四　走向法定机构、公法社团，供销社须解决的关键问题

我国的供销社本质上是计划体制的产物，即便“一五”时期有过一段农民入社，社员大会决定社内公务的历史，也是在供销社独占农村流通渠道、垄断所有农村商品的条件下进行的，所以，其制度基础与合作制的基本原则有本质区别。这也是自改革开放以来中央三令五申要求供销社尤其是基层社恢复合作制却无法做到的根本原因。在行政体制系统化且已经维系60年之久的条件下，供销社走向法定机构、公法社团的难度非常之大，必须经过脱胎换骨的自我改造，既改革“旧我”，又创造“新我”才有可能实现。

1.供销社的复杂体制与再造基层社

如前所述，供销社一身二任，既为农民提供生产、生活服务，又要承担国家赋予的某些职能，这些服务和职能随着环境变迁还不断演进。显然，从应然的角度，供销社既不同于一般的农民合作社，又不同于国家的行政机构。

不过，从实然的角度，目前的供销社是几种体制的松散结合体。首先是事业体制。县以上的供销社联合社，全部属于事业单位的机关，无须注册法人。其次是公司体制，县以上供销社的机关在改革开放的年代兴办了大量的社有企业，这些社有企业大都属于混合所有制，产权应该归属注册的法人所有。最后是基层供销社的混合体制。根据2014年年底供销社总社的系统统计，24950个供销社的基层社当中，集体企业即传统体制的供销社18504个，改制成有限责任公司的1394个、股份有限公司的756个、股份合作公司的1845个、农民合作社的1320个、其他1131个。在这些组织中，实行自营的10559个，占42.3％；承包经营的6663个，占26.7％；租赁经营的4395个，占17.6％；停业、歇业等3333个，占13.4％。

这就是说，迄今为止，基层社中74.2％是集体所有制企业，而其中停业歇业的占13.4％，维系运转的占60.8％。这些机构的产权归集体企业所有，还有16％的集体企业改制成了各种类型的股份公司和私人公司，产权应该归改制后的公司法人所有。还有5％的基层社与领办的合作社合并，产权归合并设立的合作社所有。可见，基层供销社是集体企业、各类公司和合作社三种体制的混合体。

基层供销社是供销合作社的基础，再造基层社是供销社综合改革的重要任务。

早在20世纪80年代初，中央就不断提出基层供销社应恢复“三性”即群众性、民主性、灵活性，多次强调“必须坚持把供销合作社办成农民自己的合作经济组织，这个目标和方向不能变”。[28]但是迄今30多年过去，基层社不但在拉近与农民关系上几乎没有进展，反而距离农民更远了。问题到底出在哪里呢？

传统基层社的人事、财务、业务等制度说是集体所有制，其实与全民所有制相差无几，早在国家通过供销社实现粮棉统购统销，农村合作化运动中从互助组走向初级社和高级社的期间，民主管理、民主办社的制度就逐渐消亡了，理事会、监事会流于形式，社员代表大会多年不开，干部全由国家任命调配。入社自愿、退社自由、一人一股、按股分红的建社原则消失了。社员股金很少，按股分红徒有虚名。建社时对入股社员确定的价格上、品种上、收购上的优待办法也不执行了，社员从供销社得不到任何经济利益了。[29]而在改革开放的年代，基层供销社运用经营承包责任制调动职工的积极性以达到减亏增利的目的，客观上助长了单纯盈利的经营思想，为农民服务的意识更加薄弱，甚至被农民认为是打着合作社旗号的公司。

这样的基层供销社和农民基本上不发生关系了。

再造基层供销社，该走向什么方向？

2015年4月颁发的党中央国务院文件，在历次供销社改革文件的基础上[30]明确指出，“基层社是供销合作社在县以下直接面向农民的综合性经营服务组织，是供销合作社服务‘三农’的主要载体”，要“按照强化合作、农民参与、为农服务的要求，因地制宜推进基层社改造，逐步办成规范的、以农民社员为主体的合作社”，“经济实力较强的基层社要扩大服务领域，积极发展生产合作、供销合作、消费合作、信用合作，加快办成以农民为主体的综合性合作社”[31]。这个方向与日本、韩国、中国台湾农协（农会）走过大半个世纪的综合农协方向类同。

这证明在小农户占主体且土地资源稀缺的东亚国家和地区，尽管经济社会发展的历史阶段不同，实现“三农”现代化的路径却具有一致性，这就是打造适应农民各类需要的综合性农民合作组织和服务机制。

