法听证会与以往的传统模式听证会相比具有十分突出的特点和优势：一是打破了传统听证模式的时空局限，显著提升公众参与地方立法的便利性。传统模式听证会都是在固定场所举行，受时间和空间的限制，只能邀请较少的听证人、陈述人和旁听人到某一固定场所参加听证，听证时间只有半天。相较于传统模式听证会，网上立法听证会特色显著、优势突出，听证人、陈述人和广大网友均无须到某一固定场所，无论是在办公室还是在家中、路途中，无论是在白天还是在晚上，均可随时上网参加听证会，所有网友都可以通过网络媒介观摩和参与听证会的全过程。这一听证模式的创设，为公众参与地方立法提供了最大的便利。二是拓展了民主立法的深度和广度，显著提升民主立法的实效性。过去召开传统模式听证会，陈述人发表观点和辩论的时间、次数十分有限，除为数不多的陈述人外，广大公众无法参与。而网上立法听证会则不同，陈述人进行陈述、辩论和网友发表意见的场所不受限制，听证会时间增加了十余倍，大大扩展了征集民意的时间和空间。正因为如此，广州市民主立法的深度和广度得以大幅拓展、民主立法的实效得以大幅提升。
（三）发布公众参与立法指南
为在立法工作中更加广泛地征求公众意见和认真研究采纳公众意见，并使公众更加明确如何参与立法活动，给公众参与立法提供更多的便利，确保公众意见和建议及时、充分表达，广州市人大常委会法工委于2012年制定了《广州市公众参与地方立法指南》（以下简称《指南》），为公众参与立法提供了详细的“路线指引”。《指南》明确规定公众参与的途径、步骤、方法、要求和市人大常委会提供的各项服务与便利，引导公众在网上查阅法规草案文本提出意见、通过立法官方微博参与立法讨论提出意见、参与网络问卷调查、参与接触互动式立法民意调查、参加立法座谈会和立法听证会等。具体而言，《指南》包括三部分内容。
一是立法信息发布。市人大常委会编制五年立法规划、年度立法计划和制定每一部法规，都会在《广州日报》、网络媒体和市人大常委会立法官方微博（以下统称“媒体”）上发布征集五年立法规划建议项目、年度立法计划建议项目和征求法规意见的公告，并在市人大常委会门户网站（http://www.rd.gz.cn）上公布征求意见的法规草案或法规修改草案及其注释稿。
二是征求意见方式。征求公众意见的方式包括：在媒体发布立法信息，在网络进行问卷调查，现场开展立法问卷调查，召开立法座谈会，召开立法顾问、立法咨询专家论证会，召开立法听证会（包括网络立法听证），通过市人大常委会立法官方微博进行立法讨论。
三是参与方式。参与立法活动的方式分为自行参与、报名参与和邀请参与三种。
可见，《指南》对公众如何参与各种立法活动，包括如何获悉立法信息等都提供了明确、具体的指引，为最大限度地发挥《指南》的引导作用，吸引公众关注、参与立法工作，市人大常委会法工委还组织开展了一系列宣传活动。
（四）建立公众意见采纳与反馈机制
任何人都不愿意重复没有效益的行为，因此，如果一个人在参与决策过程中提出的意见不被考虑，或者没有被充分地尊重和考虑；如果他的参与对决策结果的影响力几乎没有，或者比较小；那么他的政治效能感就会受到挫折，参与的积极性也会减退。因此，对公众在参与立法过程中提出的意见和建议，建立分析采纳和反馈制度，是提高公众立法参与积极性的重要举措。目前，公众参与立法过程中提出的意见纷繁复杂、层次不一，有的意见甚至相关性不强，一一反馈确实存在困难，这也是公众参与立法中备受争议的薄弱环节。尽管建立公众意见和建议反馈机制的可能性和必要性还有待进一步讨论，但认真对待和积极吸纳公众提出的意见是立法民主的必然要求，否则公众参与立法就是徒有其表了。为此，广州市人大法制委员会坚持对公众提出的意见在统一审议时逐条研究，常委会审议时再次对公众意见进行研究，凡可采纳的意见，均予采纳。而且，在法规正式公布实施后，在网络等媒体上向公众反馈采纳意见的情况，激励公众持续参与。
三 创新人大代表参与立法制度
广东省人大常委会坚持从多方面、多层次发挥代表在立法中的重要作用。
一是每一项提请常委会审议的法规，都要将法规的征求意见稿以电子邮件和信函的形式发送在粤的150名全国人大代表和787名省人大代表书面征求意见。
二是认真研究办理代表的立法建议和议案，条件成熟的及时列入立法计划并积极推动有关部门开展起草工作，有效提高了代表提出立法建议、议案的积极性。如2013年就根据代表建议把《广东省城乡生活垃圾分类与处理条例（草案）》列为预备法规项目。
三是年初将常委会当年的立法计划发给全体代表，由代表结合自身的工作和所关注的问题，选择报名参与具体的立法项目，在法规起草、调研过程中，加强与代表的联系，通过座谈会等方式有针对性地向熟悉情况的代表征求意见，有条件的还直接邀请代表参与立法调研和起草协调等工作。
四是每次常委会都邀请一些熟悉和了解所审议法规草案情况的代表列席会议，并召开座谈会，认真听取、研究和采纳代表意见。
