第二章 美国思想库与美国对台湾政策
第一节 冷战结束后的新形势与美国对台湾政策
1989年11月柏林墙倒塌，紧接着中东欧的政治地图发生了一系列剧烈和深刻的变化。1991年12月苏联解体，冷战结束。冷战作为20世纪持续时间最长的全球性历史事件，它的结束给国际政治的方方面面带来深远的影响。冷战的结束也影响了美国对华政策，包括对台湾的政策。美国政界和学界的主流对两国关系，对中国的看法一时发生了相当大的改变。但这种看法又不是固定的。在后冷战时期的20年中，主要由于国际关系实践的发展，美国对中美关系和中国的看法也处于不断变化之中。
一 冷战后影响美国对台湾政策的主要因素
正如美国前负责国际安全事务的助理国防部长、学者傅立民（Chas Freeman，Jr）所说，1989年前后发生的三件大事深刻地影响了中美安全关系。首先是苏联的解体和冷战的结束，战略大三角的构想随之失去意义，中国作为美苏之间平衡者的角色不复存在；其次是1989年北京政治风波，对中国的失望情绪统治了中美关系；再次是台湾开始实行民主化。[1]第一件事终结了中美战略伙伴关系，使中国在美国人眼中的地位大大降低，后两件事使多数美国人对中国政府形成了深刻的消极印象，对台湾的好感则大大上升。
第一，对中美关系看法的改变。
尼克松（Richard Nixon）1972年2月访问中国、中美《上海公报》发表是冷战时期最大的地缘政治变化。“大三角关系”从此正式形成。促使中美两国走到一起、后来实现关系正常化有许许多多因素，但 对苏联扩张的担心无疑是重要因素。对中美两国来说，苏联扩张的含义是不一样的。中国所感受到的是对国家安全的严重威胁；而美国看到的是一个在全球争霸中旗鼓相当的苏联，苏联威胁的是美国在全球称霸的利益。但有一点是共同的，两国都认为苏联是威胁，在对付苏联威胁方面双方有共同需求，这种情况在20世纪七八十年代情况都没有多少改变。唯其如此，虽然里根（Ronald Reagan）总统是非常亲台的总统，但他还是与中方达成了第三个公报，即关于美国售台武器的《八· 一七公报》，此后，尤其是从1984年两国首脑互访以后，两国关系进入一个稳定发展时期，两国之间各方面的关系都迅速发展起来，尤其是两军之间的合作和技术转让。
冷战结束，苏联的威胁消失，美国失去了40多年来一直作为其全球战略基础的敌人，美国的战略面临着一个根本性的调整。在对华政策方面，中美关系先前的战略基础被动摇了，中美两国先前关于威胁的共识不复存在，中美在冷战后的战略合作失去了基础，对华关系对美国还有多少战略意义对美国许多政界和学界人士来说便成了问题，中美关系的定位变得模糊不清，所谓“非敌非友”的说法在美国广为流传。一些美国政治家和学者认为，中国对美国已经没有什么重要性了，在战略上美国已经不再需要中国，在经济上美国对中国的出口还不及对欧洲小国奥地利的出口，因此中美关系对美国的重要性大大下降，中国需要美国远大于美国需要中国。一位参议员说：“冷战已经结束，当我们翻开中国牌时，却发现只是一张‘小二’”。[2]不仅如此，在许多美国政界和学界人士看来，中国的外交政策和行为模式在很多方面与美国利益相背：在海湾战争中两国有分歧，中国对红色高棉、一些中东国家和巴基斯坦的政策表明，中国在国际事务中更多是“问题的一部分”，而不是“解决问题的一部分”。当时在国会中很少有人敢公开表示要维持美中两国之间的正常关系。一些与中国有商业关系的商界领袖也因为担心公众的抗议而不敢公开站出来维护中国的最惠国待遇。自然，在美国还是有一些有远见的政治家认为，虽然冷战结束了，但美中两国之间仍然是互有需要的，中美关系对美国仍然是重要的。布什（George Bush）总统奋力抵制国会的压力，保持了与中国最惠国贸易关系，避免了中美关系更大的倒退。