具体而言，基层社要通过改制建成以农民为主的综合性合作社，关键在于贯彻合作制，吸引农户自愿入社，广泛参与。建议采取先要求领办的专业合作社及本社区其他农民合作社加入综合社，将各社的农户纳入综合社成员，再帮助各社吸收更多农户入社并连片发展，逐步形成覆盖乡镇社区全体农户的组织制度统一的新型农民合作组织。

这个新型组织的资产来源，一是原来基层供销社的集体资产；二是合并进来的专业合作社的资产；三是本乡镇范围内由原基层供销社改制形成的各类股份公司、有限责任公司以机构名义自愿加入的资产。各公司的资产可依据法人持有者意愿或保留资产独立性质，仅进入新型农民组织的服务统筹范围，或与基层社原有资产和领办合作社资产一起，并入新型组织自有资产。至于生产、经营单一农产品的专业合作社，可以继续保有自己的独立资产以便更好服务于专业农户，同时建立与新型组织之间在农机农技服务、供销服务的牢固联系。

当组织改造基本完成之后，落实合作制原则就成为要义。新型综合性农民合作组织的本质是公法社团。如前述，它具有法定任务的成员组合，其存续与否由特定法律规定，不受社员变动影响，无须到工商部门登记注册。而组织方式与一般社团类似，即建立社员代表大会、理事会、监事会制度，要按照法定章程一人一票选举理事、监事，并且按照选聘分离、权能分立的管理原则，由理事会聘任总干事，总干事聘任职员，建立为农服务的工作班子。只是，这个公法人机构的新型组织，在民主管理、民主监督、治理结构、农民参与上比一般社团要求更严格，政府还需肩负起支持与监督的责任。

按照党中央、国务院的部署，经制度改造的基层社不仅要为农民做好生产经营服务，还要“适应新型城镇化和新农村建设要求，加快建设农村综合服务社和城乡社区服务中心（站），为城乡居民提供日用消费品、文体娱乐、养老幼教、就业培训等多样化服务”。供销社全系统要“由流通服务向全程农业社会化服务延伸、向全方位城乡社区服务拓展，在农资供应、农产品流通、农村服务等重点领域和环节为农民提供便利实惠、安全优质的服务”[32]，这就是说，服务“三农”不能只限于经济和经营范围，只要农民有需要，社区内的各类生活、教育、文化服务也在其内，基层社如能将综合性服务扩大到这样的范围，真正为农、务农、姓农，就能得到农民群众的衷心支持和拥护。

鉴于改造后的基层社不仅有农户、当地农业技术人员等个人成员，还有团体成员如农民专业合作社、专业技术协会等各类合作经济组织，涉农企业和涉农社会组织、研究机构等也可以申请加入，那么，这样的新型组织就是当地农民和各类涉农组织的联合体，再称之为“合作社”，或者“联合社”就不够适宜，建议改称新农村综合发展协会，简称新农协，与国家在农村医疗保险、农村养老保险方面的“新合医”、“新农保”政策并行。

目前，全国各地已经出现了一批由农民合作社自行联合组成的“新农协”，而且在全国的七八个县的民政局已经登记注册为可做经营的社团法人，他们就是“为农、务农、姓农”的合作制综合性农民合作组织，比一般合作社更彰显其公益性。其中最早成立的是2008年湖北建始县河水坪地区新农村综合发展协会。这些新农协的方向基本符合中央对基层供销社综合改革的要求，不过，他们的经济实力和人员能力都需要大力加强，如果基层供销社在深化改革中能与这些组织联合起来，可收到取长补短、相得益彰的改革效果。至于各地还想成立“新农协”的组织，最好与当地供销社系统合作，凡是乡镇供销社已经瘫痪的地方，可通过县级供销社的支持，在乡镇组建新农协，纳入基层供销社综合改革试点，为将来的国家立法，确定法定机构、公法社团的性质地位夯实基础。

还要明确，基层供销社和新农协的性质一定不是人民公社。尽管在覆盖全体小农户，统揽生产、生活，统一承接政府赋予的某些职责上，与历史上的人民公社有一定的相似性，不过，两者的性质完全不同：一个是特定法律保护下的农民自治组织，一个是政府统揽一切的行政机构；一个是以保护全体小农户社会经济利益为目标，一个是以牺牲农民利益建设工业国家为目标；一个是产权归属法人所有，任何机构、个人都不得侵占，一个是模糊化的集体所有，资产和产品都可以被“一平二调”。[33]