四 加强专家参与立法制度
专家参与立法的主要途径是组建地方立法研究评估与咨询服务基地和立法咨询专家库。
（一）组建地方立法研究评估与咨询服务基地
为推进民主立法、科学立法，广东省人大常委会2014年与中大、华工、广外、暨大、广大、广东海洋大学、嘉应学院、韩山师院、韶关学院合作建立了广东省地方立法研究评估与咨询服务基地，并由中大牵头成立了地方立法基地高校联盟。省人大常委会制定了地方立法研究评估与咨询服务基地工作规定，九所高校主要是参与和组织广东省人大常委会委托开展的法规起草、评估、听证、调研、理论研究、信息收集等活动。
（二）组建立法咨询专家库
在广泛接受社会报名和层层筛选的基础上，省人大常委会主任会议经无记名票决方式，从74名候选人中聘请了66名法律专业人士以及财政经济、城建环保、农业农村、科教文卫、民族宗教、语言文字等方面的专家作为立法咨询专家。为更好强化专家参与立法的责任感，主任会议制定了立法咨询专家工作规定，对专家咨询的范围、职责、程序、经费保障等做了明确规定。
此外，众多的法学专家，通过广州市法学会的平台也能有效参与立法。2014年上半年，广州市法学会坚持“立足当地，研究当地，服务当地”的原则，组织专家积极参与地方立法咨询、论证，共为市人大、市政府法制办57部地方性法规（草案）、规章提供立法建议1402条，如《广州市科学技术奖励办法》、《广州市电梯安全管理规定》、《广州市违法建设查处条例》、《广州市劳动关系三方协商规定（草案）》、《广州市募捐条例（草案）》、《广州市水务管理条例（修订草案修改意见稿）》、《广州市社会治安综合治理条例（修订稿）》等，都在地方立法的范围、形式、程序、规则以及依法保障公众有序参与等方面，提出了有价值的修改意见，成为地方立法的智库。
第四节 探索先行性立法，发挥立法引领作用
广东处于改革开放的前沿，市场发育程度较高，社会经济发展正全面进入转型期，迫切需要进一步深化改革开放。2008年12月17日，国务院审议通过《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，授权广东“科学发展，先行先试”，为发展中国特色社会主义创造新鲜经验，广东再次成为中国改革的重要试验田。本轮改革，从经济体制、行政体制、社会管理、金融体制等方面综合布局，协同推进，为广东的发展带来了新的生机。
广东省人大常委会立足广东省作为改革开放的前沿阵地和对外窗口的实际，秉承“敢为天下先”的创新精神和包容开放的务实态度，坚持以科学发展观为指导，务实创新、先行先试，以时不我待的紧迫感和只争朝夕的实干精神推进地方立法，使制定的法规能够服从服务于大局，并体现了最广大人民群众的根本意愿，始终保持了地方立法重点突出、精品纷呈的良好态势，较好发挥了法规对广东省经济社会发展的规范、引导、保障和促进作用。
一 先行性立法应妥善处理的四点关系
（一）先行先试与法制统一的关系
随着广东省进入改革发展的关键时期，地方立法工作也到了破解改革难题、突破传统思维定势的关键时刻，相对容易的法规多数已经制定，尚未立法的事项大多触及深层矛盾和冲突。而且一些早期制定的法规已经严重滞后，亟待修改的内容往往是改革的难点，修改一个条款的难度甚至超过制定一项新法规。在这种形势下推动改革实现突破，必然涉及利益关系调整，尤其是法律关系的调整，其实质是重要复杂、涉及面广、敏感度高、影响巨大的权利和利益的再分配，这要求地方立法者必须在实践中以高度的政治责任感和使命感，认真贯彻落实依法治国基本方略，在符合法律精神和原则的前提下，慎重处理好先行先试与法制统一的关系。
五年来，广东省人大常委会立足推动广东经济社会发展先行一步。从当前广东省发展内外环境和客观需要出发，适应新形势、新任务、新要求，统筹谋划立法工作全局，将立法工作与深入贯彻落实科学发展观有机统一起来，充分发挥“立法试验田”作用，始终围绕经济建设中心、围绕省委工作部署，突出经济转型升级、社会民生热点等立法重点领域，在维护国家法制统一的前提下先行先试、积极探索，制定了一批先行性、创新性的地方性法规，为广东省改革、发展和稳定提供了有力的法制保障，也为国家立法提供了鲜活经验。
（二）先行先试与地方特色的关系
法律赋予省、自治区、直辖市和设区的市人大及其常委会立法权，就是让这些地方根据本地具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规，创造性地解决本地区经济和社会发展中需要通过立法解决的问题。地方性法规可就地方性事务作出规定，这类立法被称为自主性立法；除国家专属立法权的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，可先制定地方性法规，这类立法被称为先行性立法。
