二　突破困境的“艰难探索”

面对“中等收入社会难题”，厦门近年来在社会管理创新方面进行了一些艰难探索，尤其是《厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验总体方案》（以下简称《总体方案》）出台以来，厦门市在《总体方案》指导下，在社会管理领域加大了改革力度，创新了矛盾纠纷“大调解”体系、实有人口管理服务体系、社会治安综合防控体系、对台交流交往服务保障体系、基层社会服务管理体系五大体系，这些社会管理创新体系为建设和谐厦门筑牢了幸福的基石。

围绕构建“大调解”工作体系，厦门近年来先后召开了“无讼社区”创建活动、行业性专业性调委会建设以及道路交通事故一体化调处机制建设三个现场推进会，积极探索把矛盾纠纷化解在基层、解决在行业内。在实有人口管理服务体系方面，厦门始终注重把对实有人口的服务管理作为社会管理创新的根本性工程，切实抓紧抓好；在社会治安综合防控体系方面，厦门着力建立完善覆盖现实社会与虚拟社会、人防物防技防相结合、岛内外一体化的治安防控体系；在对台交流交往服务保障体系方面，厦门全市政法各部门积极探索更加符合厦门实际，体现特区特色的社会管理举措，努力拓展提升厦台交流交往的层次和水平；在基层社会服务管理体系方面，厦门积极推行社区网格化管理新模式、全面构建基层综治信访维稳工作平台以及加快推进政务、社会事务服务平台建设等。

近年来，厦门市根据上级的统一部署，大力推进民政领域社会管理创新工作，在社区服务管理、社会组织培育发展、社会工作专业人才建设等方面进行了大胆的实践和探索，有效提高了厦门市社会管理科学化水平，为厦门市科学发展、跨越发展作出了积极的贡献。主要经验做法：

（一）社区管理模式创新

目前，厦门市共有城市社区155个，“村改居”社区167个。为加强社区服务和管理，厦门市通过打造服务品牌、创新工作平台、强化工作基础等措施，有效增强了社区服务功能，促进了社区基本公共服务的均等化、优质化。

1.改善民生，打造服务品牌。全市共建立和完善130个社区综合服务站（中心），占全市社区的40.4％，面向社区居民拓展新服务项目近20个，内容涵盖生活（饮食）、医疗、康复、心理辅导等领域。积极适应居民需求，建立“易物小站”、“爱心餐桌”、“党员帮扶基金”等303个品牌项目，内容涵盖就业保障、民事调解、居家养老、社区矫治、扶贫济困、慈善救助、心理疏导等50多个事项，几乎涉及居民所有基本公共服务内容。不断深化居家养老服务，截至2011年底，全市共建成社区居家养老服务中心（站）130个，专（兼）职助老服务队、志愿者队伍近7500人，整合社区为老服务资源246种，为79674名老年人提供服务，占社区老年人的89.2％。

2.提升效率，创新工作平台。一是健全工作组织。在街道和社区两个层面建立社区党建工作联席会和社区党建工作协调会，在社会层面建立街道商圈党总支、商务楼宇党支部、居民楼院党小组，使党组织社会面覆盖率达100％，最广泛地调动基层党组织和广大党员参与社区管理服务工作。二是整合服务窗口。将社会治安、流动人口管理、公共卫生、劳动就业、社会保障、计划生育等工作内容，整合成“一个窗口”对外服务，形成“一个牌子对外、一门式办公、一站式服务”的工作模式。三是推进社区自治。全市已有80个城市社区实行直选，占社区总数的25.6％；117个城市社区实行户代表选举，占社区总数的37.8％。同时，探索“社区事务听评会”、“社区道德法庭”等富有地方特色的居民自治形式，有效调动了社区居民参与社区工作的积极性。

