第一节 政体选择的理论基础
一 政体选择的可能性问题
鸦片战争以前，中国与世界各国，尤其欧美大国，交往甚少，基本上处于闭关锁国的状态，因此丝毫没有感觉到政治体制的差异。同时，中央政府的权威没有受到来自外部力量的强力挑战，中国仍是世界强国，也不会想到政治体制问题。简言之，此前中国政体既无变革的可能，也无选择的必要。
近代中国政体的变革萌芽于19世纪中期出现的民族危机。1840—1842年，中英之间爆发战争。战争以中国失败而告终。这次战争对部分官僚和知识分子影响很大，他们震惊于西方的强大，开始正视现实，提出“师夷长技以制夷”，陆续把西方文化介绍到中国。议会制度就是在这种背景下被引进中国的。
《海国图志》是系统介绍世界史地知识的著作。书中对英国议会制度进行了简单介绍，指出：“设有用兵和战之事，虽国王裁夺，亦必由巴离满（即Parliament——议会）议允。国王行事有失，将承行之人交巴离满议罚。凡新议条例、新设职官、增减税饷及行楮币皆王颁巴离满，转行其文好司而分布之。”[1]作者魏源对西方的选举制度颇有好感，认为总统由选举产生，“匪惟不世及，且不四载即受代，一变古今官家之局，而人心翕然，可不谓公乎？”自下而上的选举制度无疑具有表达民意的作用，“众可可之，众否否之，众好好之，众恶恶之，三占从二，舍独循同”[2]。当时另一部介绍西方史地知识的名著《瀛寰志略》对英国议会的结构和运行程序也进行了详细描述：“都城有公会所。内分两所，一曰爵房，一曰乡绅房。爵房者，有爵位贵人及耶稣教师处之；乡绅房者，由庶民推择有才识学术者处之，国有大事，王谕相，相告爵房，聚众公议，参以条例，决其可否，复转告乡绅房，必乡绅大众允许而后行，否则寝其事勿论。其民间有利病兴除者，先陈说于乡绅房。乡绅酌核，上之爵房。爵房酌议，可行则上之相而闻于王，否则报罢。”[3]可以说，中国对西方政治体制的了解就是从这两本书开始的。
西方政治常识的引进，扩大了国人眼界，也使中外政治制度比较有了可能。从某种意义上说，《海国图志》赞扬英国议会制度也可以解释为对中国传统政治体制的反思。但这种常识性的介绍影响极为有限，因为早期引进的西学集中在军事、科技等方面，议会制度虽有所涉及，但不是重点，很难引起人们的普遍关注。而且这些作者的认识还很片面、零碎，仅限于表面现象，还没有也不可能从制度层面来探讨中西强弱的关系。加之战争失败并没有引起中央高层的足够重视，专制统治的社会基础还很牢固。所以，这一时期，尽管人们对西方的议会制度有所认识，甚至表现出好感，但西方的议会制度还难以在中国产生足够的影响，以促使清政府思考体制的变更问题。
二 政体选择的价值诉求
早期维新派较早把政治体制改革与民族独立富强联系起来。经过19世纪50年代末60年代初英、法联军侵华之役和借师助剿太平军，清政府多次领教了西方坚船利炮的威力。为了维护切身利益，清政府高层高举“自强”“求富”的旗帜，展开了大规模的物质层面向西方学习的运动，即著名的洋务运动。不过，中法战争的不败而败和甲午中日战争的惨败之后，有识之士逐渐认识到：西方的物质成就是西方优越的制度和文化所致，单纯的物质层面学习不能挽救中国于危亡。为此，他们提出了学习西方、改革政治制度的要求。这些人主要包括两类：一类是较早接触西方政治制度的洋务派外交官，如郭嵩焘、马建忠等；一类是积极参与洋务事业的开明士大夫，如王韬、郑观应、薛福成、陈炽、陈虬、何启等。其中后者影响较大，要求改革的呼声较高。