布什总统的认识并没有为其后任立刻继承。克林顿（Bill J.Clinton）在竞选中大肆攻击布什政府的对华政策，他上任后又出台了将中国的最惠国待遇与人权状况挂钩这样的愚蠢的政策。只是在与中国进行了数年磨合之后，克林顿政府才逐渐意识到，美中两国之间在冷战结束后的世界中是有共同利益的，不仅中国需要美国，美国也需要中国。于是他在第一任期的后期逐渐把政策转到稳定对华关系，并进而与中国领导人达成了致力于建立建设性战略伙伴关系的共识。
但克林顿政府的认识还不是美国共和党保守派的认识。从20世纪40年代末以来，对华政策一直是美国国内政治中的“足球”。共和党保守派对民主党政府的政策作出了强烈的反弹，认为两国是竞争者，甚至战略竞争者。乔治· 沃克·布什（George Walker Bush ）政府正是在这样一种气氛中当政的。
但形势比人强。虽然乔治· 沃克·布什上任后两国关系也发生了一点震荡，但布什政府立即意识到两国之间的共同利益，表达了发展两国关系的意愿。2001年9月11日国际恐怖组织对纽约和华盛顿的袭击则从客观上促使美国社会就中美两国合作的必要性达成新的共识。在布什政府任期内，两国在反恐、防止大规模杀伤性武器的扩散等方面进行了合作，发展了两国在安全方面的相互依赖。
第二，对中国看法的改变。
冷战结束之后，美国对中国的看法也一直是在变化之中。中国改革开放之后，许多美国人戴着玫瑰色眼睛看待中国，以为美国传教士一个多世纪以来梦寐以求的基督教化中国的梦想就要实现了，以为中国改革开放的必然结果是实现西方式的民主。美国公众变得对中国很有好感。[3]1989年春的北京政治风波打碎了美国人的幻想，他们对中国的看法产生了180度的转变。在一些美国人眼中，中国是个没有民主、没有人权、没有法治的国家。1992年阿肯色州长克林顿在竞选中也称他“绝不会娇纵从北京到巴格达的独裁者”，显示他在人权问题上的强硬姿态。[4]
与此相应的是，在20世纪90年代初美国流行着一种看法，即“中国崩溃论”。东欧的剧变和苏联的解体很自然使一些美国政界和学界人士产生这样的看法，既然共产党执政70多年的国家都可以这样迅速地分崩离析，中国是不是也会步苏联的后尘？[5]有人甚至认为，“中国处在疆土分裂、政治崩溃或民主革命的边缘”。[6]因此，在90年代初，美国把“以压促变”作为对华政策的一个优先选择。[7]
但中国的发展却出乎他们的意料。遵照邓小平“冷静观察、稳住阵脚、沉着应付、韬光养晦、有所作为”的战略方针，中国经受住了东欧剧变、苏联解体带来的巨大冲击波，并且坚持改革开放不动摇。尤其在1992年春邓小平南巡之后，经济持续增长。中国这种出乎意料的发展使一些美国人从一个极端走向了另一个极端，大致从1995-1996年开始，“中国威胁论”在美国悄然而起。1997-1998年中美两国领导人的互访可以说是在后冷战时期两国关系实现重新正常化的标志，美国国内在对华政策上的共识开始出现，但这种共识仍然脆弱。
“9·11”以后，美国社会迅速凝聚起一个共识：恐怖主义是对美国国家安全的主要威胁，中国不是美国的主要威胁，起码不是直接威胁，中国是反恐战争中的合作对象，关于“中国威胁论”的辩论告一段落。2003年9月的一项民意调查显示，9%的人认为中国是盟国，44%的人认为中国是友好国家，加起来达到53%，而认为中国是最大威胁的人数与2001年相比减少了70%。[8]
美国副国务卿佐利克在2005年9月21日的讲话中提出了中国应当成为现存国际体系负责任的“利益攸关方”的说法，要求中国与美国一起来构建未来的国际体系。[9]这一说法表明，美国国内对中国、对中美关系形成了新的共识。
第三，对台湾的看法。
与20世纪90年代初美国对中国大陆看法形成鲜明对照的情况是，在80年代后期台湾的政治实行了所谓“民主化”和本土化。
