三、中国生态建设的政策与行动

尽管中国早在20世纪80年代就把环境保护立为国家的基本政策，但是对生态建设的认识与投资都极为不足。20世纪末的长江流域重大洪涝灾害之后，中国政府开始重视生态建设的重要意义，开始投资启动了天然林保护工程等一系列重要工程项目。中共十八大以后，中国在生态建设的观念、制度和行动方面都有了全面系统的进展。

第一，在观念方面，生态建设被纳入到生态文明建设的三大重点内容之中。2012年11月中共十八大报告明确提出“推进生态文明建设，要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”。在生态方面以自然恢复为主是中国生态文明建设的三大方向和重点之一。它意味着在思路上更加尊重自然生态规律，“在生态问题上由人工建设为主转向自然恢复为主，加大生态保护和修复力度，保护和建设的重点由事后治理向事前保护转变、由人工建设为主向自然恢复为主转变，从源头上扭转生态恶化趋势。”

2012年11月中共十八大报告第八部分“大力推进生态文明建设”中，首次提出“要加大自然生态系统和环境保护力度”，“要实施重大生态修复工程”。2013年10月，国家发展改革委会同有关部门组织专门编制了《全国生态保护与建设规划（2013—2020年）》，把生态建设与资源节约、环境保护区别开来，分别规划。其中将生态建设的内容界定为“以自然生态资源为对象开展的保护与建设”。“生态修复”的主要内容是指：“尊重自然规律，因地制宜，加强生态保护与建设，实施重大生态修复工程，保护生物多样性，全面提升森林、湿地、荒漠和野生动植物等自然生态系统生态服务功能。”

2016年发布的“十三五”规划专门设立专章论述生态保护修复，其中明确提出：实施山水林田湖生态保护和修复工程。从生态系统的分类来看，中国陆地主要有森林、湿地、草地、荒漠等自然生态系统以及农田、城市等人工生态系统。目前各类生态系统受损情况和生态问题安全普遍存在，生态脆弱地区涉及面广、生态系统破坏的情况复杂，必须要根据各生态系统存在问题，实施不同的重大生态修复工程加以修复。

第二，在制度方面，中国政府建立了独具特色的主体功能区制度，并将实施划定生态红线计划，在国土空间布局上为生态恢复提供坚实的保障。

主体功能区制度是中国政府为了有效开发利用和保护生态空间而创造的一项制度。其中根据不同地区的资源禀赋、资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，把国土空间大致分为以提供工业品和服务产品为主体功能的城市化地区，以提供农产品为主体功能的农业化地区，以提供生态产品为主体功能的生态地区等。中国首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》于2011年6月8日正式发布。《规划》按开发方式将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域等四大类。

“十三五”规划提出，要“有度有序利用自然，调整优化空间结构，……推动形成以‘两屏三带’为主体的生态安全战略格局，以及可持续的海洋空间开发格局。合理控制国土空间开发强度，增加生态空间。推动优化开发区域产业结构向高端高效发展，优化空间开发结构，逐年减少建设用地增量，提高土地利用效率。推动重点开发区域集聚产业和人口，培育若干带动区域协同发展的增长极。划定农业空间和生态空间保护红线，拓展重点生态功能区覆盖范围，加大禁止开发区域保护力度。”

2017年2月，中共中央办公厅和国务院办公厅颁布了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》。这份文件提出“划定并严守生态保护红线，是贯彻落实主体功能区制度、实施生态空间用途管制的重要举措，是提高生态产品供给能力和生态系统服务功能、构建国家生态安全格局的有效手段，是健全生态文明制度体系、推动绿色发展的有力保障。”

这份文件提出的总目标是：在2017年年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省（直辖市）划定生态保护红线；2018年年底前，其他省（自治区、直辖市）划定生态保护红线；2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度，国土生态空间得到优化和有效保护，生态功能保持稳定，国家生态安全格局更加完善。到2030年，生态保护红线布局进一步优化，生态保护红线制度有效实施，生态功能显著提升，国家生态安全得到全面保障。