根据各国政治体制的差异，早期维新思想家一般把西方分为君主之国、民主之国和君民共主之国三种类型，特别对君民共主的政权组织形式很感兴趣。王韬说：“朝廷有兵刑礼乐赏罚诸大政，必集众于上下议院，君可而民否，不能行，民可而君否，亦不能行也，必君民意见相同，而后可颁之远近”，这种制度被称为“君民共主”[4]；郑观应也作了类似解释。他说，英国议院分上下两院，上院“以国之宗室勋戚及各部大臣任之，取其近于君也”，下院由“绅耆士商才优望重者充之，取其近于民也”，“议院揽庶政之纲领”，“用人行政，皆恃上下议员经理”，“百僚升降，权归议院，期会之令，出自君主，选举之政，操之民间”，“凡军国大政，君秉其权；转饷度支，民肩其任；无论筹费若干，议院定之”；“遇有国事，先下令下院议定，达之上院；上院议定，奏闻国君，以决从速。如意见参差，则两院重议，务臻妥协，而后从之”[5]。随着早期维新思想的流传，议会制度在人们的头脑中也逐渐明晰。
早期维新思想家还注意到了西方议会政治体制中体现出来的某些抽象的政治原则。一是分权和制衡的基本原则。马建忠指出：“各国吏治异同，或为君主，或为民主，或为君民共主之国，其定法、执法、审法之权，分而任之，不责一身，权不相侵，故其政事纲举目张，粲然可观。”[6]也就是说，他注意到西方政治体制客观存在的分权和制衡原则。较之单纯的描述，马建忠的介绍已经显示了对议会制度法理的阐释。二是民本思想。胡启等人强调：“横览天下，自古至今，治国者唯有君主、民主及君民共主而已。质而言之，虽君主仍是民主。何则？政者，民之事而君办之者也，非君之事而民办之者也。事既属乎民，则主亦属乎民。民有性命恐不能保，则赖君以保之；民有物业恐不能护，则借君以护之。至其法如何，性命始能保，其令如何，物业方能护，则民自知之，民自明之，而唯恐其法令不能行也。于是乎奉一人以为之主。故民主即君主也，君主即民主也。”[7]这种“君民共主”观一方面承袭了中国传统的民本思想，另一方面与西方启蒙运动中提出的人本主义思想也有相通之处。不同的是，西方议会制度以保障人民的基本权利为原则，通过分权制衡等原则限制权力过分集中，以确保人民的权利不受侵害，整个制度呈现出一元化结构特征；而君民共主观强调民本的同时并不否认君主的作用，把“民”与“君”置于同等重要地位，整个制度呈现出二元化结构特征。
早期维新思想家的“君民共主”观和限权思想奠定了他们政治改革思想的基石。在此基础上他们注意到：中外强弱之分实根源于政治制度的差异。融合全国上下的议会制度就是西方富强的直接原因，而中国的积弱积贫恰恰在于缺乏沟通上下的有效机制。“试观泰西各国，……类皆君民一心。无论政治大小，悉经议院妥酌，然后举行。……中国则不然。民之所欲，上未必知之而与之也；民之所恶，上未必察之而勿之施也”[8]；而泰西诸国，“因民之利而导之，顺民之志而通之”[9]，国会的好处就在于“上下相通，民隐得以上达，君惠亦得以下逮”[10]，这样的“议院之法”，就是英美各国所以强兵富国、纵横四海的根源所在。王韬指出：“夫欧洲诸邦，土地不如中国，人民不如中国，然而能横于天下者，在乎上下一心，君民共治。我中国人民为四大洲之最，乃独欺藐于强邻悍敌，则由上下之交不便，君民之分不亲，一人秉权于上，而百姓不得参政于下也。”[11]可以说，因君德不能下达、民意不能上闻而造成中国的贫困落后成为早期维新思想家的一项共识，并为后来的政治改革派所继承，对近代中国的政治发展产生了深远影响。