实践中，自主性、先行性立法的针对性更强，更能较好解决本地区的实际问题，其地方特色也更强。可以说，地方特色是地方先行性立法的生命力之所在。脱离了地方实际，不解决实际问题，地方先行性立法也就失去了存在的意义。在推动自主性及先行性立法过程中，广东省坚持从地方实际发展需要出发，突出地方特色，先后制定《广东省土地利用总体规划条例》、《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》、《广东省自主创新促进条例》、《广东省公共文化服务促进条例》、《广东省农村扶贫开发条例》等多部地方性法规，确保出台的每一部法规既有别于国家法律、行政法规，又有别于其他地区制定的地方性法规，具有鲜明的地方特色，充分反映和体现了广东省经济社会发展的特殊情况和实际需要，具有较强的针对性和可操作性，在贯彻实施中收到了较好的效果。
（三）固化经验与灵活前瞻的关系
广东省改革事业已进入“深水区”，亟须通过地方立法为进一步深化改革鸣锣开道、保驾护航。在新形势下，如何更好发挥地方立法对改革的引领和推动作用？
首先，要通过先行先试、制定地方性法规推进体制机制创新，破除制约改革发展的体制机制障碍，努力把地方立法优势转化为法治优势、发展优势，及时将改革的成功做法以立法的形式予以肯定和固化，以巩固和发展改革的成果，使改革沿着法治的轨道顺利进行。
其次，要提高地方立法的前瞻性，着眼于法律规范稳定性与体制改革变动性，积极稳妥推动地方立法，为进一步改革发展预留空间。在推进改革的进程中，着力防止“泛立法”倾向，即遇到问题，不分清红皂白，不问原因，一味强调立法解决。对一些尚处于探索、试验阶段的新兴事物以及实操性事项，一般通过制定改革方案、出台规范性文件的方式进行规范调整。
再次，要将固化经验与灵活前瞻统一于先行先试实践，紧密结合广东省地方工作重点，制定具有鲜明特点及前瞻性的地方性法规，以保障和促进广东省的改革与发展。近年来，广东省人大常委会充分考虑经济社会发展需要，在通过地方立法固化改革经验成果的同时，强调法规的前瞻性，通过扩大省人大代表参与立法工作的范围、创新人大代表活动方式、加大重点立法工作基础调研力度、适时清理地方性法规等形式，对改革发展稳定中出现的新情况、新问题，如自主创新、高校学生实习与就业、公共文化服务促进、农村扶贫开发等，及时进行实践经验成果梳理与立法前瞻性研究，根据形势变化进行调整，顺利推进了相关项目的立法工作。
（四）实际需要与实现可能的关系
地方立法实践中，先行先试的实际需要与实现可能是辩证统一的关系，脱离实际需要与实现可能两者之一而空谈先行先试没有任何意义。
首先，先行先试立法必须以实际需要为基础。一直以来，广东省人大常委会着眼于地方经济社会发展，着眼于热点民生话题，充分考虑诸如劳动就业、物业管理、农村扶贫、环境保护、土地利用等方面遇到的新情况、新问题，注重通过基层调研、科学论证等方式深入体察民情、倾听百姓呼声，综合掌握通过先行性立法解决问题的实际需要，有效确保了地方立法工作“有的放矢”。
其次，先行先试立法必须具备实现可能。在密切联系地方经济社会发展实际的同时，高度关注立法目标实现的可能性，着重增强先行性立法的针对性和可操作性，确保了新出台的法规有得用、行得通、守得住，而非一纸空文，避免了制度设计成为无源之水，无本之木。
再次，要在确保国家法制统一的基础上综合考量先行先试立法的实际需要与实现可能。广东省人大常委会始终立足于维护国家法制统一，坚持地方立法不能脱离当前中国发展实际，尤其不能脱离本省实际，强调先行先试不是“突破”国家法律的规定，不能讲唯有突破才算是先行先试，突破只能是突破约束生产力发展的体制性障碍，不是突破国家法律的现行规定，确保了地方立法在“不抵触、可操作、有特色”的大框架下实现了先行先试实际需要与实现可能的有机统一。
二 近年来广东省地方立法先行先试的经验与成效
中国特色社会主义法律体系的形成和完善，要求地方必须适应经济社会发展要求制定质量高、有特色的法规，发挥先行先试、拾遗补阙的作用。在新的发展形势下，广东省经济体制改革、政治体制改革、城乡统筹建设等许多方面走在全国前列，需要通过立法来巩固和维护改革、发展、创新的成果。因此，开展创新性、先行性立法仍然是广东地方立法的重要任务。广东省人大常委会把如何将好的立法项目转化为符合本省实际需求、契合百姓利益诉求的高质量法规作为工作的“重中之重”，自觉将“敏于行”这一新时期广东精神融入地方立法实践，以敢为人先的担当和勇气，着力创新工作机制、完善制度，深耕精耕“立法试验田”，在探索先行性立法方面进行了有益的尝试，顺利完成了《实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》和《广东省自主创新促进条例》等创新性立法。
（一）探索区域立法新实践
