一　由“政府配餐”到“群众点单”

传统以来，政府的管理都是家长式的、单向的，背后支撑的是精英理论的统治或管理，传统社会就是一小部分士绅精英的统治，而改革开放以来，转为了经济、政治或文化能人入驻政府，参与社会的管理。人们进入政府的途径，传统社会是科举制，现代社会则是公务员考试，往往选拔出来的政府工作人员，都具有一种“无形的优越感”，认为自己或自己所在的团体，可以指导群众，推动社会的实际进步。精英管理理论有一个简洁的观点表达：“政府由民享而不由民治”[3]，“政府配餐，群众享用”的理念由此而来。但是，随着现代化个体意识的复苏与强调，民意成为重要的政治资源，“政府配餐”下的单一管制逐渐转为尊重民意、“群众点单”下的合作治理。随着海沧“共同缔造”试点的全面推开，抛弃的是“精英主导”管理理论，尊重的是民意民声，坚持的是民本思想，民主理念在“政府配餐”到“群众点单”的转变过程中，注入到治理共谋的探索实践。

（一）“政府配餐”下的冲突与矛盾

“政府配餐”所树立的政府形象，是具有大家长威严的“指令者”，社会与民众长期以来都只能是妥协，但是现代化的民主治理，冲击着全能主义政府，撼动政府单一管制的权威，显示出政府是社会治理中不可或缺的主体，但并非唯一的主体，在传统国家与社会的分离与对抗的格局逐步打破的情势下，政府与社会的有效合作成为需要[4]，也是群众民意的呼声。在群众的需求愈发强大并形成力量的前提下，“政府配餐”必将产生冲突与矛盾，最终走向终结。海沧区展开共同缔造的实践，是以群众的意愿作为立足点与出发点，推动政民共谋社会治理，同时也破解了传统政府主导群众意愿的困境。

1.“政府配餐”的传统

新中国成立后，推行的是“全能主义”政治，建立的是“全能主义政府”，也就是政府利用政治控制着社会的每一个角落，社会缺乏流动的自由，群众没有独立性可言，政府管制达到了最大的范围，人们的出生、成长、上学、工作、婚配、生病、死亡皆有政府控制的影子。那个时候的厦门，经济底子薄、总量小，是一个典型的海防前线城市，但是政府全面掌控社会的建设，而且面临大陆台湾两岸紧张的局势，政府控制群众的强制力也比较突出；而此时的海沧，还没有建市立区，只是厦门市偏僻的农业乡村，政府绝对权威的管制也嵌入了乡村生活的方方面面，维系着海沧传统农村形态的生活逻辑。政府主导群众需求，也是群众需求满足的“寄托点”，不过新中国成立后社会发展的不成熟，某种程度上也需要政府的主导。百废待兴下社会建设的重担，以及普通民众希望过上稳定日子但又存在不知何去何从的迷茫，诸多的因素促使了政府树立“强者形象”，全面地代理和实现民众的需求，执行“为民请命”的愿景。可以说，精英主义理论是“政府配餐”的思想来源，长期以来政府与社会的分离则是政府统治或管制的社会土壤。国家与社会的分离、脱节，以及社会财富、力量的单薄，使得政府与社会之间难以形成良好的沟通与协作，政府独自决策成为统治社会的唯一形式，也是节约治理资本、减少行政成本、提高行政效率的有效形式。

2.“政府配餐”的矛盾

改革开放不仅带来了市场经济，而且也把民主和科学再次展示在人们视野里，植入了人们心中。尤其是民主的思想，融入了经济进步下权利意识的觉醒，人们个体需求变得多元和复杂，民主理念被提到越来越重要的位置。其实，民主在政治学上是最为持久的理念之一，而且在20世纪，它成为最为核心的一个[5]。进入新世纪的中国，政府单一管理、“替民做主”的强势管制带来了前所未有的矛盾，一方面是由于民主在公民政治生活中愈发扮演重要的角色，个人对民主和权利的需求冲击着政府单一的行政理念；另一方面则是由于市场经济的多元，带来了人们需求的多方利益导向，“政府配餐”式的管理显然难以满足。