议会政治与西方富强是否有直接联系姑且不论。重要的是，康有为等维新派人士接受了这种观点，并以此为根据，掀起了轰轰烈烈的政治改革运动。比如，在《上清帝第四书》中，康有为提出：西方设议院是为了听取“众议”，通达“下情”，使民之“疾苦”上闻，君主之“德意”下达，以去“权奸”之私，杜“中饱”之弊，所以，连“筹饷”等“最难之事”[12]也不难办到。因此，他的结论是：“东西各国之强，皆以立宪法开议会之故”，因为在立宪政体下，“人君与千百万之国民合为一体，国安得不强？”而中国实行专制政体“一君与大臣数人共治其国，国安得不弱？”[13]也就是说，在康有为看来，西方强盛乃源于采取议会制度，因为议会制度具有融通上下之功效；中国虚弱乃源于专制政制，因为专制政制使上下隔阂，互不信任。因此，中国要想强盛必须立定宪法，实行议会制度。这个逻辑成为推动清末政治改革运动的主要理论支撑点之一。
三 清末立宪之争
清朝末年，特别在日俄战争之后，围绕政体移植，即是否把西方以议会为中心的立宪政治移植到中国，中国的政治精英展开了激烈的论争。论争的焦点包括要不要实行立宪、何时立宪及采取何种方式立宪等方面。由此形成了赞成立宪和反对立宪、速行立宪与缓行立宪、渐进改革和暴力革命之争。
立宪之争首先在海外立宪派和革命党之间展开。1905年12月，陈天华在《论中国宜开创民主政体》一文中，提出民权立宪是中国政治发展的必然趋势，但必须先之以开明专制作为民权立宪之预备[14]。这一观点拉开了立宪之争的序幕。1906年1月，梁启超有感于陈天华遗书中有“欲救中国必用开明专制”一语，作《开明专制论》，提出中国现阶段不仅不能实行共和立宪，就是君主立宪也不能实行，只能实行开明专制。梁文发表后，汪精卫、胡汉民等革命党极力反对。此后，他们分别以《新民丛报》和《民报》为主阵地，围绕立宪问题，展开了激烈论争。
革命党和海外立宪派首先围绕着政体移植方式——暴力革命能否实现立宪——展开了激烈论争。立宪派认为革命不会带来民主，只能造成另一种专制。梁启超系统地阐述了这个主张。他认为，政体移植必须通过渐进的改革方式进行，革命不能得到共和，反而会得到专制。他用德国学者波仑哈克的理论来证明自己的观点，认为共和国体，在人民之上没有独立的国家主权。所以要想调和各种利害冲突，还必须求之于人民自己，以保持各方利益相互平衡。这对富于自治精神的国民来说（如英国），当然可以实行。但长期处于专制统治之下的人民，缺乏自治习惯，不识团体公益，只知道各营其私。一旦实行共和，人们原先均衡的利害关系就容易遭到破坏，而靠人民自己的力量调和平复又不可得，于是社会险象层见叠出，民无宁日，厌乱至极，最终不得不将政治上的民主自由，托付给强健有力者，而自己再次沦为奴隶，则民主专制政体由此产生。因此，梁启超表示：“凡因习惯而得共和政体者常安，因革命而得共和政体者常危”，“历史上久困君主专制之国，一旦以武力颠覆中央政府，于彼时也，惟仍以专制行之，且视前此之专制更加倍蓰焉”[15]，故“革命决非能得共和而反以得专制”[16]。
革命党则认为革命是建立宪政的唯一手段。汪精卫提出，国民思想、民族思想的融洽是立宪政治运用无所窒碍的必要条件。这两种思想自秦汉以来即已生成于国民心中，只是长期以来受专制荼毒而未能发扬光大而已。在革命“实行时代，去专制之苦，尝自由之乐，夷阶级之制，立平等之域。国民主义、民族主义、昔存于理想，今现于实际，心理之感孚，速于置邮而传命也”[17]。也就是说，只要实行革命，推翻专制统治，国民无不赞成实行民权立宪。胡汉民的看法也大致相同：“惟我汉族，民族思想与民权思想发达充满，故能排满，能立国。而既已能排满立国，则探乎一般社会之心理，必无有舍至平等之制不用，而犹留治人者与治于人者之阶级也。”[18]
革命党和海外立宪派在政体移植时间上也存在很大争议。海外立宪派认为推行立宪政治必须具备一定条件。在条件还不完全具备的情况下，贸然采用，可能不见其利，反受其害。就目前情况而言，中国还不适宜采用立宪政治。