第三，政府长期投资，实施了一系列生态保护与建设重大工程。

1978年以来中国实施的天然林保护、退耕还林、防沙治沙、湿地保护恢复、三北防护林、沿海防护林等16项重大生态修复工程，覆盖范围之广、建设规模之大、投资额度之巨，堪称世界之最。这16项工程已经成为中国政府履行《防治荒漠化公约》《湿地公约》《气候变化框架公约》《关于森林问题的原则声明》等国际公约的标志性工程，每一项都在世界上产生了重大影响。

中国专门建立巩固退耕还林成果专项资金，在2008年—2015年期间共安排专项资金总计925亿元。资金主要用于基本农田建设、农村能源建设、生态移民、补植补造、后续产业、农民技能培训等。1999—2011年，全国累计完成退耕还林任务2894.4万公顷，其中退耕造林926.4万公顷，荒山荒地造林1698万公顷，封山育林270万公顷。涉及这一工程的包括3200多万农户、1.24亿农民，而涉及的范围包括全国25个省（自治区、直辖市）的2279个县，占国土面积的82%。退耕还林工程造林占同期林业重点工程造林总面积的一半以上，工程区森林覆盖率平均提高3个多百分点，水土流失和风沙危害明显减轻。退耕还林政策补助直接增加了农民收入。目前退耕农户每户均获得7000元政策补助，退耕还林已成为迄今为止中国最大的惠农项目。

据测算，退耕还林工程实现的林材蓄积量将达13亿立方米，能固定二氧化碳近10亿吨，为应对全球气候变化，履行中国政府对世界的承诺做出了重大贡献。美国《国家科学院学报》发表调查报告说，中国的退耕还林工程取得了成功，如果继续推进，将成为世界其他国家可借鉴的典范。近10年来，有17个国家先后24次考察中国的沿海防护林工程，有70多个国家考察三北防护林工程，把中国称为世界生态工程典范，对中国政府加强生态建设给予了极高的评价。在联合国第十六次可持续发展大会上，大会主席称赞中国的荒漠化防治处于世界领先地位。

十八大以来，中国政府进一步加强了这些工程的投资力度。为加快推进生态文明建设，中国从2014年起启动实施新一轮退耕还林还草。据2016年11月财政部统计数据，2014年—2016年，中央财政累计安排165亿元（不含基本建设支出），支持实施新一轮退耕还林还草3010万亩，其中，2016年安排90亿元，新增任务1510万亩。新一轮退耕还林还草切实加强了水土流失治理，有效改善了生态环境，对促进经济社会可持续发展发挥了重要作用。

早在2013年，中国政府就提出要全面实施十大生态修复工程，加快构筑十大生态安全屏障。2013年9月6日，国家林业局发布《推进生态文明建设规划纲要》提出了十大生态修复工程和十大生态安全屏障建设。各地方政府也提出了生态修复的规划以及具体的工程实施方案。

其中，中国的十大生态修复工程包括：天然林资源保护工程、退耕还林工程、三北防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、湿地保护与恢复工程、平原绿化工程、长江流域防护林体系建设工程、沿海防护林体系建设工程、重点地区速生丰产用材林基地建设工程。这十大生态修复工程涵盖了森林、湿地、荒漠三大自然生态系统和生物多样性保护，是国家重点生态修复工程的主体。

十大生态安全屏障包括：东北森林屏障、北方防风固沙屏障、东部沿海生态屏障、西部高原生态屏障、长江流域生态屏障、黄河流域生态屏障、珠江生态屏障、中小河流及库区生态屏障、平原农区生态屏障、城市森林生态屏障。这十大生态屏障覆盖了全国主要的生态重点地区和生态脆弱地区，构成了国家生态安全体系的基本框架，是发展生态林业的主要内容。

2017年，李克强总理在政府工作报告中特别指出，2017年中国政府将要推进生态保护和建设，抓紧划定并严守生态保护红线，启动森林质量提升、长江经济带重大生态修复、第二批山水林田湖生态保护工程试点，完成退耕还林还草1200万亩以上，积累更多生态财富，构筑可持续发展的绿色长城。

第四，建立和健全生态修复体系，引导社会积极参与，推动重大生态修复工程建设。当前中国正在通过制度建设，推动多元主体参与的生态建设和修复事业。中国正在创新工程建设机制，发展生态志愿者队伍，坚持“谁造谁有、给谁补贴”，培养全民生态价值观，充分调动全社会保护、修复生态的积极性。