2.联合社职能定位、资源配置与改革

党中央、国务院关于供销社改革的历次文件中都提出，各级供销合作社之间应该是“自下而上的经济联合关系，内部实行联合社为成员社服务、各级联合社为基层社服务的原则。联合社对成员社负有指导、协调、监督和教育培训人员的责任”[34]。而供销社系统几十年来却一直处于“合作社不合作、联合社不联合”的状态。县级和县以上的供销联合社不是基层社的联合社，而是一级行政机关，经历了史上与政府商业部门的三次合并，更是习惯了行政机关的管理思维和管理方式。30多年的市场大潮，联合社颠沛起落，经历了痛苦的磨炼，尽管未能达到服务于基层社的政策目标，不过，利用机关身份牵线搭桥、投资参股却设立了一大批社有企业，并且通过协调与农技农机、经贸、市场流通等多个业务部门的关系，帮助他们在市场中站稳了脚跟，历经多年积累，形成了今日庞大的产业集团。这个集团以涉农产业为主，经营其他，客观上促进了供销社系统从传统经营方式向现代流通业态、单纯购销业务向综合经营服务、从单一供销合作向多领域全面合作的转变。

但是，这些转变大都脱离基层社的需要，为了企业的市场生存而不是为基层社服务。随着时间的推移，社有企业的经济规模和经营范围不断扩大，业务越来越多，利润越滚越大，已经形成尾大不掉的产业利益集团。其利润按照体制规定，除上缴国家税收之外均留给企业自身和联合社，[35]成为直接支撑各级供销社机关的主要财源。

早在1998年，朱镕基任总理时就提出，供销社社有企业的“发展方向、改革目标应该是加快办成农民自己的合作性质的企业。供销合作社资产既不属于国营，也不属于供销合作社社职工所有，是属于入社农民所有”。“社有企业应该为社员服务。现在一些地方完全脱离了农民，亏了是国家的，赚了是企业的，跟农民毫无关系，显然不能这样办下去。”[36]

但是市场体制下的社有企业，以赚钱为目的，至于是否为农服务、为基层社服务，谁来管理，谁说了算呢？而基层社与县、地、省、中央四级供销社之间一直缺乏经济联系，有的只是官僚体制下的行政层级关系。历史经验证明，不进行组织体制和制度上的改革，让联合社真正成为基层社的联合体是没有可能的。

早在1995年，中央就指出，要“按照政社分开的原则，各级供销合作社退出政府行政机构序列”。后来，为解决供销社人员负担及债务包袱沉重、亏损增加的问题，于1999年又发文件，提出一系列清理整顿、亏损挂账核查的政策，为了让社有企业扭亏增盈，决定将供销总社和省、市（地）级联社所需经费列入同级财政预算。这个政策延至今日，形成供销联合社以参公事业单位为主体的机制。供销总社的行政级别为正部级，全系统县及以上机关明确事业单位性质的2441个，占88.7％。其中，参照公务员法管理的事业单位2063个，占75.1％；财政全额拨款的2173个，占79％；差额拨款的171个，占6.2％；财政定额补贴的154个，占5.6％；实行自收自支的253个，占9.2％。[37]

这种体制下，职工坐吃国家财政的大锅饭，如何能产生改革的动力？反而是走出联合社的社有企业在市场中摸爬滚打还能自负盈亏。比起基层社，联合社的改革更加艰难。

如果说，20世经90年代末期，正是中国计划体制向市场体制转型的艰难时期，供销联合社也处于艰难的转型中，当时中央政府给予联合社财政拨款的支持政策情有可原，那么，进入新时期，联合社的组织体制改革该提上日程了。

最新出台的《关于深化供销合作社综合改革的决定》中，将联合社的改革定位为“联合社机关主导的行业指导体系和社有企业支撑的经营服务体系”的双线运行机制，“社企分开、上下贯通、整体协调运转”。明确了总社和各级联合社在“行业管理、政策协调、资产监管、教育培训”方面负有职责，同时“加强层级间的联合合作，为成员社、基层社服务”，并要求社有企业面向市场自主经营、自负盈亏，“增强发展活力和为农服务实力”，“加强各层级社有企业间的产权、资本和业务联结”在“重要涉农领域和再生资源行业培育一批大型企业集团”。联合社机关作为“本级社属资产和所属企事业单位资产的所有权代表和管理者”，要把握社有企业“为农服务方向”，“落实社有资产出资人代表职责，促进社有资产保值增值”。

在组织体制上，决定中提出联合社既可以维持参公体制，也可以选择改制为企业化模式，可以组成行业协会，实现协会与联合社融合互补等。这个思路，尽管已经认识到供销社不是一般的合作社，既有经营性又有公益性，既有基层社团，又有上层行业指导机构，因此体制和机制设置不能切开他们之间的联系，不过，仍旧未能摆脱当前事业单位改革的路子[38]。联合社和总社参公体制和人事行政费由财政拨款还是不作改变。