其一，国民的政治素质还不具备。梁启超认为实行立宪的要素之一在于国民要具备运用议会政治的能力。具体来说，一是议院大多数人应有批判政治得失的常识。在梁启超看来，有此常识，政府若有隐衷，就能觉察；若有失策，就能指摘。假如没有批判政治得失的常识，那么议会必难形成有关国利民福的议案，也就必难有对待政府的健全态度。或政府的正确行为得不到支持，或政府的舛谬行为得不到监督纠正，从而使议会信誉坠地。二是要有完备发达的两大政党。在海外立宪派看来，假如小党林立，则政府更迭频繁。五日京兆，必无良绩；假如两党对峙，甲党上台，乙党在野，立于监督地位，使执政党不敢自恣，必然实行其政治纲领以福国家，反之亦然。反观中国，能够竞选议员，“非顽固之老辈，则一知半解之新进也”。他们充斥议院，若前者占多数，“则复八股之议案可以通过”；若后者占多数，“尽坑满人之议案可以通过”。如此议员，指望国富民强，绝无可能；至于政党，“今之中国，无三人以上之团体，无能支一年之党派”。若中国开设议院，五百议员必有百个以上党派，以此来指挥议会，左右政府，政局混乱可想而知[19]。由此他们认定立宪要想收取功效必须使国民程度及格，国民程度要想及格必须普及教育，而教育的普及又非一朝一夕，指日可待，必须依靠时间的流逝逐渐积累。因此，中国目前还不宜实行以议会为核心的立宪政治。
其二，社会基础还不具备。这种社会基础表现在地方自治还没有实行。海外立宪派认为，要想实行立宪政治，人民必须具有参政权。参政权的有效行使必须使人民具有参政议政的能力。参政议政的能力从何而来？首在实行地方自治。因为公民对地方事务的治理可以养成政治上的能力。人民习惯于地方自治，则能唤起其参与公共事务的兴趣，从而孕育其服从多数的习惯，政治能力自然会增长。因此，他们强调：“今日立宪各国，欲求宪政之完美，乃益不得不致力于地方自治，无他，人民之参预政治，大之则在组织国家机关，小之则在组织地方机关，其事互相联络，未有不能自治而能治国家大事者也。”[20]然而中国人历经两千年专制统治，其政治主动性汩没已久，向来没有自治习惯，也没有公益心，更没有经历过团体政治活动的训练，人各自私，只知有朝廷不知有国家，只知有家庭不知有社会，公益心无从培养。没有自治能力，就不知尊重公共秩序；没有公益心，就不能主动地承担公共之责任。而“重秩序尊公益之心理，非养之以岁月而万难成就”[21]。为此，他们提出，“今日宪法虽未实行，而民间不能不先于各府县及市镇町村，广设是等议会（即地方议会），使举国之人，咸富裕其政治经验，而娴熟起实地之措施，即根基既植于立宪之前，效果自不难收于立宪之后矣”[22]。
其三，法律制度还不完善。立宪政治的实质是法治。法制完善需要一个漫长过程。海外立宪派认为，就中国目前而言，法律制度还没有完善，如国籍法没有编定、教育程度无法测量、租税法不完善、选举区没有划定、户口统计、地图测量都不确切、地方自治制度没有颁行、治安警察没有普及、交通不便、民法刑法没有制定、行政司法混为一谈，等等。如果仓促立宪，难免不会出现种种流弊，进而影响人们对议会政治的信仰之情。所以缓行论认为，议院不开则已，一旦召开，则其于法律上神圣之地位，不可以不确保；其对于政治上优势之势力，不可以不常存。而要保持人们对议会的信仰力，必等到施政机关完备再行立宪。而以上所举各端，“虽在承平之时，有一强有力之中央政府，网罗一国上才以集其间，急起直追，殚精竭虑，汲汲准备，而最速犹非十年乃至十五年不能致也”[23]。
