四 以民本为核心推动管理共谋
以民为本是社会主义的核心价值所在，“民本政府”的打造应成为中国行政改革的重要方向和政府管理的基本目标。十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，推动社会走上“系统治理、依法治理、综合治理和源头治理”[14]的道路，进而“创新社会治理体制”，从而推动社会“善治”，这实质上也是实现“善政”的过程，服务型政府将是“善政”发展的重要目标，而民本政府则是由“善政”走向“善治”发展的理想模式[15]。自新中国成立以来，中国经历了两次大规模的政府职能变革，特别是自1992年确立了社会主义市场经济体制以来，适应市场化改革的取向，我国政府机构的改革重心逐渐转到职能转变上来，重塑政府的“民本角色”已成为当前政府管理改革中亟待解决的重大课题。并且，在市场机制日益深入的情况下，政府职能转变中的一些深层次矛盾也逐渐凸现，这就在客观上提出了如何适应市场经济体制改革重新配置政府职能的问题，其中，处理好政府职能转变与政府管理制度创新之间的关系最为关键。海沧区以“共谋”为起点推动共同缔造，政民合作推动“民本政府”的建设，也拓宽了“群众点单”、共同谋划的参与领域，不仅在建设规划、公共服务上实现了广泛参与，而且还推动了管理建设的共谋。
（一）集思广益，征求管理方案
政府管理方式主要指政府实现其管理职能的手段、作用方式及政府的行动机制。政府管理制度的创新，目的是为了更好地提供公共服务，解决更多人民之间的矛盾，而如何创新政府管理方式，根本的在于规定好政府管理的范围，即确定政府应该管理什么，不应该管理什么，下放更多手中紧拽着的权力，更好地发挥社会力量的作用。海沧区政府在管理方式方法上勇于创新，做到了对群众话语权和参与权的保障，让社会管理成为全体百姓共同的工作，在提高管理工作效率的同时，让群众的声音注入到基层的管理中，让他们在参与社区或农村的日常管理和治理中找到归属感和自信心，并提升了群众参与公共事务的能力。
1.执政为民是宗旨
执政为民是“三个代表”重要思想的本质特征，转变政府职能，创新政府管理体制，必须坚持做到以“实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益”为根本出发点和落脚点。在一切为了群众的思想指导下，才能真正关心群众的所思所想，让群众表达自己的要求和愿望；才能下放更多手中的权力，让群众参与到社会管理的日常工作当中，实现从社会管理到社会治理的过渡。“美丽厦门·共同缔造”战略规划公布后，海沧区政府立即成立了分管缔造工作的区、镇、村三级缔造办，非常重视此次惠民利民的缔造工作，希望通过工作的分工化、精细化和规范化，为群众的声音注入到社会管理和治理中，创设了更多成熟的条件，为共同缔造奠定了基础。
2.主权在民是起点
主权在民是指主权归属的主体是人民，每个公众都享有参与国家管理的平等权利。主权在民意味着国家的一切权力来源于人民的授予，国家权力尊重和保障公众的权利与自由，人民能够平等自主地参与到国家权力运转和公共政策制定的过程，人民能够共享经济改革和社会发展的成果，人民能够对国家权力进行有效的监督和制约。海沧区政府在共同缔造活动中，提出“核心在共同”的工作理念，政府简政放权，创设条件让群众表达自身的需求与声音，进而注入到社会治理的改革实践，表明了政府学会了尊重民众参与公共事务的权力，放下了“高高在上”的身段，与群众一起商讨、研究、交流社会管理的方式方法，并让群众开始参与到社会的日常管理工作中。例如村民理事会、居民理事会的搭建，社区发展协会的创建，这些都是主权在民具体实现的组织载体，群众的声音、需求是基层治理开展的起点。如兴旺社区创建了“新厦门人综合服务体”，目的就是反映和满足了海沧外来人员对自身权利维护的需求，“新老厦门人”都是海沧的居民，应拥有“同城化”的自主权，主权在民的起点促使了管理共谋的落实。