应该说，将供销联合社视为特殊的一类事业单位，已经很有进步了，只是，所谓双线机制，将联合社分解为机关和企业，而不是整合为经济功能和行政自治功能的合作制性质的法定机构还是有问题。对于供销社这类特殊组织到底应该采取什么体制，的确需要缜密的理论与实践结合的探索与研究，越是迄今还处于冷门，越需要加快研究的步子。

一般而言，作为国家和政府序列之外的公法人，法定机构、公法社团最大的优势就是可以依法灵活设定与政府和市场既相联系又有不同的职能，从而避免单一方向的政府失灵或者市场失灵。而为实现这个优势，它的组织与人事方式必须与政府和市场都既有联系又有分别。与政府的联系是，所设置的组织和层级与政府有一定的对应性，以方便履行公益性质的工作；与政府的分别是，不采取政府的人事体制，不按政府公务员编制，除最高负责人可由国家议会提名和任命外，其他人员都采取市场聘任和竞争上岗。法定机构来自政府援助的资金须向全国人民代表大会申报项目或事业的年度计划和预算，交由其讨论和裁决，以委托为主、交付委托费并予以监督。与市场的联系是，公法社团的各级理监事都是依法从成员中一级级地选举并任职，各级的总干事都是各级理事会聘任，社有企业的人事均按照市场规则行事；与市场的分别是，各级政府依法受命对各级供销社实施监督职责，而监督的重点既有重点业务如信用合作也有重点人如基层组织的执行人。

所以，将供销联合社定位为行政机关不妥当，需要依法定机构、公法社团的原则重构供销社的治理体系，提升其自治行政、民主管理在治理体系中的地位。长期受国家行政体制浸染的供销社联合社，未来要成为法定机构，必然走政社脱钩之路。那么，从现在开始，就要进行去“行政化”的思想教育和制度改革准备。包括联合社和总社人员招聘、考核、升迁、薪资、管理等一系列人事制度的改革，县和县以上联合社走向自负盈亏独立法人的改革等。

这些，都可以在农村改革试验区中供销社改革主题下进行放开的体制和机制改革。可以县为单位，改县供销联合社参公体制为经营性与公益性并行的法人制度。这类法人不是纯粹的企业法人，而类似社会企业。它的人员由市场招聘，经费采取社有企业支付的方式，承担公益性任务要向同级财政申请资金。这类法人的理事会是由基层社理事长组成，其资源和所得要支持和帮助基层社改造成综合社或者新农协，还要更多地运用专业化的职业管理制度和市场运营策略去解决问题，以大幅度提升办事和服务的效率。相信只要人事制度和资金获取及分配方式改变了，联合社的组织特征及运营方式就会连带性地发生重大甚至整体性变化，联合社不联合的历史问题就好解决了。

其实，上述改革思路在20年前就曾见雏形，只是当时的经济状况不能支持这样的改革，而如今条件已经具备。只有进行供销联合社内部的组织改革，使其从行政化的政府治理模式走向自主化的法定机构治理模式，同时与基层社的组织改革联动，进行系统的制度设计和试点计划并予以落实，才能真正释放供销社系统的发展活力，激发内生动力，让服务“三农”真正成为供销合作社的立身之本、生存之基、发展之途。

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[1]杨团，中国社科院社会政策研究中心副主任，研究员，中国社会学会社会政策研究专业委员会理事长，北京农禾之家咨询服务中心理事长。

[2]来自全国供销总社网站提供的数据。基层社24950个，大部分是传统体制下的集体企业，也有相当部分进行了市场化改制，成为股份公司，还有与合作社合并的。见本文第四部分的分析。

[3]《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》，2015年3月23日，2015年4月2日发布。

[4]同上。

[5]李昕：《目的主导的公法人组织形态类型化》。

[6]根据公法人理论，某些事业单位和特殊社团应定位为非政府序列的公法人。而民法典中的私法人应分营利法人和非营利法人两类，前者包括公司和非公司企业法人；后者包括社会团体法人和基金会法人。根据公法人理论，应该将机关、事业单位和几类社会团体法人定位为公法人或公法组织。而未来民法典中的私法人则应分为营利法人和非营利法人两大类型，前者包括公司和非公司企业法人；后者则包括社会团体法人和基金会法人。