汪精卫等革命党人认为只要推翻满清专制统治，中国民权立宪自然可以立刻实现。因为，在他们看来，中国民众天生就具有民权立宪资格。不过在实行立宪政治的具体时间上革命党人之间也存在分歧。
一种意见认为中国无须经过君主立宪或开明专制阶段即可直接采取立宪政治。汪精卫提出，自由、平等、博爱是人类的共性。民权立宪则本乎此精神之制度。中国国民既有此种精神，故“此制度之精神必适合于我国民而决无虞其格格不入也”。此外，他还认为国民的能力始终胜于政府的能力，“国民为国家之分子，分子良，则机关亦良”。现在的政府为满清专制政府，“只能与国民为敌，不能与国民为助”。所以“不以改革之事望诸政府，而专望之国民”。国民能改革，则民权立宪必然能够立刻实现[24]。换言之，中国人天生就具备立宪国民资格。孙中山也强调民权立宪可以一蹴而就，不必由君主立宪以进于共和。他用火车与铁路的关系来比喻君主立宪和民权立宪的关系，“铁路之汽车。始极粗恶，继渐改良；中国而修铁路也，将用其最初粗恶之汽车乎，抑用其最近改良之汽车乎？”[25]也就是说只要实现共和，立宪即可立至。
一种意见认为民权立宪实行之前须经开明专制阶段。陈天华指出，中国国民几千年前就已经具备了立宪国民资格，不过，数百年来这种资格“被压制于历来之暴君污吏，稍稍失其本来，然其潜势力固在也”。进而认为只要推翻满清专制统治，“国民能力必可回复”，而且这种回复可以在至短期限内完成。但“入手之方，则先之以开明专制，以为兴民权改民主之豫备”[26]。
汪精卫等和梁启超的立宪之争只是体现了革命党人在特定历史时期的基本价值取向。随着同盟会组织分裂，革命党在立宪问题上也产生了巨大分歧。1907年，光复会领袖章太炎断然否认代议制度的合理性，公开提出：“代议政体必不如专制为善。”真是一鸣惊人！清末立宪移植论普遍认为，立宪政治就是扩张民权，保证人民平等、自由和追求幸福的权利，进而实现国家的繁荣富强。章太炎对此表示异议。他从民主理论和同盟会宗旨两方面论证中国必不可实行立宪政治，提出，“代议政体必不如专制为善”。其依据为：（1）中国人民已经平等，不需要代议制。章氏认为代议政体是封建制的产物，实行代议制必有贵族院与平民院之分。“（而中国）去封建远者，民皆平等；（不似日本）去封建近者，民有贵族、黎庶之分。与效立宪而使民有贵族、黎庶之分，不如王者一人秉权于上，规模廓落，苛察不遍行，民犹得以纾其死。”（2）选举制度不可能带来平等。章氏认为代议制以选举为基础，但考察了选举的种种形式后，章氏的结论为“通选亦失，限选亦失，单选亦失，复选亦失，进之则所选必在豪右，退之则选权堕于一偏。……满洲行之非，汉人行之亦非，君主行之非，民主行之亦非”，故选举不可能带来平等。（3）代议制有悖于同盟会民族、民生两大宗旨。章氏认为“（中国若）不分为联州（即联邦制），多选议员，则召喧呶；少选议员，则与豪右。……若一日分为联州，其逖离则愈甚，而南北美之战争将亟见于汉土，于民族主义甚反矣。……若就民生主义计之：凡法自上定者，偏于拥护政府；凡法自下定者，偏于拥护富民。今使议院尸其法律，求其垄断，惟恐不周，况肯以土田平均相配？”此外，章太炎还对欧美各国的代议政体进行了抨击，如“美国之法，代议士在乡里，有私罪不得举告，其尊与帝国之君相似”[27]；“代议政体，非能伸民权，而适堙郁之。……欧、美、日本行之，民愈困穷，未见其为元元福也”，“以中国行立宪代议之政，其蠹民尤剧于专制”[28]。
清政府于1906年9月宣布预备仿行宪政后。国内要求速行立宪的呼声渐趋高涨。据不完全统计，仅1908年4—8月，要求速开国会的请愿就有13件之多[29]。1910年间，各省谘议局代表及民间团体更是先后掀起了三次规模宏大的速开国会运动。围绕着何时召开国会，国内政治力量大致分为缓行立宪和速行立宪两派，展开了激烈的论争。