在《与台湾关系法》中除了美国对台湾的“安全承诺”外，还规定：“本法中任何条款都不应违背美国对人权的关心，特别是对大约1800万全体台湾居民的人权的关心。兹重申，维护并促进全体台湾人民的人权是美国的目标。”[10]这一规定的背景是，美国国会中许多人在70年代和80年代初对台湾国民党当局的人权记录是很不满意的。实际上，在70年代，台湾当局和菲律宾的马科斯政府、智利的皮诺切特政府一起在美国国会中因为人权状况而备受批评。在《与台湾关系法》中写入这一条，具有敦促台湾当局改善人权状况的含义。1985年11月18日，美国众议院通过《台湾政治发展的决议案》，呼吁国民党当局“允许组织真正的反对党，停止新闻检查制度，确保言论、表达和集会自由，朝完全的代议制制度迈进”。[11]这只是美国国会两院及各委员会当时通过的许多决议中的一个。
80年代后期，在国际民主化浪潮的影响下，由于海峡两岸关系的改善以及岛内环境的变化，台湾开始了所谓民主化改革。1986年3月29日至31日，国民党十二届三中全会在台北举行。30日，三中全会通过了主要议题——《承上启下，开拓国家光明前途》。该议题包括了当时国民党对内外情势的认识、“革新”的目标和内容、“革新”的基本要领等。该议题在论及“政治革新”必要性时指出：台湾在取得“光明进步”的同时，也遭遇了新的挑战，产生了许多亟待“革新”和解决的问题。这次会议是台湾民主化过程中的标志性事件。
1987年7月，蒋经国宣布解除在台湾实行了38年的戒严；在此之前，民进党于1986年9月成立，国民党当局采取了容忍态度。解除戒严后，“戒严令”及30种相关的法规、条例停止施行。新颁布的《国安法》在一定程度上放宽了对集会结社、出入境、民事审判等方面的限制。国民党当局随即取消了党禁、报禁。台湾岛内新建党派如雨后春笋般出现，打破了国民党一党合法的局面，台湾逐渐形成“多党竞争、两党制衡”的政治格局。台湾社会开始政经分离，由“极权政治”逐步向“政党政治”过渡。台湾原来只有29种报纸，很短时间内出现了六七十种报纸。
1988年1月，蒋经国去世，李登辉执掌台湾党政军大权，他进一步推行本土化和以政党政治为中心的政经改造运动，增加台籍人员在台湾权力中枢中的比重。[12]从1988年7月国民党第十三次代表大会开始，新领导体制的“本土化”趋势突出。1992年12月，立法机构举行重新选举，原来从大陆来的一些委员或者去世了，或者退休了，全部“立法委员”都由台湾居民选举产生。1996年，台湾地区进行了第一次领导人直接选举。
两党制，言论自由，直选“立委”和领导人，美国政界和舆论认为台湾的这种发展趋势是符合美国的价值观的，对此加以鼓励和褒扬。于是，台湾在一些美国人眼中的地位得到了新的提升：台湾不仅在美国的经济援助下实现了经济起飞，现在又在美国的政治指导下实现了由集权社会向民主社会的成功转变，而且没有发生大的社会动荡，台湾简直就是美国的“宠儿”。正如傅立民所说：“随着台湾的经济繁荣和民主化进程的推进，台湾要在美国赢得人心就越来越容易了。它作为一个社会在美国受到的赞赏以及它与美国天然的联系越来越增加而不是减少。”[13]
台湾的民主化对美国还有另一层意义。台湾的民主化是一个集权社会转变为一个民主社会的榜样。台湾这个样板的存在对美国在亚洲推广它的价值观是重要的，它与美国使中国朝着西方所希望的民主、自由社会演变的目标联系了起来。[14]
二 冷战后美国对台湾政策的演变
（1）布什总统任内
冷战结束后的新形势不可避免地会影响美国对台湾的政策。第一件突出的事情就是向台湾出售F-16A/B战斗机。台湾当局从80年代初以来一直在向美国求购F-16A/B战斗机，美国没有同意。但美台双方钻《八·一七公报》的空子，采用公报中没有包括的转让技术的方式帮助台湾发展武器。四家美国军工企业参与了“经国号”战斗机的研制和生产。[15]
为应对发生在东欧与苏联的翻天覆地的变化，美国开始酝酿调整国家安全战略。1990年3月，布什政府出台了他执政后的第一个《国家安全战略报告》，提出了“开创一个超越遏制的新时代”的说法。[16]一股否定中美关系、否定三个联合公报的逆流应运而生。刚刚卸任的美国驻华大使李洁明（James R.Lilly）1991年9月在宾夕法尼亚大学的一次讲话中把中国共产党政权称作“正在衰败中的皇朝”。他认为中国所称的对台湾拥有主权是“时代的错误”，美国对华政策“被锁定在三个公报中的时间已经太久了”。[17]