[7]大陆法体系将公法人类型化，如德国法制，将公法人区分为公法财团、公法社团及公营造物等三种法人，社团，即为人的组合。

[8]李昕：《作为组织手段的公法人制度研究》，中国政法大学出版社，2009年。

[9]香港法定机构研究，顺德综合改革第三期（总017期），顺德区委区政府办公室，2012.1.18

[10]郭殊：《论农会公法人及其制度的建构——行政法制化的视角》，《新疆社会科学》，2009年第6期。

[11]郭殊：《论农会公法人及其制度的建构——行政法制化的视角》，《新疆社会科学》，2009年第6期。

[12]刘少奇：《论新民主主义的经济与合作社》，1948年9月。

[13]徐国普：《试析毛泽东刘少奇在农业合作化问题上的分歧》，《毛泽东思想研究》，2000年第2期。

[14]刘少奇：《关于合作社的若干问题》，1951年7月。

[15]唐宗焜：《合作社真谛》（序言），知识产权出版社，2012年。

[16]福建省供销合作志，http://www.fjsq.gov.cn/showtext.asp？ToBook= 208＆index=11

[17]从1958年到70年末，供销合作社的发展经历了“三分三合”：1958年，供销合作总社与城市服务部合并为第二商业部，1958年12月20日，中央决定将已与国营商业合并的基层供销合作社变成人民公社供销部，1962年分开；1970年又与商业部、粮食部、工商营理局合并为商业部，1976年分开；1982年，又与商业部、粮食部合并为商业部。直到1983年，供销合作社才恢复其合作商业性质。

[18]鲁道扬：《恢复供销社三性就是恢复集体所有制性质》，《经济理论与经济管理》，1984年第2期。

[19]郭翔宇：《中国供销社改革：历史回顾与深化思路》，《学习与探索》，1999年4期。

[20]1994年，党中央、国务院关于农业和农村工作意见的文件。

[21]十四届三中全会报告，1995年。

[22]曾担任中华全国供销合作总社合作指导部部长的刘惠曾撰文说，这一阶段的改革进程非常缓慢，并认为改革的阻力不是来自外部，而是来自内部。“因为供销合作社还有一定的手段，比如自行车票、电视机票，等。虽然‘票’越来越少，但是多少还是发挥一定的作用。”

[23]全国供销合作总社网站。

[24]《中国经济总量年内跃居世界第一》新华网，2014年5月4日。

[25]《中国经济社会发展进入新阶段》，中国投资咨询网，2013年5月31日。

[26]《党中央、国务院关于深化供销社综合改革的决定》，2015年4月2日颁发。

[27]同上。

[28]1998年5月朱镕基在听取全国供销合作总社工作汇报时讲话。

[29]蒙定明：《也谈供销合作社的性质》，《商业经济研究》，1983年第04期。

[30]2009年“40号文件”指出，供销社基层社要“打造农村社区综合服务平台”，“在继续搞好农资、农副产品、日用消费品经营基础上，积极开展文体娱乐、养老幼教、劳动就业等服务。”

[31]《党中央、国务院关于深化供销社综合改革的决定》，2015年4月2日。

[32]《党中央、国务院关于深化供销社综合改革的决定》，2015年4月2日。

[33]一平二调是“平均主义和无偿调拨物资”的简称。人民公社否认公社之间、公社内部的合作社之间、社员之间，既有的经济差别，不仅把原合作社集体所有的土地、农具等生产资料随意无偿调拨和分配，同时把农民的房屋、农具、家禽牲畜等都收归集体所有，否认农民的私有财产权，还对农民的个人生活物资如粮食、牲畜等，实行平均主义分配方式，否定了按劳分配原则。

[34]1995年“五号文件”。

[35]2014年，供销社系统全年销售总额37646亿元，汇总盈利354.4亿元。汇总盈利的大部分归企业所有，各级供销社机关投资入股的企业税后利润归供销社机关所有。

[36]1998年5月，朱镕基在听取全国供销合作总社工作汇报时还谈道：“不能以改革为名，将社有资产量化到职工，形成社有资产的流失。谁搞谁负责，谁搞谁纠正。社有企业改革，要分别几种情况，按不同方式进行。跟农民跟农业关系密切的，尽量办成股份合作性质。要减员增效、下岗分流，真正与农民结成利益共同体。要下决心把机制搞活，真正形成人员能进能出、机构能建能撤，干部能上能下，收入能高能低，不能再形成新的经济包袱。”

[37]《供销合作社正传》，载《瞭望东方周刊》2013年4月。1995年“五号文件”。2014年，供销社系统全年销售总额37646亿元，汇总盈利354.4亿元。汇总盈利的大部分归企业所有，各级供销社机关投资入股的企业税后利润归供销社机关所有。

[38]即按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。