所谓速行立宪，即基于对形势发展的估计分析，提出立刻或迅速召开国会，以稳定形势，挽救危局。速行立宪的主要依据如下：
只有速行立宪才能稳定社会秩序。清政府宣布预备立宪之后，国内形势更加动荡不安，“各省饥民救死不赡，铤而走险，土匪乘之骚乱。……各地无不嗷鸿遍野，伏莽丛生，举国惶然，不可终日。……举国臣民，顾影汲汲，朝不保夕”[30]，国势已如危石临崖，惊险异常。因此，速行论者指出，如果形势一如今日，则全国兵变民变，必起于此一二年间，“此绝非革命党煽动之力所能致也，政府迫之使然也”[31]。只有速行立宪，才能消弭内乱，摆脱危机，稳定局势。
只有速行立宪才能转变弱势外交。速行论认为，国会对于全国为政府交通之邮，对于列强为政府文明之帜。上下相通，猜疑自泯；邦交既固，民气其和。但若政府在速行立宪问题上一再徘徊，长期拖延，则患机叵测，雄猜者时遂其进步，和平者亦易其方针，外交必更颠危，民怨必更剧烈，“万一有强邻之群蠹，得无惧覆辙之前蹈？”[32]“况以今日中国在世界位置言之，东西列强必不容我糜烂，政府之力既仅能召乱而不能戡乱，斯则必有代起而戡之者，则其祸岂惟中于三百年之皇室，势必且中于五千年之国家”[33]。换言之，若不速行立宪，不仅有强邻入侵之忧，更可能亡国灭种，国将不国。
只有速行立宪才能真正改革内政。速行论认为，自筹备宪政以来，有名无实，中外臣僚，涂饰敷衍，捏造成绩，“今日之所谓筹备，非惟不足以利国，而反以病民”，“供大小官吏欺罔君父自便其私图之口实”，实与光绪时殷殷贻谋之本意相违背。他们认为现在国事纷乱，宪政不举，都是因为没有国会的缘故。“夫筹备何以能有效？必自行政官各负责任始。行政官何以能负责任？必自有国会以为监督机关始。是故他事皆可后，而惟国会宜最先；他事皆可以缓，而惟国会宜最急。”[34]
此外，速行论者还就缓行论者提出的政体移植时机、法律制度完善、国民程度不及格等理由进行了程度不同的反驳。如速行论者认为国民程度只是认识上问题，没有实际衡量标准。如果以欧美国民程度为标准，则中国永无实行立宪之日；如与本国官吏相比，则不存在程度不足之说，因为官吏亦属国民之一分子。退一步说，“与其俟程度高而后立宪，何如先预备立宪而徐施诱导，使国民得以渐几于立宪国民程度”[35]。针对9年预备立宪时间，梁启超断言：“中国而欲有国会者，惟设于宣统四五年以前为能有之，过此以往，吾中国永无开国会之时矣。”[36]
所谓缓行论，即从政教协调、政体移植时机等方面出发，认为目前中国还不适宜立即召开国会，采取立宪政治。
政教协调需要一个过程。缓行论认为，中外政治制度是在不同的文化体系中成长发展起来的。立宪政治之所以能够在西方发挥成效，是与它们特定的文化氛围密切关联的。中国有特定的国情，决不能简单地照搬照套西方的政治模式。政体移植要与中国传统的政教风俗相适应。不过，“我国家以专制之教行专制之政三千余年，教政相持极为周密，其事非常识所能窥。如不统计其全体如何，而漫改其一二，以为文明之形象，则惟有文质不相应可耳。如欲实行其事，必败。此如一大机器厂，其诸机彼此相维，以成所制之一物。若有不知此学之人，漫然改其一二，而又强迫以行，非停止即炸裂而已。岂复能成一物乎？”[37]因此输入西方的政治文化时，“必经其国之有学识有经验者，熟察而同化之，使新理想与旧风俗有对病发药之效，而无扞格不入之忧，斯能应用之而不至为害于其社会”。若“使立宪之知识，不先输入于国民之脑中，而深喻其利弊之所在，我恐政体变而国民之心理犹未能相应而与之俱变，未得利而害先见未可知也”[38]。而政教协调则显然需要一个过程，并非一蹴而就。
