三 德国的生态税改革
德国“红绿联盟”新政府从1999开始推行生态税改革（后又在2001—2003年对生态税法案进行了4次修订），这种生态税改革是税收中性的：政府将新增的税收收入投入社会养老金系统，从而减少社会保障支出。这种设计思路有两个目的：一是作为一种基于市场的环境政策工具，生态税的开征有助于引导能源消费结构的改善；二是随着劳动税收负担的下降，就业率将相应提高。表1总结了1999—2003年德国生态税法案对几种典型税率的调整。从表1可以看出，税改并没有创造一个全新的生态税系统。政府只是新增了一个电力消费税，其他改革措施只是提高了先前的税率（尤其是矿物油类的税率）。
表1 德国生态税改革下的税率调整（1999—2003）
资料来源：德国联邦财政部（BMF），2003年a，2003年b。
从环境经济的视角出发，德国的生态税改革有三个特点：（1）税种较为分散，还未系统化，而且没有考虑不同能源类型的污染物排放结构。更特殊的是，政府一开始并未对高污染的煤炭征税，直到2006年，政府为符合欧盟的指令[2]，才对用于采暖的煤炭进行征税。（2）政府执行的税率远低于理论上的均衡税率，这大大削弱了其政策效力。据测算，按德国目前的生态税率水平，每年仅能降低2%—2.5%的二氧化碳排放，这离生态改善目标相去甚远。（3）德国为保持其能源密集型产业的国际竞争力，采取了很多减免措施。例如，1999—2002年，工业部门只缴纳了20%的电能使用税，2003年以后，该比例上升至60%。
德国的生态税改革是环境政策创新的改革先驱，是从管制型政策工具向经济型政策工具转型的有益实践。虽然德国的生态税改革没有达到理论上的理想状态，但这种经济型政策工具的使用也是开创性的，它的推行对德国以管制型政策工具为主的环境政策体系产生了深远影响。针对德国的生态税改革，有两个重要的问题需要回答：第一，是什么因素促使了政策工具的转变，从而推动了这场改革的进行？第二，是什么因素阻碍了环境政策的彻底革新，政府只是对现存税制体系稍加修改，却未大量引入新的税种？对这两个问题的回答实际上是对环境政策演进中的动因与阻碍进行深入的剖析，这对于我国的环境政策改革有很高的借鉴价值。本文将运用前文的理论分析框架对德国环境税改革的影响因素进行分析，虽然无法覆盖所有的细节，但本文捕捉到的重要信息足以为读者展示一部简明的政策改革史。
（一）制度
德国政府在1971年提出的环境行动计划及在此基础上形成的政策路径是首要的制度因素。1971—1999年，德国的环境保护一直以命令—控制的运作方式进行，因为政府对其他的环境政策工具所知甚少。政府不断地强化和丰富以管制为特征的环境政策体系，后续的环境政策制定都对此产生路径依赖，其他类型的规制方式（如经济型规制）始终未受重视。直至1980年，当环境政策的问题结构发生转变时，政府才意识到需要转变规制方式，科学家和公众开始对替代性政策工具展开激烈讨论，经济型政策工具的知识才得以广泛传播。因此，路径依赖是阻碍德国环境政策从管制型向经济型转变的重要制度因素。
德国联邦宪法法院（Bundesver fassungsgericht，BVerfG）及其决策机制是另一个影响德国税改的关键制度因素。生态税改革对德国宪法始终存在威胁，为避免冲突，德国没有创造一个全新的生态税系统，而仅将生态税作为对管制型环境政策的补充。德国宪法中规定了税种的范围，这就限制了新税种的引入。从环境经济角度而言，根据能源的二氧化碳排放水平来征收碳税是更好的选择，但这超出了宪法规定的范围。要新增该税种，就必须对宪法进行修改，这只有当德国联邦议院（Bundestag）与联邦参议员（Bundesrat）中2/3以上投赞成票时，才能实现。要说服大多数议员赞成生态税改革是极其困难的，因此，德国政府只能通过对现行税制的微调来逐步实现生态税改革。这就解释了为什么德国政府只新增了一种税种[3]，而其他变化只是对税率的调整。
以上两个例子说明制度因素会阻碍环境政策的改革。一方面，为了避开从以命令—控制方式向征税方式转型过程中可能遇到的制度壁垒，政治家们将现行的环境法规作为一种“安全缓冲”，仍然保留了下来；另一方面，制度因素也能促使环境政策工具的转变。一个典型的例子就是欧盟委员会在各成员国间推广生态税时发挥的积极作用。1992年，欧盟委员会率先提出了欧洲生态税改革草案，然而，由于很难形成统一的税收计算方法以及主要成员国的强烈反对，直到2003年才出台正式的指令。虽然在欧盟层面的改革方案宣告失败，欧盟委员会仍建议成员国在国家范围内征收环境税。为符合欧盟的管制，一些国家开始尝试新的环境政策工具，因此欧盟委员会对德国的生态税改革有着重要贡献。
