导论

一 问题的提出

一般来说，一个问题之所以应该给予关注和研究，往往是出于理论与现实两大原因。从理论上去诠释或说明这个问题，有助于将这个问题“是什么”弄得清楚明白，而从现实上考察或审视这个问题，有助于将这个问题“怎么样”搞得客观真实。“选举民主经济成本论”，同样也是基于理论与现实两个维度而展开的理论研究。

近代以来，随着地广人多的大规模民族国家之建立，原先适用于小国寡民的直接民主已不具有适用性和可操作性。在地域广大、人口众多和公共事务复杂的近现代国家中，实行公民时时事事都亲自直接参与决策、管理和监督，客观上已不可能和不现实（即便是在网络民主不断发展的今天，也是不尽现实的）。因此，自近代开始，直接参与式民主向代议制民主嬗变。在近现代民族国家中，代议制民主几乎成为民主政体的唯一选择。然而，代议制民主并非抽象的概念和理念，而是由一系列必要“部件”组合而成的具体政治制度及其实施过程。代表或议员以及由代表或议员组成的代议机关，就是代议民主制度最基本的构成“部件”。如果离开了代表以及代议机关这些最基本的“部件”，在近现代大规模民族国家中也就根本无法真正实行民主了。在近现代，由于受诸多条件的限制，公民并不可能直接参与公共事务的决策和执行，而只能由公民授权委托的代表代为决策和执行。这就是代议制民主的基本运作机理。然而，在代议制民主中，所面对的最首要和最基本的问题则是公民或选民如何产生自己的代表或代理人问题。^[1]产生代表是代议民主制度运行过程中最首要的环节。尽管在历史上，代表的产生方式有世袭、任命、选举等多种方式，但选举却是最重要的、也是影响最深远的一种。因为选举是代议制“民主的底线”^[2]，“公开、自由和公平的选举不仅是民主的象征和实质，而且是民主不可或缺的必要条件”。^[3]代议制民主“作为当代民主的主流形态，其基本问题是怎么产生代表，这成为攸关民主质量的核心环节。从近代以来世界政治文明建设的经验来看，代表产生的基本途径是选举。”^[4]这样，选举与代议制民主联系了起来，选举民主成了代议制民主的基本实践形式。离开了选举这个必要条件，代议制民主就无法运转。因此，选举就成了“民主工程绕不开的结构性基础”。也就是说，选举民主就成为了代议“民主政治的基础性工程”^[5]。

选举民主作为民主政治建设的基础性工程，还体现为选举民主是协商民主和参与式民主等新型民主实践形式的基础。协商民主作为20世纪后期肇兴于西方民主发达国家的一种重要的民主实践形式（我国的协商政治虽与其有近似性，但并不具有等同性），其是以选举民主为基础的，是为了弥补选举民主的不足而存在的。协商民主并不排斥投票，也不能全盘取代选举民主，而只是强调在现有的自由竞争式选举民主下，通过具有公共理性的公民之间协商合作，弥补选票“宰制”和数量“对决”所带来的遗憾与缺陷。选举民主与协商民主处于政治过程的不同环节，它们既不能相互取代，也不是相互排斥，而是可互补共存的。^[6]另外，尽管参与式民主在选举民主的基础上扩大了直接民主的有效范围，丰富了民主政治的合理内核，符合民主直接化的要求，代表着当代社会政治生活从精英民主趋向大众民主的发展方向，但是参与式民主也不是要否定和取代选举民主，而是要弥补选举民主的不足。也就是说，共和主义参与式民主只是对自由主义选举民主的修正性、补充性策略，是通过向选举民主模式添加参与的成分，来修正、补充选举民主模式的缺陷或不足。因此，二者之间不是相互替代而是相互补充的关系。^[7]总之，选举民主在近现代分别成为了代议民主、协商民主及参与式民主的基础工程。当然，只不过选举民主这项民主政治建设的基础工程是一项社会工程，而不是一项自然工程。

众所周知，任何工程建设（包括自然工程和社会工程）都必然会付出成本，其建设主体都会去关注、节省和控制成本的付出，努力实现成本的最小化，效益的最大化。选举民主作为一项复杂而庞大的民主政治建设基础性工程，其理应和其他自然工程及社会工程一样，也会付出人财物力成本，其建设主体也应该去关注、节省和控制成本的付出，努力实现成本的最小化，效益（绩效）的最大化。而要关注、节省和控制选举民主的成本，首先需要相关理论工作者对选举民主经济成本进行必要的研究（因为经济成本毕竟是选举民主成本的一个重要组成部分）。正是适应这样的需求，完全有必要将经济成本纳入选举民主理论研究的视野之中。