厦门是我国最早实行对外开放政策的四个经济特区之一，市场经济的实施时间较早，程度较深，另外还有对台优势，公民意识、民主管理等理念能较好地经过台湾海峡，落到厦门岛。对于海沧而言，则是作为重要的台商投资区，也因而带动工业的发展，从小渔村发展到新城区。尤其是2003年海沧建区以来，经济发展的日新月异，逐渐地改变了全区居民的需求结构，人们表达需求、参与治理、实现自身利益等高级需求摆在政府面前。加上海沧外来人口众多，城镇化的进程也带来了大量农民进入城区，“新厦门人”带来的风俗习惯与城市多元思想潮流相结合，传统的“政府配餐”显然难以满足，潜在的管理矛盾在客观层面上激发政府转变管理理念，政府变得重视群众的需求，真正聆听民意、汇聚民需。

3.“政府配餐”的退出

进入21世纪的第二个十年，厦门海沧步入中等收入地区，为了应对“中等收入社会难题”，需要创新社会治理体制。为此，厦门市颇具“先见之明”，展开了“美丽厦门·共同缔造”的探索实践，用共同缔造的理念改革社会治理。海沧在试点行动中，坚持的出发点就是群众需求，利用网格化服务平台，广泛征求群众意见和建议，以此作为施政根据和智慧源泉，推动“美丽海沧”的建设。以往“政府配餐”的行政方法，政府独自主导的管理模式逐渐退出，取而代之的是民意需求导向的政民共谋，让群众自己做主，让群众在需求反映上“自己点单”。

海沧通过共同缔造的方法，推动了治理民主的发展，淘汰“独自配餐”式的父爱主义做法，推动政民共谋社会治理。政府从关系居民生产生活的方面入手，立足百姓需求的身边小事、家园的美化等，通过广泛征求民众意见，提供心愿箱、QQ、微信、微博等互动方式，让“群众点单”，共梳理出公共自行车系统、绿道与慢行系统等12大类160余个惠民项目。这些项目的开展，都是政民共谋的结果。例如海沧湾公园设计之初，是缺乏路灯照明的，原本的设计规划给居民带来了不便，在“海虹欢唱”乐队成员主动反映后，政府意识到海沧湾公园基础设施的不完善，立刻征求意见，进行“添灯改造”，推进了海沧湾公园的便民服务。还有兴旺社区原来的臭水池改造成下沉式广场，一方面透露出原来政府规划建设的漏洞，“政府配餐”建设难以跟随居民需求变化而发展；另一方面也说明政民共谋的全面，可以保证规划建设所带来的利益最大化。

（二）“群众点单”下的合作与和谐

让群众谋划社会治理的方向与目标，发挥群众的主体作用，是海沧社会治理改革的出发点，体现出的是现代治理模式的转型，是治理主体和公共权力多样化的产物，具体理念是多元主义和合作主义。多元主义主张个人权利的自由，强调建立“强社会、弱国家”的治理模式；而合作主义则强调整体性和一致性，主张国家权威的主导性和控制力，建立国家与社会合作的治理模式[6]。多元主义和合作主义对海沧共同缔造实践的推进都有启发性意义，但并不是生搬硬套，而是采用共同缔造的意见征集，由“政府配餐”到“群众点单”，更多的是多元主义的推动，合作主义的指导。尤其是合作主义，打破了精英独领社会管理，一方面指引政府与民众共谋社会治理改革的规划、服务与管理；另一方面则推动群众之间的合作，在“共谋”过程中实现合作与和谐。