3.夯实基础，强化服务能力。社区资源相对有限，整合各方资源的能力也不足。为此，市、区、镇（街）三级政府积极调动各方行政资源，从人、财、物等方面给予大力支持。一是夯实社区人才队伍基础。大力推行社区党组织和居委会班子成员通过招考和竞聘上岗制度，先后组织10次社区专职工作者考试，共招考社区专职工作者500名，文化程度均在大专以上。目前全市社区班子成员大专以上学历的人员占48.4％。二是夯实社区服务设施基础。将社区基础建设经费、社区办公经费、社区干部工资福利经费列入政府财政预算，每年全市社区活动经费达2000多万元，平均每个社区活动经费在6万元以上。全市203个社区用房达到500平方米以上，占全市社区的63％。各区、街道（镇）普遍建立社区服务中心、文体活动中心等服务设施，普遍设立“一站式”服务大厅。三是夯实社区信息化工作基础。与电信公司签订战略合作协议，打造“2+N”项目体系，即加快信息化综合服务平台和电子政务综合服务平台建设，重点推进智能政府、城市管理、应急指挥等“智慧政务”项目以及“智慧社区”民生保障等“N”个项目，形成区、街、社区三级联动的动态管理机制。目前，依托全市统一的社区服务与综合管理服务平台，已开通社区网站224个，社区服务总机117个，发布社区服务信息近3万条，居民访问量达78万人次。2011年9月，全省社区信息化建设现场会在厦门召开，厦门市作为典型被推广。

（二）基层社区治理格局创新

厦门市把积极探索社区网格化管理作为综改区社会管理创新的重要工作，按照个别试点到全面推广的思路，推进城市社区网格化管理建设、管理组织的重构、管理流程的再造、信息资源的共享是厦门社区网格化管理的新尝试。

1.划分网格，创新社区管理模式。以海沧区海虹社区为例，遵循“街巷定界、规模适度、动态调整”的原则，以街巷、小区、楼栋为基础，按照每个网格管辖300—400户的标准划分网格单元。整合“六大员”由社区统一管理使用，有效解决了“六大员”管理使用“两张皮”的问题。每个网格中配备一名社区网格管理员和若干名网格助理员，网格管理员由社区干部担任，网格助理员由老党员、居民小组长、居民代表、楼长、物业管理人员等担任。同时，每4个网格配备一名民警，每个网格配备一名协警，负责收集信息和处理问题。工作机制由原来在办公室坐等群众上门变为主动走入群众，从被动的应对问题到主动发现问题。网格管理员作为网格内事务的发现、受理、协调、处置的第一人，实行“一岗多责”，实现计生、综治、卫生、文明督导等多项事务全方位管理服务。他们每月巡查走访入户不少于10天60户，重点到空巢老人、残疾人、低保户、未就业人员、重点帮教对象、计划生育对象等家中帮助解决困难。网格管理员负责网格内综合性管理工作，同时确保彼此之间的工作独立性、协同性和连续性，在一定程度上解决了基层政府在社区管理过程中的工作缺位、职能交叉、权责不清、条块分割等问题。通过社区网格化管理的联动机制协调条块关系，实现无缝隙的全面覆盖整体化管理，实现“纵向到底”。

2.搭建平台，改善社区服务模式。利用信息技术的发展，全面搭建起政社互动平台。社区的基础信息平台，整合了社区内的“人、事、地、物、组织”等各类数据，将社区地理、人口、党员、治安防控、困难群体、计划生育等9大类信息完整录入社区数据库，通过内网实现资源共享，为区、街道、社区提供了准确翔实并且实时更新的数据。政府门户网站、社区QQ群、微博、微信等信息平台的搭建，在政府、社区与居民之间搭建了互动的桥梁，居民的困难和需求在第一时间得到解决，意见和建议在第一时间得到回应，进一步密切政府与群众的联系。此外政府还建立起规范化、常态化的工作机制，包括联动机制、绩效考核机制、激励机制等，变宏观管理为微观管理，将问题化解在基层，及时应对突发事件，切实在社区公共事务和群众生活需求的层面上做到管理到位、服务到位。[5]