（二）问题结构
20世纪80年代末，科学家发现了大气中二氧化，碳浓度和温室效应的因果联系，这从根本上改变了问题结构：政府开始意识到需要解决的环境问题不仅有暂时且简单的，更有长期且复杂的。缓解二氧化碳污染的关键在于对污染源的控制，这与上游的能源消费结构密切相关，因此，单纯依靠管制型政策工具进行末端处理已经无法满足政府的需求。但是，改革的不确定性又让政府不敢轻易做出尝试。德国统一之后，面对持续上升的失业率，劳动力市场的稳定成了首要考虑的因素，但生态税对就业率的影响始终无法明确，政治家也不敢轻言改革。
1992年联合国在里约热内卢召开了环境与发展会议，欧盟提出，在2000年之前将二氧化碳排放控制在1990年水平的目标。为实现这个减排目标，欧盟委员会于1992年出台了在整个欧盟层面征收碳税的指导方案。除此之外，德国政府承诺在2005年实现二氧化碳排放量比1990年降低25%的减排目标。问题的结构随着政治目标的转变而相应变化，新的政治目标使得人们重新界定环境政策工具的衡量标准，人们开始在新的框架下讨论政策工具的有效性。与此同时，德国国内有关经济型环境政策工具的论辩达到了顶峰，越来越多的经济领域专家建议采用基于市场的环境政策工具。随着环境政策问题结构的变化，人们对于经济型环境政策工具的认知也在不断地丰富和加深。
（三）公众观念
1980—1990年，德国有关生态税的讨论从专家学者扩展至普通大众。1980年年初，一些经济学家率先提出环境税改革的设计思路：在增加环境税的同时，降低与劳动有关的税收。政府通过这种政策组合既能鼓励环境友好的行为，又能对劳动力市场产生积极作用。很快，有关环境政策工具创新的研究超越了经济学范围，成为整个学术圈热衷的话题。著名生物学家、罗马俱乐部成员Ernst Ulrich von Weizsäcker对环境税改革提出了许多翔实的建议并公开发表了他的观点。除此之外，一个当时并不主流的经济研究机构——UPI[4]，刊登了第一个正式的德国生态税改革提议。该提议明确提出了具体的税种和税率。1980年年末，德国政党（社会民主党和绿党）首次承诺，将在选举成功后征收生态税。到1990年年初，生态税已经不再是一个学术名词，而是被公众所熟知和讨论的一个话题。
从经济学家的极力推荐到公众的逐渐认可，以及新自由主义的崛起和私人部门地位的逐步提高，经济型政策工具被纳入环境政策体系的条件已经成熟，公众观念的转变促使政治家们重新审视政策工具的选择。即便如此，德国还是没有自此开征生态税：在德国统一之后，政府将提高德国的经济发展水平作为首要任务，而漠视了环境保护，环境政策的改革也因此而推迟。
（四）参与者行为
虽然德国的政治动荡使生态税计划被暂时搁浅，“政策先驱”的活动使生态税改革又被提上了政治议程。Von Weizsäcker发表了大量文章来宣传生态税的思想，更重要的是，他在1994年成立了一个叫做“Förderverein ökologische Steuerreform”的游说联盟。该组织致力于为公众提供交流的平台，并达成政治共识。在这场变革中，另一个关键的“政策先驱”是绿色和平组织，在其推动下，著名经济研究机构DIW[5]明确提出了生态税概念，并运用计量经济学方法对其可能造成的经济、生态和社会效应进行了评估，该研究报告对德国生态税改革的辩论具有里程碑式的意义。DIW提出了一个税收中性的长期改革方案，并声称在未来十年内该项改革将带来50万个工作岗位。此外，许多相关机构也对环境税的实施提出了专业建议。“政策先驱”的宣传及科学知识的增长使政党、贸易联盟等政治参与者对经济型政策工具的认识不断加深——参与者学习。最终，政治家们接受了这个提议并在此基础上形成了自己的理念。
然而，问题结构的转变几乎抵消了“政策先驱”的努力。Majone认为，当利益分配问题产生时，政治观点将变得苍白无力。DIW的研究预测了生态税改的受益者和受损者。该研究指出，能源密集型产业（如化工行业和钢铁行业）将是这场变革的最大受损者，因为这些行业将面临失业和衰退。此时，政治问题从一个理论概念的讨论转变为了零和博弈框架下实质性的利益冲突。DIW的研究促使许多产业联盟开展了大量的反对生态税改革的游说工作，为阻止生态税改革，他们提出了继经济型政策工具之后又一新的环境政策工具——自愿性协议。联邦政府采纳了该提议，并暂时取消了生态税计划。