广东省着眼于推动珠江三角洲地区在新历史时期科学发展、改革创新，促进区域经济发展一体化，给力建设“幸福广东”，聚焦国家战略，以地方性法规保障国家重要区域发展规划实施，制定了《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》。珠江三角洲地区是中国改革开放的先行地区，是重要的经济中心区域，在全国经济社会发展和改革开放大局中具有突出的带动作用和举足轻重的战略地位。在改革开放30周年之际，国务院从国家战略全局和长远发展出发，制定了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》（以下简称《规划纲要》），明确了《规划纲要》是指导珠江三角洲地区当前和今后一个时期改革发展的行动纲领和编制相关专项规划的依据。作为国家战略，《规划纲要》提出了珠江三角洲地区的五大定位：“科学发展模式试验区、深化改革先行区、扩大开放的重要国际门户、世界先进制造业和现代服务业基地、全国重要的经济中心。”这是中央对珠江三角洲地区发展的期望，也是珠江三角洲地区当前和今后一个时期改革发展的方向。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》上升为国家战略，广东再获全国“改革试验田”重任，以创新性立法保障国家级纲要实施势在必行。《实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》提纲挈领，以地方性法规的形式保障国家级战略顺利实施，突出《规划纲要》指导地位，鼓励探索，先行先试，聚焦基础设施建设、产业布局、城乡规划、环境保护、基本公共服务等关键领域，建立健全保障制度，着力促进区域协调发展，进一步深化改革创新与依法行政，为推动珠江三角洲地区在新的历史时期实现科学发展提供法制保障。
（二）探索保障先行先试新制度
及时总结各地在实践中创制出来的、行之有效的改革和发展的新做法、新经验，把实践证明正确的、成熟的改革成果和经验通过立法肯定下来，使之制度化。制定全国第一部规范促进自主创新活动的地方性法规——《广东省自主创新促进条例》，在全国范围内引起广泛关注。广东省在改革开放和现代建设事业取得辉煌成就的同时，也日益暴露出土地、空间、资源、环境等四个方面难以为继的问题。在广东省委主要领导的高度重视和相关部门的积极参与下，省人大常委会深入总结广东改革开放以来自主创新的经验成果，通过先行性地方立法着力消除了制约科技进步和创新的体制机制障碍，通过建立完善研究开发与创造成果、创新成果转化与产业化、创新型人才建设与服务等方面的激励机制，发挥了自主创新对经济社会发展的支撑和引领作用。
（三）探索破除体制机制障碍的新机制
针对广东省综合改革试验工作需要，作出关于促进和保障佛山市顺德区综合改革试验工作的决定。2009年8月，广东省委、省政府下发了《关于佛山市顺德区开展综合改革试验工作的批复》，同意佛山市顺德区继续开展以落实科学发展为核心的综合改革试验工作，赋予顺德区行使地级市的管理权，要求顺德区深化行政管理体制改革，先行先试，实行大部门体制；理顺镇（街）财权事权，增强镇（街）活力。经过一年的探索，综合改革试验工作取得显著成效。为巩固顺德区改革的成果，2010年9月，广东省人大常委会作出关于促进和保障佛山市顺德区综合改革试验工作的决定，依法支持和保障顺德区科学发展、先行先试，明确充分发挥顺德区综合改革试验区的示范作用，对广东省进一步深化改革、加快经济发展方式转变、推动科学发展具有积极意义；规定顺德区按照省政府赋予的地级市管理权限，可以行使省人大及其常委会制定的地方性法规规定的、由地级市政府及其工作部门行使的行政管理权。从法制层面支持和保障顺德区开展以大部制改革、简政强镇事权改革和省直管县试点改革为重点的综合改革试验工作。
（四）探索落实诉访分离新规定
2014年3月27日，广东省人大常委会审议通过了《广东省信访条例》（以下简称《条例》）。该条例是广东省贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和习近平总书记系列讲话中关于信访制度改革的精神的重要举措，是全国第一个贯彻落实党的十八届三中全会精神的地方性法规。该《条例》不仅贯彻落实了十八届三中全会精神关于信访工作的部分，还贯彻了十八届三中全会在政治、经济、文化等方面建设的要求。《条例》是全国第一个全面落实诉访分离制度，将信访工作纳入法治化轨道的地方性法规。2012年，中央提出了诉访分离的原则。2013年，中央政法委在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年大会上提出了就地化解矛盾的要求，中共中央办公厅和国务院办公厅也提出了具体意见。《条例》具体落实中央有关诉访分离的要求，告诉、引导、规范信访群众对涉及法定途径解决的问题，要到公、检、法等机构按法定程序处理。同时，《条例》也是广东省第一个委托多个第三方起草，充分调动各方面积极性，广闻博采、集思广益的地方性法规。