布什流年不利，适逢90年代初美国经济萧条，美国国内军火市场萎缩。布什政府采取了一系列措施来支持美国军火商在国际市场上的竞争。台湾是一个令国际军火商垂涎的市场。因为在军购方面，台湾既有需求，又有能力。当时，台湾同时在向法国和美国求购F-16和幻影2000战斗机，美法军火商在竞争台湾这个买主。这笔买卖可能影响到通用动力公司在得克萨斯州5800人的就业。1992年是大选年。主要由于当时的经济状况，由于布什政府没有突出抓经济，他的支持率明显落后于民主党候选人阿肯色州州长克林顿。[18]长期以来，对华政策一直是美国国内政治中的“足球”，尤其是在大选年。在本次选举中，克林顿更是拿中国的人权问题大做文章。通用动力公司游说国会议员，国会中对布什政府的压力增大。100名众议员（53名民主党、47名共和党）、54名参议员分别联名向布什发出呼吁信，支持向台湾出售F-16A/B战斗机。[19]
在政府内部，对于是否向台湾出售F-16A/B战斗机有明显不同意见。国防部主张出售，国务院表示反对。李洁明于11月起担任负责国际安全事务的助理国防部长，直接负责美国与亚洲国家的军事关系，他努力利用手中的权力来推动美台关系。他认为，由于台湾空军力量的老化，以及大陆购置苏-27战斗机，解放军对台湾军队享有了前所未有的优势，打破了台海两岸军力平衡。[20]他的主张得到国防部长切尼（Dick Cheney）、副部长沃尔夫威茨的支持。但国务院持不同意见。助理国务卿威廉·克拉克（William Clark）草拟的国务院致白宫的备忘录说，这笔军售将招致中国的强烈反应。驻华大使芮效俭（Steplton Roy）认为，这笔军售是违反1982年关于售台武器的公报的。但是赞成该项军售的官员称，这个公报的目的只是为了维持海峡两岸的军力平衡，里根本人也是这样主张的。其实这时白宫已经作出了决定，国务院的反对已经无济于事了。
布什政府的这一决定是美国对台政策中的严重事件。首先，它是对《八·一七公报》的严重违反。从1982年公报达成后，虽然美国售台武器并不是每年在数量和性能上都有所削减，有时甚至还略有增加，但可以说没有大的突破，美国基本上是遵守这个公报的。[21]此次军售则不然。150架F-16A/B战斗机价值58亿美元，超过了1982年至1991年这10年对台军售的总和。此次军售开了一个违反公报的不良先例，其影响是深远的。其次，在《与台湾关系法》中规定，美国将向台湾提供防御性的武器和装备，而F-16A/B战斗机的飞行半径为3000多公里，它无疑是一种进攻性武器。所以这笔军售不仅在数量上，而且在武器性能方面都是一个突破。此次军售实际上超过了《与台湾关系法》的规定，可以认为是冷战结束后美国对台政策的一次重要调整。中国政府对布什政府的决定表示坚决反对是可想而知的。
布什对中美关系的历史并不缺乏了解，他知道这笔军售的严重性和中国方面可能作出的反应。布什的国家安全事务助理斯考克罗夫特（Brent Scowcroft）也向中国大使朱启桢解释说，“这一出售F-16战斗机的决定，既不是为了台湾，也不是冲着你们。这样做是因为它的生产线在得克萨斯州，而得州对总统是至关重要的。”[22]此后，布什政府还采取了一些措施来减轻出售F-16战斗机对中美关系的负面影响，如取消对中国出售卫星及其部件的限制；12月派商务部长富兰克林（Barbara Franklin）来华，恢复了中断了三年的中美商贸联委会会议；取消四项对华军售计划的禁令，包括归还中国8架送到美国更新电子设备的歼-8战斗机、弹药生产线和4枚反潜鱼雷等。[23]
（2）克林顿总统任内