3.整合资源，创新社区管理手段。社区实行网格化管理的重要创新是网格资源整合与共享。不仅体现在行政部门的权力资源在网格中相互配合上，而且体现在信息资源集中到网格中，实现资源共享。[6]海沧的新阳街道率先全省建立起街道层面的网格化联动服务中心，实施“1+3+6+N”的“全联动”模式，即：在1个网格化社会服务管理指挥中心的引领下，建立发现、处置、评价等3个机制，发挥信息综合共享、人员综合调度、民生综合服务、社会综合管理、绩效综合考评、三级网格综合推进等6大职能，响应百姓个性化、多样化需求，创新N个服务管理品牌项目，构建社会服务管理“全街联动、全员联动、全面联动”的“全联动”模式。网格员通过手机客户端与网格指挥中心联动，可以及时反映居民的问题；同时中心与政府各部门相联动，可以及时处理解决居民反映的问题，并及时反馈。新阳街道网格化社会服务管理指挥中心是整个街道社会服务管理的“中枢神经”。

（三）社会志愿参与创新

社会治理的创新需要社会多元主体的参与，这种参与的表现形式多为志愿参与，社会治理为志愿服务提供了平台，而志愿服务的开展增强了社会参与，促进了社会治理的创新。厦门市作为经济特区，志愿服务经历了长期的发展、深化，2007年，党的十六届六中全会第一次把志愿服务写进了党的全会文件，提出“以相互关爱，服务社会为主题，深入开展城乡社会志愿服务活动，建立起与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系”。同年，厦门市成立全市性社会团体——厦门市志愿者联合会，标志着厦门志愿服务步入规范化的阶段。新时期的厦门市志愿服务工作已经开始朝长效化、便捷化、多元化发展，并积累了许多值得借鉴的经验。

1.完善志愿服务管理体系，提升社会参与积极性。厦门市建立了面向全社会的厦门志愿者联合网，除了门户网站及时发布志愿服务相关信息外，还设置了志愿者招募注册系统和志愿者档案盒服务数据库。通过这一网络信息平台，进一步方便群众了解志愿服务的信息、畅通志愿者参与服务的渠道。此外，政府在志愿服务中给予社会团体充足的空间，并积极探索志愿服务的激励机制，目前，厦门市每两年举行一次全市志愿服务工作表彰大会，表彰会的级别与表彰范围、力度逐步提升，社会影响面也日趋扩大。通过表彰优秀志愿者和志愿者组织，发挥典型示范作用，激励民众积极参与志愿服务。

2.延伸志愿服务触角，拓宽社会参与渠道。2010年初，为进一步动员各方力量，整合社会资源，成立了厦门市志愿服务工作协调小组。协调小组主要由市一级相关工作的现任领导组成，加强了对全市志愿工作的组织与管理。同年，建立了“厦门志愿服务基金”，为厦门市志愿服务拓宽了社会资金支持来源。2011年厦门市率先推出志愿服务对接平台，全市所有文明单位都成立了志愿者服务支队，总数超过100个，市一级成立志愿者服务总队，这些志愿者队伍分别与全市主要交通路口及公园、广场、医院等数十处公共场所实现服务平台对接，基本形成志愿服务常态化。厦门市很好地运用网络平台实现志愿服务数字化管理，从注册到志愿服务招募再到最后工时的鉴定都可以在网上进行操作。信息化、规范化的流程也为公众参与志愿服务提供了更加便捷的渠道。由此可见，厦门市志愿服务工作更主要是从方便志愿者的角度出发，为志愿者创造一个更加便捷的环境。根据2014年厦门市政府工作报告，厦门目前共有44万名注册志愿者，城市文明指数位于全国前列。

3.拓展志愿服务领域，扩大社会参与范围。根据时代发展及群众需求，厦门市志愿组织不断拓展志愿服务领域，及时调整服务内容，扩大服务覆盖面，逐步建立起服务项目体系。全面推进“110外语志愿者”、“文明小博客志愿者”、“社区科普大学”、“未成年人心理健康志愿服务队”、助残志愿者等特色专业团队服务建设，拓宽了志愿服务领域。目前全市志愿服务工作围绕构建和谐社会、创建全国文明城市、岛内外一体化建设、未成年人思想道德建设等工作重心，已经形成了以文明创建为主题的公益服务活动、以便民利民为主题的社区服务活动、以帮困助弱为主题的帮扶服务活动、以服务大型活动为主题的应急专项服务活动、以长期服务固定对象为主题的长效服务活动等五大主题的志愿服务活动项目体系。志愿服务是对政府社会管理职能的补充，从交通管理到环境治理都有志愿服务者的身影，厦门市志愿服务组织逐渐承接部分政府社会管理职能，不仅减轻政府负担，同时也能实现志愿服务组织的价值。