笔者将选举民主经济成本问题作为自己的研究对象，还有一个更重要的原因则是来自于对中外选举民主实践现实的审思。概而言之就是基于对中外选举民主实践绩效的感性观察和理性认知。改革开放以来，我国所推行的各类选举民主，应该说是成就斐然、深得人心的。然而，笔者在三年前的十月份参加由中国政治学会主办、西华师范大学承办的“中国基层民主与基层治理学术研讨会”上，却听到一些研究基层民主与基层治理的国内权威学者提出，“基层民主病了！”^[8]“基层民主病了”这一形象的比喻，道出了包括基层民主选举在内的基层民主政治在当前遇到了深度发展和可持续发展的危机。关于当今中国基层民主的“病因”、“病症”及“药方”，国内各领域专家学者一直在努力“把脉”“问诊”。由于基层民主不仅包括基层民主决策、管理和监督，更包括基层民主选举，所以在“生病”的基层民主中，实际上也包括“生病”的基层民主选举。客观地说，基层民主选举“病得还不轻”。曾经作为基层民主突破口的基层民主选举，虽然仍在当今实践着，但是选民的“冷漠”、选举组织者的“疲劳”则在一些地方不断加重。在当今，尽管基层民主选举所追求的选“善人”（即善于治理国家和社会公共事务的公职人员，后文均简称“善人”）、行“善政”、求“善治”的基本绩效并没有明显提高，但是其每一次换届选举中投入的人财物力成本却没有减少，反而随着经济社会的发展呈现出不断递增的趋势。在基层民主选举中，何以会出现绩效产出与成本投入不对称、这种不对称状况如何、是否应该合理控制人财物的投入问题，一直深深地纠缠于我心。当然，不仅对于基层民主选举的成本投入和绩效产出有这样的思考，笔者对人大代表选举、党内民主选举等中的成本投入和绩效产出是否合理也有存疑。在各级各类选举趋于常态化的情况下，对于选举中存在的经费保障不足或者付出过高，都会影响到选举民主的实际绩效。当然，这些思考不是对在这些场域实施选举民主必要性和重要性的怀疑与否定，而是思考如何利用有限的人财物资源将社会主义民主政治建设的基本形式和基础工程——选举民主——做真做实。

在国外选举民主实践中，选举经费投入量呈现出逐年快速递增或不断膨胀的趋势，其中以美国最为典型。仅从美国总统大选候选人的经费开支，我们就能看出一斑（具体见下表）。

表0—1 1976—2012年美国总统大选候选人竞选花费变化情况^[9]

不仅美国总统大选是一项很“烧钱”的活动，而且美国的国会选举和地方选举也是一项很“烧钱”的活动。“选举离不开媒体，国会竞选投在媒体上的广告费每年看涨。国会选举有一大部分是花在了媒体身上。”^[10]“政治已经变得如此昂贵，以至于连输掉选举也需要花很多钱。”^[11]美国总统大选经费高速膨胀只是反映西方国家实行西式选举民主高成本的一面镜子而已。实际上众多实行自由竞争选举的国家，均面临选举经费高速增长的问题。经济学的成本—收益分析原理告诉我们：高投入应有相应的高产出，否则，这样的高投入便是资源的浪费、便是得不偿失。同样，选举民主政治中的高选举经费投入，理应有高绩效产出的选举民主政治、理应选举出“善人”实现“善政”与“善治”——经济持续健康发展、政治文明逐步提升、社会秩序更趋稳定、文化软实力日益增强。但是，从西方国家高成本投入实施的选举民主之实际结果来看，却并不尽是如此。在近年中，高投入高增长的选举经费并没有保证选举民主正功能的发挥和高绩效的实现，反而引发了不少负面效应或负面问题。这些负面效应或负面问题主要体现在：第一，高投入的选举民主不但没有增进政治平等，反而削弱了政治平等，进而影响了政治的健康发展。“近似天文数字的资费无形中把广大中下层劳动人民阻挡在选举民主的高墙之外，使选举民主沦为富人的专利。”^[12]“目前政治竞选所需要的巨额金钱唤起了一个可怕的幽灵，即未来的政治将只是少数富人的事情。”^[13]高昂经费支撑的西式选举民主，客观上造成了新的政治不平等。不仅如此，高昂经费支撑的西式选举民主，还造成了“金钱政治”、“权钱交易”和“黑金政治”现象的加剧。第二，高投入的选举民主不但没有选出“善人”促进经济发展，反而还成为引发金融危机和债务危机的一个重要原因。“西方政客们将选举胜利这种狭隘的利益看得重于更大的国家长远利益。他们关心的不是削减赤字、提高经济竞争力，抑或推动欧洲一体化进程，他们的眼光最远也就是停在下一次选举计票上。”^[14]“在政府领导人看来，‘连任比责任更重要’。债务危机前，欧洲国家为取悦选民、争取选票，盲目增加福利、推高债务。”^[15]欧美国家的竞选者专注于选举、关心自己能否当选，不惜通过减税、借债等方式开出“高福利”条件诱使选民投票，而疏于对经济的治理，结果导致发展经济的时机丧失。高成本的选举民主引发的金融危机和债务危机，激起了西方国家广大民众开始将矛头指向本国的选举政治体制，呼吁“将金钱踢出选举”。^[16]第三，过快过高增长的选举经费使西方国家“稳定和谐”的社会关系遭受冲击，良好社会关系被破坏。“高成本选举问题严重”^[17]，充分暴露了西方政治制度的缺陷，导致西方社会冲突事件的增加。近些年在美国发生的“占领华尔街”运动和在西欧国家频繁爆发的大罢工，就是典型的例证。虽然从表面上来看导致这些冲突事件发生的原因在于经济问题，但是若从深层上来看，则是其依赖高经费支撑的选举民主制度在作祟。第四，过快过高增长的选举民主经济成本还极大地阻碍了其文化软实力的增强。实行非西式民主的各国对西方国家输出的民主制度越来越不感冒，越来越多的发展中国家对西方民主提高了戒心，怀疑西式选举民主的正当性和可适用性。总之，西方国家选举民主中的高经费投入，并没能取得理想的高绩效产出，不得不引人深思。“西式选举民主”因高昂成本而引发的负面效应^[18]和消极问题，对于目前力图大力发展社会主义民主的中国来说，也有镜鉴作用。国内外学者对其发出的“声讨之声”和提出的“拯救之举”，值得我们去高度重视和认真研究。

综上所述，一方面是缘于对选举民主这一民主政治建设基础工程应该关注其成本的理论认知；另一方面是缘于对当今中外选举民主成本投入与绩效产出现状的现实审思，促使笔者将“选举民主经济成本”确定为自己的研究课题。