2017年10月，习近平在十九大报告中提出，必须“强化土壤污染管控和修复”，将其列为中国要着力解决的突出环境问题之一。国家鼓励企业积极参与到生态建设和修复进程中来。以土壤修复为例，虽然相关部门明确将由政府主导，但是市场的参与对于相关进程也极为关键。比如《“十三五”规划纲要》在第四十四章“加大环境综合治理力度”中提到，将实施土壤污染分类分级防治，优先保护农用地土壤环境质量安全，切实加强建设用地土壤环境监管，并且在第四十八章“发展绿色环保产业”中提到，将加快土壤修复治理等新型技术装备研发和产业化。根据《2015中国土壤修复发展白皮书》相关数据统计，2015年中国土壤修复签约合同金额约为21.28亿元。考虑到未来1000万亩耕地修复，以每亩5万元成本测算，耕地修复的市场规模将高达5000亿元。

第五，中国近年来提出森林、草原、湿地总量管理制度，以及耕地草原河湖资源休养生息规划以及国土综合整治计划。

中国的“十三五”规划提出建立森林、草原、湿地总量管理制度：坚持最严格的耕地保护制度，全面划定永久基本农田，确保全国耕地面积不低于18亿亩的红线；全国的湿地面积不得低于8亿亩；加强“三化”草原治理，草原植被综合覆盖度达到56%。

针对耕地草原河湖资源长期过度开发与利用的情况，中国正在积极推动耕地草原河湖休养生息规划。2015年9月，中共中央和国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》提出：要建立耕地草原河湖休养生息制度，编制耕地草原河湖休养生息规划。党的十八届五中全会要求“坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程”。2016年中央一号文件进一步要求编制实施耕地、草原、河湖休养生息规划，探索实行耕地轮作休耕制度试点。2016年11月18日，国家发改委等机构发布《耕地草原河湖休养生息规划（2016—2030年）》。其中关于耕地养护问题，要求针对耕地土壤酸化、耕地层变浅、重金属污染等问题，开展对耕地的修复和保护工作，实施好国家高标准农田建设、东北黑土地保护等重大项目。该规划提出，到2020年，确保完成8亿亩，力争完成10亿亩旱涝保收、高产、稳产高标准农田。

中国部分地区在过去因为采矿采煤资源等开发造成了地质沉降和环境破坏，迫切需要进行土地整治和生态修复。“十三五规划”中特别提出：生态严重退化地区需要转型发展。其中特别是要“加快解决历史遗留的重点矿山地质环境治理问题，完成750万亩历史遗留矿山地质环境恢复治理任务。支持重点采煤沉陷区综合治理，有序实施居民避险安置，推进土地复垦、环境整治和生态修复，完成450万亩采煤沉陷区综合治理任务。”

中国也在农村地区加强了生态建设和农村环境综合整治。近年来，中国政府安排专项资金275亿元，支持7.2万个村庄完成环境综合整治，1.2亿多农村人口直接受益。

第六，中国积极建设自然保护区，并且正在探索建立国家公园制度，以加强对生物多样性的保护。中国政府高度重视生物多样性的保护与建设。近年来，中国生物多样性保护取得明显成效。部分区域生态系统得到恢复，一些重点保护物种数量稳中有升，全社会保护意识显著增强。2011年6月，中国成立生物多样性保护国家委员会，发布《生物多样性保护战略与行动计划（2011—2030年）》，并且启动了《联合国生物多样性十年中国行动方案》。另外，“十三五”规划也明确要求，加强对濒危野生动植物抢救性保护。“保护改善大熊猫、朱鹮、虎、豹、亚洲象等珍稀濒危野生动物栖息地，建设救护繁育中心和基因库，开展拯救繁育和野化放归。加强兰科植物等珍稀濒危植物及极小种群野生植物环境恢复和人工拯救。”

据环境保护部的数据，目前全国的自然保护区综合监管得到加强。全国已建立各类自然保护区2740个（国家级自然保护区428个），约占陆地国土面积的14.8%，超过90%的陆地自然生态系统类型、89%的国家重点保护野生动植物种类得到保护。其中，国家级自然保护区428个，约占国土面积的10%。目前，中国正在三江源地区和东北地区加快建立为保护亚洲水塔和东北虎豹为目的的国家公园。