4.加强人才队伍建设创新，打造高素质工作团队。加强志愿者培训，注重加强对志愿者的专业知识和技能的培训工作，开展对新招募志愿者的普及性培训、志愿服务活动过程中的阶段性培训、专项志愿服务的专业培训，全市建立起短期与长期、普及与专业相结合的培训机制。2010年厦门市文明委出台了《厦门市关于深入开展志愿服务活动的实施意见》，进一步明确了志愿服务活动的指导思想、基本原则、活动内容及相关要求，推动志愿服务工作的规范化，同时探索机制，增强各志愿者组织的沟通，通过工作研讨、经验交流等多种形式，促进志愿者组织的发展。

（四）社会组织管理创新

社会组织作为社会管理创新主体之一，在社会管理创新中发挥着重要的作用。截至2012年底，厦门全市已登记的社会组织（含备案）共有2290个，每万人拥有社会组织6.5个，位居全省第一。其中：社会团体1007个（市级589个，区级418个），民办非企业单位890个（市级186个，区级704个），备案社区民间组织390个，包括台湾经贸社团在厦代表机构4个。在转变政府职能、实现“小政府、大社会”的社会管理目标中，厦门市各类社会组织积极参与社会管理及提供公共服务。厦门市政府重视对各类社会组织的培育，并实施许多创新举措。

1.优化组织保障。市、区两级均成立社会组织建设与管理工作领导小组，由一名副书记担任组长，相关部门副职领导担任领导小组成员，形成党委统一领导、党政齐抓共管的领导体制和工作格局。同时，建立领导小组成员单位联席会议制度，定期研究解决社会组织建设与管理过程中遇到的重要问题。大力完善政策法规体系，相继出台《厦门市事业单位民间非营利组织职工工伤保险实施办法》、《关于进一步加强厦门市社会科学类学会管理的意见》、《厦门市异地商会管理办法》等政策、法规和文件，有效优化社会组织发展的外部环境。

2.推进审批改革。目前厦门市登记在册的社会组织门类齐全、层次多样、数量较多，为解决“登记难”问题，厦门市大胆推行审批制度改革。一是缩短审批时限。将社团登记审批时限从法定的30日改为15个工作日，并对外承诺；民办非企业单位登记审批时限从法定的60日改为25个工作日，并对外承诺。二是试行“社区社会组织”备案登记制度。降低门槛，放宽准入条件，从注册资金、会员数量、办公场所、业务主管单位、筹备程序等五个方面给予放宽。目前，全市登记或备案的“社区社会组织”达418个。

3.改进管理方式。一是实行“政治类控制、经济类放开”的工作原则。对“宗教类”、“气功类”、“三会类”（同乡会、战友会、校友会）、“民办社科类科研机构”等社会组织的发展，实行严格控制；对社会经济发展能起到积极促进作用和对民间资本投资的科技、教育、卫生、养老等慈善公益类的社会组织，采取积极引导、扶持和放开登记的政策，大力鼓励发展和加强培育。近年来，共发展此类社会组织近300家。二是建立预警联动工作机制。民政、安全、公安等部门建立日常沟通协调机制，密切关注境外非政府组织和各类非法社会组织的活动情况，及时跟踪掌握，有力维护国家安全和社会稳定。三是健全社会监督机制。启动异地商会评估工作，推进行业协会与行政主管部门脱钩，建立社会组织重大事项报告、信息公开、公众投诉等制度。目前，全市138个行业协会全部与行政主管部门实行职能、机构、人员、财产“四脱钩”，人员自聘，会务自理，有效增强自治能力。