3.公共利益是目标
随着市场经济的成熟发展，自由、平等等价值理念随之确立，伴随着市民社会的自主性的增强，逐渐在市民社会的行动中培育起了人们的主体意识和权利意识[16]，多元的利益追求也随之不断发展。在公共利益和个体利益的权衡中，政府作为城市的管理者和服务者，应当最大程度地实现公共利益，这也与群众的最大利益是直接挂钩的。共同缔造实践的全面推开，也就是海沧社会治理改革的全面深化，公共利益的维护和创造是重要的目标。海沧区委书记郑云峰在区委中心组集中（扩大）学习会上的讲话指出，海沧对于未来的道路要“找准定位、全力发展”，做到“三个围绕”，体现“五个如何”，扎实推进“美丽厦门·共同缔造”，争当全市示范[17]。这一个个指标的实现都要求政府管理体制的改革，发动群众参与“共谋家园发展”，其中群众利益需求的“公因数”——共同利益是目标所在，共同利益的追求也是政民共谋的动力源泉。
（二）上下互动，制定管理制度
改革开放后市场经济的发展以及社会进步，靠的是公众的参与，今后社会各个方面的全方位发展，同样需要公众广泛地参与到对政治、文化、社会建设的管理当中。因此在深入推进政府管理体制改革和社会治理变革时，需要在党和政府的引导下，最广泛地加入全体群体的参与，不断培育群众最主动的、最自觉的参与精神。同时，通过自上而下地制定管理制度提供保障，促进有序的和有效的公民参与，提升社会治理能力，让“民本”核心得到更淋漓尽致的体现。海沧以“共同缔造”的实践为契机，由过往的“政府配餐”转为“群众点单”，形成“政府领唱，社会合唱”的政民合作共谋的良好氛围，并且以“上下互动”的形式发展“管理共谋”，让社会管理焕发活力。
1.管理共谋的提出
传统的社会管理都是由政府“独自定夺”，群众难以了解清楚，难以给予意见。海沧区“管理共谋”的提出，在更大程度上重视了群众的意愿和需求，推动了海沧传统管制的改革。而且，“美丽厦门·共同缔造”活动是一个长期的战略规划，是一个需要持续推进的战略工程，改造活动结束后如何保护“共同缔造”的成果，则需要通过规章制度的出台作为保障，让群众成为日常管理的主力军。海沧区在城市和乡村环境管理制度中，绿地认养制度、美丽督导队轮值制度和“美丽家庭”评选办法是最大的亮点，能在“共同缔造”活动结束后通过民众的力量实现环境的共同管理，保持海沧区所有社区和乡村的长期整洁和美丽。除此之外，低保民主票决制度和“好媳妇”评选等民主评议制度，也能让群众参与到民主管理之中，享受到制度的保障，促进今后基层评选工作的有序和规范化。
2.实事求是的定位
实事求是是毛泽东思想的精髓，是建设中国特色社会主义理论的哲学基础。海沧政府与群众“共谋”社会管理制度，实质上是借群众的智慧办好群众的事，因此在推动管理共谋的过程中，必须从实际需求出发，深刻分析国情、社情、村情和民情，有针对性地制定管理制度。如区政府针对城市社区和乡镇农村的不同情况，在对公共环境管理制度的制定中做到有所区别，坚持因地制宜，分类统筹。在城市社区，小区已经有物业管理负责公共区域的清洁卫生工作，但是有居民认为物业公司由于人手不足，对小区花草树木的管理不到位，因此提出“绿地认养认管”的想法，社区居委会觉得这种“绿地认养认管”的做法很好，大胆提出“绿地认养管理制度”的建议，并通过民声倾听室、来信来访、民情调查队、遍布社区的“微愿箱”、小许微博、社区QQ群、社区网站留言板等渠道和形式，广泛征集群众对开展绿地认养的意见和建议。而农村地区相比城市社区来说，没有固定的物业公司负责环境的日常管理工作，为了动员全体村民参与到村庄公共区域的保洁工作中，村委会制定了“美丽督导队轮值制度”，得到了广大农民的一致认同，促进全村的保洁工作走上了制度化和常态化的管理轨道。