第五节 突出重点领域立法，完善法律法规体系
按照《法治广东建设五年规划（2011—2015年）》的要求，科学把握立法时机和立法规律，重点围绕经济社会发展大局，充分发挥省、经济特区、较大的市、民族自治地区等立法主体的作用，加强实施性、先行性、自主性地方立法，促进中国特色社会主义法律体系的完善。全面实施省人大常委会立法规划，着力推进以改善民生为重点的社会领域立法，推进以促进自主创新和加快经济发展方式转变为重点的经济领域立法，推进资源节约型和环境友好型社会发展立法，深化行政管理体制改革、发展社会主义民主法治的立法。
一 加强社会领域立法，改善民生
让人民群众过上幸福生活，是加强和创新社会管理的根本目的。因此，社会管理应该认真实施体现科学发展的良法，积极开展促进社会和谐的善治。从片面追求经济增长速度转向提高经济发展质量；从片面追求产值转向更加重视民生幸福，更加自觉地投身加快转型升级、建设幸福广东的宏伟事业。具体到立法工作，就是要贴近实际，反映经济社会发展和市民群众实际需要，重点开展社会建设领域等方面的立法。
2011年，广东省人大常委会制定《广东省农村扶贫开发条例》，确立政府主导、社会参与、自力更生的原则，强化政府责任，规范扶贫开发措施，明确扶贫资金来源，建立脱贫激励机制和监督管理制度，鼓励和支持社会各方积极参与扶贫开发工作，推动农村贫困地区、贫困人口脱贫致富和城乡统筹协调发展。修订《广东省工伤保险条例》，扩大参保范围，提高补贴标准，建立工伤康复及保险待遇先行支付制度，进一步保障职工权益。修改《广东省道路交通安全条例》，规范道路通行安全设施的设置，完善交通事故处理程序，强化对道路交通安全执法的监督，切实维护道路交通秩序。审查批准了《广州市募捐条例》、《深圳市实施〈中华人民共和国人民调解法〉办法》等法规。
2012年，广东省人大常委会修订了《广东省劳动保障监察条例》，完善欠薪预警机制，加大对违法欠薪行为的打击力度，维护劳动者的合法权益。制定《广东省见义勇为人员奖励和保障条例》，明确见义勇为的范围，加大奖励和保障力度，鼓励见义勇为行为，弘扬社会正气。制定《广东省公共文化服务促进条例》，拓宽服务渠道，促进公共文化服务事业健康发展，满足人民群众不断增长的精神文化需求。在2012年广东省开展“三打两建”专项行动中，及时集中修改《广东省查处生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》等七项法规，加大对制假售假、无照经营等违法行为的打击力度，优化市场环境，维护市场秩序，维护人民群众的切身利益。
二 注重经济领域立法，促进转型升级
作为经济发达的沿海城市，广东省致力于建立健康、有序的市场经济环境。在经济领域立法上，加强促进转型升级的立法，推动经济发展方式转变。具体来看，主要包括以下方面。
一是为推动珠三角地区科学发展、先行先试提供法律保障，抓好保障国家发展战略实施的区域性立法。制定《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》，突出规划纲要的指导地位和刚性作用，鼓励探索，先行先试，建立组织协调、争议处理、信息共享、法制协调、评估考核等机制，抓住基础设施建设、产业布局、城乡规划、环境保护、基本公共服务等关键领域，推进区域经济社会发展一体化。
二是紧扣广东省经济转型升级的实际，抓好促进经济发展方式转变的核心领域的立法。制定《广东省自主创新促进条例》，着力消除制约科技进步和创新的体制机制障碍，建立和完善研究开发与成果创造、创新成果转化与产业化、创新型人才建设与服务等方面的激励机制，更好发挥自主创新对经济社会发展的支撑和引领作用。这部法规凝聚了广东省改革开放以来自主创新的经验成果，是国内第一部规范促进自主创新活动的地方性法规，在全国引起广泛关注。
另外，制定《广东省专利条例》，细化发明创造激励措施，明确促进专利应用做法，保护专利权益，推动发明创造产业化。制定《广东省城乡规划条例》，加强对建设项目选址、用地、工程的规划管理，加大对历史建筑、历史文化保护区、自然风貌区的保护力度，促进城乡经济社会可持续发展。制定《广东省渔港和渔业船舶管理条例》，修订《广东省测绘条例》，进一步规范相关事项的管理。审查批准了《广州市信息化促进条例》、《汕头市港口条例》等法规。
三 加强生态环保领域立法
广东省委、省政府高度重视环境保护，坚持把加强环保工作和依法治省紧密结合起来，采取一系列创新举措，确保环保法律法规和中央各项环境保护决策部署落到实处。2011年，广东省委、省政府出台了《关于进一步加强环境保护推进生态文明建设的决定》，明确提出了建设法治环保、实行从严从紧的环保政策等一系列推进环保工作的新理念和新举措。