在克林顿的两届任期内，美国对台湾政策大致有两次调整。第一次调整包括对台湾政策的审议、李登辉访美等，这些是提升美台关系的措施，第二次调整包括1998年克林顿访华期间关于“三不”的表态，反对李登辉的“两国论”，这是朝着一个中国政策的回归。
台湾当局对美国三权分立的政治运作颇为了解，从事国会游说年深月久。著名中国学家兰普顿（David Lampton）认为，除了以色列，没有一个外部的实体在美国有如台湾那样有效的游说。[24]
1993年新一届国会开始，一些议员就纷纷提出各种加强与台湾关系的议案，其中最有影响的是参议员穆考斯基（Frank H.Moukowski）提出的对《与台湾关系法》的修正案，该修正案主张，《与台湾关系法》的有关规定“取代了”1982年8月17日中美联合公报中的有关规定、指示和政策。7月15日，参议院外交关系委员会以20比0通过了这个法案。参议院将这一法案列入了《1994-1995财年国务院授权法》。可是在众议院的《授权法》中却没有这一条。最后参众两院达成妥协，将参议院《授权法》中的有关条文改为一则没有约束力的《声明》，《声明》称：“《与台湾关系法》优于美国政府的声明，包括公报、规定、指示，以及基于此的政策”；要求总统关注中国和平解决台湾问题的能力和意愿，并据此调整对台湾的军售。[25]这一声明使台湾方面兴高采烈，认为这为美台之间今后的“实质性关系打下了基础”。
克林顿一上任，各方面的压力就接踵而来：国会要求善待台湾，舆论对台湾民主化表示认可和赞许，实业界要求更方便地与台湾做生意。克林顿政府以对台政策进行重新审议作为回应。1994年9月27日，克林顿政府宣布了对台政策的调整。其要点是：
第一，台湾驻美代表处由原来的“北美事务协调委员会”改名为“台北经济文化代表处”（设在华盛顿），设在美国别处的十几个机构称作“台北经济文化处”。
第二，台湾代表得以在美国政府机构会见美国相同层级的官员，国务院、白宫和白宫西翼（主要指国家安全委员会）除外；建立次内阁级别的经济官员对话以处理重要的双边经济问题。
第三，不定期地举行内阁一级官员的会议处理经济和技术问题；允许美国经济和功能机构的内阁一级官员访问台湾；允许台湾的“总统”、“副总统”、“行政院长”、“副行政院长”在美国做过境停留，但时间不得过长，也不允许他们在美国作私人访问。
第四，虽然美国不支持台湾加入由主权国家组成的国际组织，但支持在这些国际组织中“让台湾的声音能被听到”，并支持台湾加入并非以主权国家为先决条件的国际组织，如世界贸易组织、亚太经合组织，支持台湾在这些国际组织中发挥作用。[26]
但克林顿政府的这番审查却是“里外不讨好”。国会的反应是，这种审查具有“给政策化装”的性质，有的参议员嫌政府“小气”，说：“我们仍然给台湾以冷面孔……台湾有多党制的体制，自由的选举和自由的传媒——这些正是我们所赞成的东西，而我们却继续溺爱大陆政府”；政府对“我们在太平洋最密切的民主盟友的政策甚至比对北朝鲜、古巴或利比亚更差……这真是一个悲剧性的错误。政府的所谓政策改变简直是打了台湾一记耳光。这对世界各地正在发展中的民主传达了一个可怕的信息”。[27]
美国政策的调整显然没有达到台湾的期望值。台湾的“外交部长”陈锡藩说，“有一些进展，但总的来说我们是失望的”。[28]
对台政策的审议结果公布后，克林顿政府就着手加以实施。1994年12月上旬，美国运输部长费德里克·培尼亚（Federico Pena）抵台访问3天，并在台美工商联合会上发表演讲。这是克林顿执政以来访台的美国最高级别官员。自然，培尼亚抵台时照例说，他的访问是非官方的。但台湾官员却认为这是美台关系的“突破”。[29]