3.共谋管理的效应
“上有政策、下有对策”，反映的是下级对上级政策的反对或者不支持，这将严重影响到政府管理决策的落实和政策目的的实现。群众作为社会日常管理的主力军，是管理制度的真正执行者，若最终的管理制度汇聚了群众的智慧和汗水，则会提高群众对政策、制度的认同感，有利于政府制度设计的落实。如海沧区民政局、东孚镇以“美丽缔造·同驻共管”为核心，以山边村为试点，在全市率先创新开展“低保民主评议票决制度”试点工作。这一项低保的民主评议制度是区、镇两级相关部门经过认真调研、广泛听取基层民众意见的基础上确定的，因此评选前期工作、资料收集过程和评选结果都得到了山边村民的支持和认同，带领群众参与到基层社区的民主管理工作之中，保障了“公开、公平、公正”的低保选举流程，实现了低保工作规范化管理，完善了村级民主评议程序和村民自治机制，切实做到了“应保尽保”。可以说，海沧区政民合作的“管理共谋”，带动的是政府公信力的提升，推动的是治理民主的实现。
由“政府配餐”到“群众点单”，海沧打破了传统政府管制下社会民意难表达的桎梏，立足民众的所思、所想、所需、所求、所愿，坚持民本思想，切实尊重民意，扎实推行“官民共谋”，创新发展起规划共谋、服务共谋和管理共谋三种形式，汇聚群众智慧，注入到共同缔造的长期实践中。可以说，共谋的理念催化了政府与群众的合作，带动了群众之间的协作，共谋作为协商民主的实现形式，推动着政府与社会合作治理的实现，而在这一过程，治理民主也会孕育、发展，社会治理的改革必然会成为“蔚然大观”。
[1]钱穆：《中国历代政治得失》，九州出版社2012年版，第1页。
[2]参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日。
[3]［英］安东尼·阿伯拉斯特：《民主》（第三版），孔荣飞、段保良、文雅译，吉林人民出版社2005年版，第75页。
[4]张康之、石国亮：《国外社区治理自治与合作》，中国言实出版社2012年版，第132页。
[5]［英］安东尼·阿伯拉斯特：《民主》（第三版），孔荣飞、段保良、文雅译，吉林人民出版社2005年版，第75页。
[6]董小燕：《公共领域与城市社区自治》，社会科学文献出版社2010年版，第99页。
[7]［英］安东尼·阿伯拉斯特：《民主》（第三版），孔荣飞、段保良、文雅译，吉林人民出版社2005年版，第113页。
[8]陈新民：《德国公法学基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版。
[9]兵临：《公私利益冲突经公开博弈方能达致均衡》，《检察日报》，2010年5月5日第6版。
[10]雷建奕：《以科学发展观为指导转变政府职能》，《云南社会科学》，2008年第1期。
[11]朱洪泽、顾宁：《加快建设以民生服务为基础的服务体制》，《中国国情国力》，2008年第8期，第23—25页。
[12]《人民日报》网友之声：《“民心工程”应以民心为本》，2005年4月12日http://www.people.com.cn/GB/32306/33232/3353702.html。
[13]张康之、石国亮：《国外社区治理自治与合作》，中国言实出版社2012年版，第158页。
[14]参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日。
[15]梁耀东：《民本政府：服务型政府的新发展》，《河北学刊》2013年第33卷第6期，第196—199页。
[16]张康之、石国亮：《国外社区治理自治与合作》，中国言实出版社2012年版，第32页。
[17]参见《海沧区委书记郑云峰在区委中心组学习会上的讲话提纲》，2014年2月7日。