为了引领和带动资源节约型和环境友好型社会建设，广东省人大常委会重视生态环保领域立法，力求通过立法促进绿色发展、循环发展、低碳发展，并先后颁布实施了11件省级地方性环保法规和5件省政府规章，涵盖了水、大气、噪声、固体废物、核与辐射等环境管理领域，初步形成了广东特色的地方环保法律法规体系。具体来看，主要包括以下方面。
一是在立法过程中，始终坚持先行先试，勇于创新，出台了全国首个跨行政区域河流水质管理的地方性法规，率先立法确立了区域大气污染联防联治、流域区域限批、机动车环保标志等多项环境管理制度。特别是以省人大决议的形式，颁布实施《广东省环境保护规划纲要（2006—2020年）》和《珠江三角洲环境保护规划纲要（2004—2020年）》，创新提出生态功能分区管理的举措，开创了我国法制保障环保规划实施的先河。
二是推进节能节材方面的立法。制定《广东省民用建筑节能条例》，建立新建建筑全程节能监管制度，明确既有建筑节能改造要求，促进可再生能源利用，提高建筑节能效能。修订《广东省节约能源条例》，建立健全节能目标责任制和评价考核制度，强化节能管理和激励措施，推动全社会节约能源。
三是推进资源合理利用方面的立法。制定《广东省土地利用总体规划条例》，建立完善土地利用规划编制、审批、修编修改、实施等制度，促进土地资源的有序、可持续利用。制定《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》，建立健全流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，完善流域水资源规划，推动流域水量合理分配和调度，强化流域水资源保护，充分发挥流域水资源的综合效益，实现流域水资源可持续利用。制定《广东省实施〈中华人民共和国循环经济促进法〉办法》，推动建立生产流通消费领域减量化、再利用、资源化的运行机制，减少资源消耗和废物产生，提高资源利用效率，实现可持续发展。
四是推进环境保护方面的立法。制定《广东省实施〈中华人民共和国海洋环境保护法〉办法》，推动解决重点海域排污、沿海生活污水处理以及海洋环境监管、珍稀海洋动物保护等问题。修订《广东省机动车排气污染防治条例》，进一步明确各部门职责，强化监管手段，完善机动车排气检测工作。制定《广东省森林公园管理条例》，规范森林公园的规划、建设、利用、管理和保护，优化生态环境，促进生态效益、社会效益和经济效益相统一。
第六节 加强和改进立法工作的几点建议
近年来，为了促进法治广东建设，保障立法的科学性、民主性，提高立法质量，广东省不断创新立法工作体制机制，并在科学民主的立法机制下，制定了一批先行性、创新性地方性法规，为经济社会的转型与发展提供了有力的法制保障，也为国家立法提供了鲜活经验。与此同时，立法实践中也暴露出一些有待改善的问题，需要认真研究，审慎改进。
一 进一步明晰各立法主体的立法权限
（一）中央与地方立法权划分
按照《宪法》和《立法法》所确立的立法体制，国家法律应该为地方立法预留合理空间，允许地方根据本区域的实际和特色，发挥地方主动性，进行自主性立法。同时，2008年12月国务院审议通过《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，授权广东“科学发展、先行先试”。因此，广东对非专属性的中央立法事项在授权范围内享有先行先试的立法权。依照法律的规定和国务院的授权，广东的地方自主性立法和先行性立法便有了合法性根据。
但是，由于《立法法》和国务院授权规定都很抽象，没有明确的立法事项、立法权限划分原则、标准、依据、程序等的规定，因此在立法实践中，什么立法可以突破国家法律的界限实现自主性、先行性立法，什么立法不能突破，都由地方立法主体摸索和把握。于是，一方面有些自主性、先行性立法超越了地方立法权限，与国家法律原则、精神或法律条文相抵触，折损了法律的权威；另一方面有些立法基于国家立法的严格限制，不能做出适合本地区实际情况的变通，因此实施效果不好，或难于实现立法目的。
例如，《行政处罚法》等法律法规存在不合理规定，将地方立法对处罚行为、处罚种类方面的权力压缩得几乎没有空间，无法根据各地经济社会发展的实际情况和具体差异制定地方法规，法规针对性和可操作性也无从谈起，只能照抄照搬上位法。如《广州市历史文化名城保护条例》按照国家行政法规规定的最高罚款20万元设置行政处罚。但是，由于广州地区经济发达，相较于保护历史文化建设的成本，很多广州的开发商宁可交20万元罚款，也要拆除受保护的历史文化建筑，使得条例的立法目的很难实现。
据此，建议厘清、明晰中央立法与地方立法的权力界限，同时全国人大和国务院的立法授权也应按照授权立法的法理要求，明确授权的界限和期限。建议全国人大常委会修改《行政处罚法》、《行政许可法》等一批重要法律法规，尤其是在处罚行为的种类和处罚幅度上为地方立法预留一定的合理空间，允许地方在一定范围内先行先试，改革创新，使地方立法能结合本地实际、突出地方特色，产生良好的实施效果，从而在中国特色社会主义法律体系中更好地发挥补充性、实施性作用。