政体移植时机还不成熟。缓行论认为，政体移植必须考虑本国的政治、经济、文化、社会传统等发展条件的制约。在时机还不成熟时，强行移植，其消极影响可能远远大于积极影响。但显然中国目前政体移植的时机还不成熟。从政治条件看，欧洲实行立宪政治根源于其专制过甚之历史，而中国当前情况是君权不振，而不是专制过甚。“欧洲百年前，其君暴戾恣睢，残民以逞，其病盖中于专制，以立宪医之当也。”而中国当前则是“官骄吏窳，兵疲民困，百孔千疮。其病总由于君权之不振。何有于专，更何有于制？”既然中西病理不同，“彼曰立宪，我亦张皇其说曰立宪立宪，是犹之医者不寻其脉理，不察其症结，见萎弱之病夫，遽施以乌堇猛烈之剂也，奚其可？”针对君权不振现状，江西道监察御史刘汝骥提出的解决办法是“张君权”[39]。从经济条件看，中国目前还不能实行立宪政治。江苏巡抚陈夔龙指出，中国目前形势动荡不安实因“民生困苦，人心浮动”所致。而造成民生困苦之原因有二：一是甲午以来巨额外债使财力竭于外输；二是近来内外图强、百度并举之宪政改革使物产虚耗巨大。偿还外债自不待言。仅以预备立宪之更改官制为例，看上去并无大弊。但多更一制，即多一耗财之地；多设一官，转多一幸进之门。层层加剥，虚耗无已。这些负担都直接间接转嫁到农民头上，“四民胥受其累”；“民生既困，民气安得不嚣”？陈提出，解决民生困苦唯一可行之法即为“毋庸扩充立宪变法或暂缓施行”。只有如此，才能稍纾财力，与民休息。伺数年之后，闾阎元气大复，再进行立宪改革[40]。中央政权的式微、经济发展的衰退使国家无法承受重大政治变革带来的巨大压力。因为立宪与专制不同在于宗旨，不在于形式，“宗旨一变，则一切用人行政之道无不尽变，这就如同重心一移，则全体之质点均改其方向”。如此巨大的变动，国力强盛时亦难免有骚动之忧，何况当今中国国势衰微，“变之太大太骤，实恐有骚然不靖之象”，因此目前“但宜革其丛弊太甚之事，俟政体清明，以渐变更，似亦未迟”[41]。也就是说，政体移植时机现在还不成熟。
清末的立宪之争是在两个不同地区不同政治层面展开的。海外立宪派和革命党的立宪之争在海外进行，以各自的舆论机关《新民丛报》和《民报》为主阵地，论争的焦点包括暴力革命能否带来立宪、中国当时是否具备实行立宪的基本条件及是否有必要实行立宪等方面。从立论基础看，双方都以国民资格作为立论的基本前提。但立宪派注意的是国民资格中的消极因素，革命党强调的是其积极方面，由此双方产生了立宪方式的差异。应该说，国民资格本身是一个复杂的综合体，既有积极的一面，也有消极的一面，关键在于如何引导，趋利避害。西方代议政体恰恰是建立在人性恶的心理基础之上的。立宪派强调国民劣根性，在某种程度上与立宪政体的心理基础不谋而合。因此，较之革命党的理想人格论，立宪派的渐进论无疑更接近于立宪政治的本质特征，更符合当时的社会现实。从论战目标看，双方都不反对把立宪作为中国政治发展的长远目标。但革命党认为中国国民天生就具备民权立宪资格，无须经过预备阶段，革命是建立民权立宪的唯一有效手段。立宪派则强调立宪政治必须具备一定条件。在时机还不成熟的情况下贸然移植立宪政治，可能未见其利，反受其害。他们进而认为革命不仅不能带来立宪，而且只会造成专制。现在看来，革命党从抽象的人性论角度论证立宪政治的可行性未免流于肤浅，海外立宪派夸大政体移植过程的难度当然也不可取。不过后者从国情出发探讨政治改革的途径不失为一种务实态度。当然双方论争也有接近之处，如都不否认立宪是中国政治的发展目标，都承认专制到民主之间需要一个过渡阶段。不过双方的立宪之争在清末的那场革命排满的大论战中只是处于次要地位，他们对此都不太重视，因此论辩文字极为有限。从某种意义上说，他们对立宪政治都缺乏足够的思想准备，尤其革命党，对政体移植过于乐观，对民国成立以后行使议会政治十分不利。他们的论争表明，政治体制改革已经成为社会发展的必然趋势。