1.“群众点单”的需求

海沧经过工业化与城镇化的发展，社会的物质财富不断积累，居民的物质生活得到了较大满足，根据马斯洛需求理论，在基本需求得到满足的前提下，会催生对更高需求的追求，无疑政治参与、共谋社会治理是海沧居民较高程度的需求。海沧区政府抓住了共同缔造的契机，从民众更高层次的需求出发，变“为民做主”为“让民做主”，建构互动共治的基层社会治理体系，营造“政民共谋治理”的良好局面。中国传统的行政理念，强调政府“为民父母，护育人民”，这是政府父爱主义的典型写照，但是群众主动参与、谋划治理的需求，促使了海沧转变管理理念，引领群众想谋划、想参与、想做事的动力，汇聚成群众自我做主定方向、自我决策定规划、自我参与定目标的行动。人们想通过自我行动表达需求的欲望，促使了“群众点单”需求的出现，其实这也是市场经济不断发展，带来的利益多元，公民的个体性不断被强化的结果。随着现代化进程的加深，社会人的独立性愈发体现出来，个体需求的多元化不断增强，加上现代媒体的发达，也给个人需求表达提供了多样的渠道，而且市场经济的自由性与利益追求，也促使了个人权利向个性需求的转变。

2.“群众点单”的形式

随着现代化进程的加深，人们作为“社会人”的独立性愈发体现出来，个体需求的多元与公共需求的满足形成碰撞，两者的平衡应由政府引领，但是最终的决定权还是在群众手中。民众的多元需求，不可避免地会产生冲突，“群众点单”下也有可能产生矛盾与冲突。海沧区主要是通过“共同合作”的理念推动“群众点单”，一方面，打破了政府与群众的隔阂，变“你”（政府）、“我”（群众）为“我们”，搭建了政民共谋的桥梁；另一方面，则通过政府引领，创设条件，让群众的需求在协商民主氛围下表达，在共同推动途径中实现。

也就是说，海沧在共同缔造的探索实践中，是以“合作共谋”作为“群众点单”的形式，推动了政府与民众的沟通，增强了民众之间的协助。不过，共谋的形式也可以多种多样，一是借助网格化的信息互通，建立“网格化·微自治”的社区治理模式，让居民通过网格员表达自己的需求，可以与街道办事处、社区居委会一起，共同谋划社区社会化服务体系的建构；二是通过建立相关的组织，如“四民家园”、村民理事会、小区自治促进会等，以此作为人们共谋的载体；三是凭借建立长效的机制，如居民参与机制、社会组织参与机制、企业参与机制、政府参与机制等，用机制来拓宽共谋参与的主体，丰富“群众点单”的形式。有一位居民激动地称道：“以前我们总是听到政府声音，难以表达自己需求，现在有这么多渠道让我们表达声音，还让我们参与社区的决策，看来政府是愈发重视群众了。”“群众点单”形式的多样，体现出的正是政府与民众合作共谋的和谐。

3.“群众点单”的走向

群众平等而充分地表达需求，参与社会治理变革的谋划，不仅体现出民主的理念，而且强调了平等的价值追求，而在经典政治思想中，“民主”不仅是政府的形式，还是整个社会的形式，而且不管是民主的敌对者、批评者还是赞成者，总是习惯性地将民主与社会平等的原则联系起来[7]。海沧“群众点单”背后蕴含的民主理念，在共同缔造的实践探索中，也与平等参与的原则相互结合，进一步推动社会治理的共同谋划。“共同”不仅包括政府与群众的沟通，而且包括居民之间的合作。例如自行车绿道系统的建立，是基于广大居民环保出行、锻炼身体的需求，同时也美化了海沧区的市容市貌，焕发出新城区的活力，因而其建立符合区政府与广大居民的共同长远利益，所以得到了政府与民众的共同谋划。与此同时，居民之间也要形成合作，一是共谋该系统的完善，迸发出建设“金点子”；二是形成共识，遵守该系统的规则，不损坏自行车，以及按照自己的经济能力捐助购买更多自行车，让“自行出游”的便利覆盖全区居民。

随着共同缔造实践活动的全面铺开，“核心在共同”的指导理念会带来群众共谋的事项越来越多，同时也促使政府引领“政民共谋”水平的提高，人们自己做主表达所思、所想、所需、所求、所愿的积极性会不断增强，因而政府也能更为准确地定位共同缔造的落脚点。可以说，海沧社会治理改革的深化会推动“群众点单”形式的多样，而这一“让民做主”的共谋形式，预示的是合作治理的走向，治理民主的发展。