（二）地方人大与人大常委会立法权划分
国家立法层面并未就地方人民代表大会和常委会制定法规的权限、地方政府制定规章的权限作出明确规定。以深圳市的情况为例：
深圳市人大与深圳市人大常委会立法权限划分不清晰。《宪法》、《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）、1992年全国人大授予深圳特区立法权有关决定都没有明确深圳市人大和深圳市人大常委会立法权限。《立法法》第67条规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。但“特别重大事项”并不明确。
从深圳市人大20多年立法情况看，由市人代会制定的法规有七项。考察这七项立法可见，市人代会和市人大常委会的立法权限比较含混：一是同类性质的法规，有的是人代会通过，有的是常委会通过，立法权行使主体不一致；二是同一法规，作出立、改、废决定的主体不一致，如市人大制定的法规，由人大常委会废止了；三是部分重大法规由人大常委会通过。
虽然《立法法》没有明确何为“特别重大事项”，但一般认为涉及民事、经济基本制度、涉及市民较大权益的立法事项，应当属于“特别重大事项”，由市人代会行使立法权较为合理。但从深圳立法现状看，关于保险、工资、劳动合同、国有资产管理、土地使用权出让等方面事关基本经济秩序和基本社会保障的法规都是由人大常委会通过的。
市人代会与人大常委会的立法权限划分不明确，加之市人代会一年开一次会议，会期也比较短，而人大常委会是常设机构，如此，人代会的立法权就自然被弱化，立法地位虚置，许多属于人代会的立法权实际上由常委会行使，由此一些法规的有效性便存在问题。
为明确人代会和人大常委会之间的立法权限，2012年深圳市人代会出台《深圳市制定法规条例》，其中第8条规定：“下列事项应当由代表大会制定法规：（一）规定本市特别重大事项的；（二）规定代表大会和常务委员会立法程序的；（三）对代表大会的法定职责和议事程序作出具体规定的；（四）其他应当由代表大会制定法规的。”这是对区分市人代会与市人大常委会立法权限的探索性规定，只是其中关于“本市特别重大事项”的规定与《立法法》一样，内涵和外延依然不清晰，建议进一步通过立法或法理解释明确“特别重大事项”的基本内涵和范围。
（三）人大及其常委会与政府立法权划分
实践中，由于人大及其常委会立法往往滞后于社会需求，而政府作为公共行政管理机关，从提供公共管理服务职责出发，必须对社会有关需求做出回应和介入，因此政府便在地方立法中占据了主动。以深圳市为例，政府立法除了涉及规范有关市人大及常委会运作的立法外，基本上涵盖了所有领域。然而，随着政府职能转变，政府与社会、市场的关系正经历着深刻的调整，在这样的一个改革和过渡时期，什么事项政府的介入是必要的，什么事项政府应当尊重市场或者社会主体的自身意志慎重介入，目前并没有明确的法律依据。因此，明确人大及其常委会与政府立法的权限，特别是涉及政府出台产业扶持、行政性收费、住房限购、交通限行等方面的政策时，尤其要明确政府规章的立法权限，对涉及市场和民生的立法事项，应当由人大或人大常委会制定地方性法规，政府只能依据地方性法规制定执行性、配套性规章。
二 改进和完善立法工作机制
（一）克服立法项目的部门利益倾向
由于人大及其常委会的立法资源有限，无力对列入立法计划的立法项目的必要性进行论证，只能主要依靠有关政府部门，因此在立法实践中，部门需求导向、政府议案居绝对主导地位的情况依然存在。目前，除极少数法规是由人大有关专委或者工委通过主任会议提请审议外，绝大多数都是政府议案，约占整个法规议案的95％左右。
虽然人大及其常委会无法掌握社会经济发展对立法的需求情况，与政府各部门相比，存在严重的信息不对称现象，也很难主动提起有关立法议案，只能被动审议和修改政府提起的法规议案。但是，人大及其常委会仍然应当充分利用立法前评估、立法咨询等制度，向社会购买服务，对政府提交审议的法案，委托第三方进行研究和评估，特别注重立法中的利益协调和利益平衡，克服和纠正立法中的部门利益倾向。
（二）加强立法辩论和议决机制
在现有的立法审议程序中，不同界别、观点不同的常委会组成人员在分组审议立法时，对法案涉及的有关利益冲突，立法的必要性、可行性等问题，往往自由发言，论而不辩，法案中存在的一些问题不能在审议时充分解决，而是会后由有关委员会根据常委会组成人员发表的意见斟酌处理。此外，常委会的议决机制亦不规范，立法是否能进入一审、二审、三审，对重要问题的处理，主要由主任会议决定，而不是常委会，其做出的有关重要决定，能否代表常委会全体人员之多数值得商榷。建议充分发扬民主，进一步增强法规审议的透明度，规范法规审议的方式，增加立法辩论环节，不断提高法规审议的质量。
