前言

20世纪90年代是我国高等教育发展的一个特殊阶段，一系列重大的政策调整密集发生在这一时期。譬如以高校合并重组和隶属关系调整为关键词的高等教育管理体制改革以及旨在提高高等教育质量的“211工程”和“985工程”。此外，1997年的高等教育收费并轨和1999年的高校扩招亦是上世纪90年代重要的高等教育事件，而国家助学贷款政策的出台与这两大事件高度相关。高校收费并轨和扩招带来的直接后果是，能够进入普通高校就读的来自经济困难家庭的学生越来越多，经济上的压力导致部分学生主动放弃学业或选择到低收费的高校、专业就读，从而带来高等教育入学机会的不公平。经济困难学生的大面积增加呼唤学生资助的相关改革，1999年我国国家助学贷款政策因应出台，之后数年间国家助学贷款政策几经曲折与调整，至2007年逐渐步入正轨。

就政府参与国家助学贷款而言，既是理论上的必需，亦为实践需求使然。从公共产品理论的视角来看，由于在消费上具有一定程度的竞争性和排他性，再加上正外部性的存在，因而国家助学贷款应被视为一种利益外溢性的准公共性金融产品，这就要求政府应适度介入其中，以便形成真正有效的贷款供给。依据人力资本理论的解释，现行国家助学贷款政策对区域人力资本的均衡发展产生了不利的影响，唯有中央政府以财政转移支付的方式对具有外溢性的人力资本投资进行适当的调节，才能弥补因政策误差所带来的区域人力资本发展失衡。公共财政理论认为，政府发挥作用的领域，通常是市场失灵的领域，而学生贷款正是市场失灵的典型案例，这也为政府干预国家助学贷款提供了充足的理由。作为现代政府的一大基本属性，政府的公共性与国家助学贷款的公益性相契合，从而也决定了政府对国家助学贷款的实施负有直接的责任。

从实践上看，自1999年实施以来的十余年间，我国国家助学贷款在各个阶段都显露出政府参与的印迹，依靠政府的强力行政干预，从客观上保障了我国学生贷款事业的持续性。然而与此同时，政府在干预国家助学贷款的过程中也出现了诸如立法缺失、过度依赖行政手段以及财政干预力度较弱等种种缺陷或不足，使得国家助学贷款在放贷和回收等关键环节上关系未能理顺、利益未能有效兼顾，从而在一定程度上迟滞了助学贷款的发展，使得国家助学贷款在总体上呈现出一波三折、步履蹒跚的发展特点，其稳定性、持续性和科学性依然不强。这说明政府在干预学生贷款的过程中依然未能找准自身的位置，未能坚持“有所为有所不为”的原则并选取适宜的干预方式，以便相对准确地定位政府职能，发挥其在贷款运行中的应有作用。

本研究以学生贷款中的政府职能作为研究对象，主要采用理论研究、比较研究、政策文本分析、电话访谈与网络调查的方法来探讨政府参与学生贷款的职能内涵。首先，从政府参与国家助学贷款的实践诉求（现状和问题）出发，选择美国、加拿大、澳大利亚和英国等学生贷款运作较为成功的发达国家以及印度、泰国、加纳和南非等实施学生贷款既有成功又有失败的发展中国家作为典型案例，对这些国家政府参与学生贷款的职能进行了深入的解析，分别归纳出发达国家和发展中国家政府参与学生贷款的共性经验与教训。其次，依据政府在一般准公共产品提供中的理论性作为，得出政府在学生贷款运行中的参照性作为，同时联系由上述典型国家的经验和教训推论出的政府参与学生贷款的实践性作为，从而在理论和实践上确定政府参与学生贷款的职能内涵。最后，结合我国政府参与国家助学贷款的缺陷或不足（基于政策分析、电话访谈和网络调查的综合判断），借鉴一般意义上政府在学生贷款运行中的职能内涵，提出改进我国国家助学贷款政府职能的具体思路。

本研究认为，政府参与学生贷款的职能内涵主要包括三个方面：完善政府立法，并提高法律的执行效力；提供财政支持，譬如直接提供贷款本金、补贴放贷银行以及降低借贷学生的还款负担；实施行政规制，通过市场进入规制、价格规制、信息规制以及质量规制，为学生贷款业务提供各项基础性服务。在此基础上，本研究提出：进一步优化政府决策机制，实现我国国家助学贷款政策制定的公正与科学；推进政府立法实践，实现国家助学贷款业务的“有法可依”；完善多种形式的政府财政干预，保障国家助学贷款运行的公平与效率；施行政府行政规制，实现国家助学贷款整体运作的规范与有序。从而，在真正意义上改进我国政府参与国家助学贷款的职能，推动国家助学贷款业务得以持续、良性的发展。

此外，政府的作用不能仅限于对国家助学贷款制度内部的调整，在贷款外部，政府的作为也同等重要，以尽可能地帮助借贷学生顺利就业并有能力还款。通过保持经济的平稳运行，推动社会经济发展对于人才的旺盛需求；改革就业制度，推进劳动力市场的完善，同时提供信息支持，为毕业生营造良好的求职环境；稳定住房等基本消费品的价格，使学生在就业后不至于因生活困窘而无力还款，导致无奈的违约；加强就业引导工作，吸引优秀人才到中西部或艰苦地区就业和创业，政府在回补其学费或代偿助学贷款之外应加强配套政策支持，以发挥人力资本正向上的累积效应和集合效应，进而平抑地区和城乡之间经济、社会发展的不均衡，实现对内的助学贷款循环发展以及更高层面的国家经济、社会的稳定和谐发展。