美国对台政策的调整鼓励了台湾当局在台美关系中争取更大的突破。李登辉实行“务实外交”、“度假外交”、“高尔夫外交”、“银弹外交”、“弹性外交”，使台湾在对外事务方面一时取得一些进展，台湾的“邦交国”一度达到31个。但李登辉最希望做的事情还是访问美国，以此提升他在1996年台湾领导人直选中的支持度。1994年6月，由李登辉直接控制的台湾综合研究院与华盛顿的一家公关公司卡西迪公司签订合同，台湾在三年内向该公司支付酬金450万美元，该公司则要为台美关系“创造奇迹”。此事不仅公众一无所知，连台湾的外事部门也蒙在鼓里。
除了台湾当局的院外活动外，台湾还有许多影响美国各界的渠道，“福摩萨公共事务协会”（FAPA）就是其中之一。该协会成立于1982年，主要由美籍台裔人士组成，其首要目的是“为台湾（福摩萨）人民决定他们的未来的权利争取国际支持”。它在1998年的一个出版物的标题就是“走向法理独立”。[30]
克林顿政府虽然进行了对台政策审议，但仍然表示，美台关系不能突破“非官方关系”的性质，因此李登辉以“公务”名义访美绝无可能。李登辉接受了李洁明的建议，去找他的母校康奈尔大学，提出向该校提供450万美元资助以换取该校邀请他访问。但美国国务院深知李登辉的访问可能引起的严重后果，拒绝为李登辉发放签证。1995年4月17日，国务卿克里斯托弗（Warren Christopher）在联合国的会议期间会见中国外长钱其琛时同样表示，美国不会向李登辉发放签证，并说，李访美不符合美台之间的非官方性质，美最多考虑的是延长他的过境签证。[31]
5月2日，众议院以396比0票通过邀请李登辉访美的决议，9日，参议院以97比1票通过了同样的决议。自然，这两项决议都是意向性的，对行政当局没有约束力。于是一些亲台议员表示，如果政府不采纳国会意见，国会将采取立法行动。其实，克林顿本人就是倾向于向李登辉发放签证的。他从美国的价值观而不是从中美关系的角度来看待此事，认为李登辉访问母校参加校友团聚是理所当然的，但访问应该完全是私人性质的、非政治性的。
5月22日，国家安全事务助理莱克（Anthony Lake）和副国务卿塔尔诺夫（Peter Tarnoff ）向中国大使李道豫通报了允许李登辉访美的消息，并称，这次访问纯属私人性质，并不意味着美国政策的任何改变。6月7日，克里斯托弗致函钱其琛解释说，在国会参众两院以绝对多数通过了要求允许李登辉访美的议案的情况下，“总统的考虑是采取先发制人的行动，以防止通过可能会使美台关系看起来具有官方性质的有约束力的立法。”同时表示，李登辉的访问是一次“纯粹的私人访问”，行政部门的任何官员都不会与他会见，他也不得从事任何有官方性质的活动。6月8日，克林顿本人又紧急约见李道豫大使，除对李登辉访美进行辩解外，也重申美国执行一个中国政策，而不是“两个中国”或“一中一台”政策，美国将继续谋求与中国建立建设性关系，维护现行的对华政策。李道豫当场向克林顿表示，不能接受美方的解释。[32]
6月7日，李登辉在台湾“新闻局长”胡志强等的陪同下对美国进行访问。虽然国务院事先对李的访问做了种种限制，但此次访问仍然对中美关系造成了伤害。这样的访问是1979年中美关系正常化以来的第一次，它也突破了美国政府就在不久前宣布的规定。它损害了中美关系的“政治基础”，纵容了台湾当局的分离主义倾向，助长了国际上的反华气氛。为了使美方认识到问题的严重性，中方采取了一系列断然措施予以回应。
此次访问对美台关系的影响是复杂的。李登辉通过国会向行政当局施加压力才得以实现访美，这使政府感到不满；他在访问中又极力突破国务院的限制，更引起政府，尤其是中下层官员的反感。国务院事先要审阅李登辉的讲话稿，台方拒绝提供。国务院希望李不要提及政治问题，他却在题为“民之所欲，长在我心”的演讲中大肆宣扬台湾的经济奇迹和政治奇迹，表示“要‘向不可能的事物挑战’”，“打破台湾外交上的孤立”，并多次使用了“中华民国”的称呼，因此他的讲话是高度政治性的。国务院官员有一种被台湾当局愚弄的感觉。助理国务卿洛德从此以后再也不见台湾在美代表鲁肇忠。[33]李登辉访美后，克林顿政府把他看作是麻烦“制造者”，这种情绪也逐渐影响到国会，此后几年中，访问台湾的国会议员、议员助手和学者“骤然减少”，美国媒体也开始揭露台湾聘用卡西迪公司做公关，资助和拉拢学术团体，邀请国会议员助手访台等种种变相贿赂的行径。台湾许多人也认为，在李登辉访美以后，美台之间实际上是“渐行渐远”。这也是台湾当局始料未及的。[34]