与海外立宪派和革命党相比，国内的速行立宪和缓行立宪之争更有意义。首先，他们的论争形式多样。既有舆论工具的大力鼓吹（立宪派通过他们所控制的舆论工具为立宪运动造势，《东方杂志》、《时报》等都是其中荦荦大端者），也有国会请愿运动的蓬勃进行，直至国务会议上内阁大臣的唇枪舌剑（如1906年8月，国务会议曾就立宪问题展开激烈的论争）。形式多样化表明立宪的影响日益扩大。其次，论争的参与阶层十分广泛。参与论争的一方为速行立宪派，主要为地方清流派人物、中下级开明官吏、开明士绅及部分留学生等，他们对地方政情比较了解，更感到实行宪政的迫切；另一方为缓行立宪派，主要为政府的高层官员及部分留学生等，他们能从宏观上把握政治体制改革的可行性及其分寸，两者具有互补作用。参与阶层的广泛性无疑起到了社会动员的效果。再次，速行与缓行的分野促成了中国政党的萌芽。如为了推动宪政运动发展，速行立宪派先后组织了预备立宪公会、各省谘议局联合会、国会请愿同志会等团体。这些团体的大量涌现，客观上有利于议会政党的形成，从而为中国宪政发展提供了组织基础。不过，就总体而言，速行与缓行之争是在君主立宪的前提下进行的，因此其历史局限性是显而易见的。
清末立宪之争在中国政体发展史上具有重要意义。
其一，通过立宪之争，扩大了思想交流，为议会制度的推行提供了理论基础。无论是革命党和海外立宪派引经据典的激烈论战，或缓行论和速行论的泛泛讨论，他们都从不同角度、不同层面对政体移植进行了广泛而深入的思考，并且提出了许多值得注意的问题，如政体移植与国情、政体移植与国民资格、政体移植步骤、政体移植时机等等。这些问题的提出广泛传播了西方的宪政知识，起到了思想启蒙作用，为议会制度的移植提供了一定的理论基础。
其二，通过立宪之争，激发了民众政治参与意识，为推行立宪提供了广泛的社会基础。革命党和海外立宪派的激烈论战吸引了海外留学生的广泛关注，促使他们对中国的政治改革问题进行更为深入的思考，关注国家的政治发展，客观上起到了社会动员的作用。日俄战争后，国内立宪运动蓬勃兴起，“上至勋戚大臣，下逮校舍学子，靡不曰立宪立宪，一唱百和，异口同声”[42]，立宪一时成为社会发展的主流思潮。因此，清末立宪之争无异于一次社会总动员，是对国情的一次深刻反思，为即将实行的民权立宪提供了广泛的社会基础。
其三，通过立宪之争，促成了政见相同者之间的联合，为推行议会政治提供了有力的组织基础。清末的政治运动有君主立宪和民主革命两派。在立宪之争和立宪运动推动下，立宪派逐步联合起来，形成了预备立宪公会、国会请愿同志会等政治组织，而资政院内宪友会的成立，标志着现代意义上的政党在中国已经出现。与海外立宪派短暂论争后，汪精卫、胡汉民等论战主将很快离开了《民报》，把主要精力放在从事革命运动上。尽管革命党人对政体移植问题缺乏足够的重视，也没能在立宪问题上取得一致意见，但他们对民权立宪充满信心，通过革命运动的锻炼和洗礼，客观上已经具备了行使民权立宪所需要的基本领导才能。也就是说，到武昌起义爆发前夕，中国立宪政治已经有了一定的组织基础。
总之，清末的立宪之争推动了中国政治运动的发展，激发了民众的政治参与意识，广泛传播了西方的民主议会政治思想，对即将到来的民权立宪起到了极大的社会动员的作用，在中国政体发展史上具有重要意义。