（三）明确立法三次审议的内容
国外议会对议案“三读”程序均有明确的审议重点，后一读不得改变前一读认定的事实和做出的决定。虽然广东省以及广州市、深圳市等都出台了规范法规制定程序的条例，对三次审议的内容也做了规定，但是立法实践中，立法三次审议过程重点不明、互有重复的现象仍然存在，甚至出现第三次审议还在为立法的必要性发表意见的情况，浪费了立法资源。为了使立法程序更加清晰而有效率，建议吸纳国外议会立法的经验，进一步明确立法一审、二审、三审的审议重点，避免重复审议。
（四）征求意见的时间节点适当前移
广东省和有立法权的市在立法中，充分发扬民主，广泛征求公众意见，在立法民主建设方面，在全国率先探索了很多有效的制度，取得了很大的成就。特别是广州市人大常委会通过报纸、网站、论坛、微博等平台有效征集公众意见，通过编制立法信息汇编、发布公众参与指南等方式为人大常委会审议和公众参与立法提供服务和指引，其立法的科学性、民主性已经走在了全国的前列。但是，目前向公众征求立法意见，往往都是在立法草案基本成熟以后，此时的公众意见对立法的影响力已经受到了文本框架的较大局限。建议加大立法听证中的公众参与，对涉及民生和公民权益的立法必须举行立法听证，并建议在全国范围内推广广州网上立法听证的制度和经验，增强公众参与立法的实效性，进一步增强立法的民主性。
三 加强人大常委会的自身建设
人大作为立法机关，面对新时期越来越繁重的立法任务，人大机关自身建设必须适应时代发展要求，从发挥立法主导作用出发，建立和完善立法工作机制和领导机制。
（一）改革常委会会议制度
按照《组织法》有关规定，当前常委会会议一般为两个月召开一次，每次2—3天。由于常委会会期制度存在间隔周期较长、会议期间短、会议程序简单化等问题，常委会对有关立法项目无法做到及时和深入审议，特别是在立法项目专业性很强和数量较多的情况下。
改革常委会会议制度，一是实行会议召开常态化，保证人大常委会随时可以履行职能，保证常委会组成人员有充分时间审议有关议题；二是实行常委会会议全体会议制度，保证有关审议意见充分交流碰撞；三是建立辩论和议决机制，对法规议案实行一般辩论和专项辩论，并对争议较大的问题进行议决，避免论而不辩和分歧久拖不决；四是实行审议过程公开化，借助媒体对常委会审议过程全程直播，将常委会组成人员出席和发表审议意见的情况向社会公开。
（二）提高常委会审议能力
常委会审议能力是保障立法质量的关键因素。提高常委会审议能力，一是探索根据职能分工调整机构设置。当前我国各级人大机构的设置，基本上是按照业务对口部门划分，并没有按照人大工作职能划分。立法职能散落于各有关委员会，一方面导致立法力量难以集中，另一方面也不利于立法的规范化。建议根据人大自身职能设立立法、预算审查、监督、重大事项、选举等委员会。二是建立审议能力保障制度。常委会审议的法规议题往往比较专业，数量也较多。常委会组成人员由于专业和精力所限，无法对法规议题发表深入的审议意见。常委会组成人员又没有辅助机构为其行使审议权提供辅助意见和建议。为其配备的法律顾问，也因为时间不足、专业受限、经费有限等因素制约，所提供的法律意见差强人意。各专委、工委由于审议深度相对较深，常委会组成人员在信息不对称的前提下，无法提出有力的反对理由，只要有关法规案通过相关专委、工委的审议并做出相应修改后，法规案基本可以顺利通过。因此，必须建立常委会组成人员审议能力保障制度，为其提供一定的财政资金，由其依照规定聘请专业团队提供技术支撑，提高常委会组成人员审议能力。
（三）加强立法工作队伍建设
人大发挥立法主导作用的关键在于常委会的审议环节。提高常委会审议能力，必须加强立法工作队伍建设，使其有时间、有能力进行立法审议，切实提高审议能力。
1.实行人大常委会组成人员专业化、职业化改革
一是要实行专业化管理，立法工作人员需要具备法律专业技能，并接受立法业务的专项工作培训和实践。二是实行职业化改革，由于立法工作本身固有的专业性和稳定性，建立一支职业化立法队伍是必要的。同时，研究建立职业化晋升通道以吸引立法人才、留住立法人才。
2.建立立法干部交流机制
在建设一流法治城市的背景下，有必要在立法部门和执法部门之间建立双向干部交流机制，使立法工作和执法工作相得益彰。
3.建立立法业务工作的领导机制
人大立法主导作用的发挥，需要完善常委会领导统筹负责制，支持、协调和领导立法业务工作。
4.组织学习和调研，提高履职能力
在实践中，重视理论支撑，重视对重要工作的调研，是提高履职能力的重要保证。广州市人大常委会改革会议制度，增加了一个常委会办公会议，进行专门的学习，坚持每一次主任会议都有一个专门的学习，提高了人大常委会的审议能力和审议效果。
[1]“三打”指打击欺行霸市、打击制假售假、打击商业贿赂；“两建”指建设社会诚信体系、建设市场监管体系。