尽管中方对李登辉访美作出了强硬反应，但毕竟中美两国之间存在着广泛和深远的共同利益，因此双方都不愿扩大事态，而是积极采取措施限制此事对两国关系的伤害，努力恢复正常关系。8月1日，两国外长在东盟地区论坛期间在文莱举行会晤，克里斯托弗并转交了克林顿总统给江泽民主席的信，邀请江泽民在不久的将来访问美国。[35]10月24日，江泽民和克林顿乘在纽约出席联合国纪念反法西斯战争胜利五十周年活动的机会举行了为时两小时的正式会晤。两国领导人都表示重视中美关系，都强调两国之间的共同利益，强调台湾问题对两国关系的重要性。会晤后，克里斯托弗对处理台湾领导人访美问题又做了特别阐述，承诺“这种访问将是私人的，非官方的，而且是很少的，并将个案处理”。他也留了一个尾巴：美方不能完全排除今后会有这种访问的可能性。[36]
1996年3月，在台湾举行领导人选举前夕，为了表示对台湾局势的严重关切，震慑“台独”势力，中国人民解放军在3月8日、15日在东海、南海的指定海域进行了导弹发射训练。演习的消息事先由新华社公开发表。
美国对于大陆的导弹演习作出的反应是，向台湾附近水域派遣航母编队。美国本来在冲绳基地部署有一个“独立号”航母战斗群，国务院建议把这个航母战斗群派向台湾。但国防部长佩里（William Perry）认为这还不够，还要从别处增调一个航母战斗群，以表明“西太平洋的安全和稳定是美国的利益所在，我们有强大的军事力量在那里实现我们的利益”。佩里甚至提议要派遣航母编队驶经台湾海峡。但参谋长联席会议主席沙里卡什维利（John Shalikashvili）和太平洋舰队司令认为没有必要采取这种挑衅性的举动。最后，克林顿政府决定，“独立号”航母编队驶往台湾以东的公海，“尼米兹号”航母编队尽快从海湾出发，部署在菲律宾以西水域。
20日，新华社宣布解放军在东海和南海进行的海空演习结束。25日，解放军结束在台湾海峡的陆海空联合演习。台海局势趋于缓和。
尽管由13艘战舰和150架飞机组成的这两个航母战斗群是从70年代以来美国在这一地区最大规模的一次军事集结，但本次事态并不构成一次真正的危机。中国政府一开始就宣布，这只是一次演习。美国方面和台湾方面也没有做别的判断。但它使克林顿政府认识到，美国必须寻求稳定与中国的关系，稳定台湾海峡的局势。此后，美国政府对台湾政策突出了一点：反对海峡两岸中任何一方单方面改变现状。克里斯托弗在1996年5月17日关于对华政策的讲话中也着重指出：“台湾在谋求在国际上发挥作用时，它应该以与一个中国政策相一致的方式追求其目标”，“避免挑衅性行动，或避免采取可能改变现状，或会给和平解决悬而未决的问题造成威胁的单方面行动是至关重要的”。[37]美国政府官员私下里也清楚地告诉台湾官员：台湾的“务实外交”不能突破一个中国的框架，不能谋求单方面改变两岸关系现状。
但以上只是问题的一个方面。另一方面的情况是，美国政府感觉到，在台湾海峡地区仍有爆发军事冲突的可能性，因而加强了与台湾的军事关系。这本身恰恰又是不利于台海稳定的。
在中美关系改善的大背景下，1997年、1998年，中美两国元首进行了互访。1998年6月30日上午，克林顿在上海图书馆与各界人士进行座谈。当有学者问到美国对台湾的政策时，他说：“我曾经有机会重申我们的台湾政策，那就是，不支持台湾独立，或两个中国，或一中一台。另外，我们并不认为台湾应该加入以国家为主体的国际组织。”[38]这就是人们一般所说的“三不”政策。这不是新的政策。1971年7月基辛格第一次访问中国时就表述了类似的意思。后来，尤其是在李登辉1995年访美之后，克里斯托弗和克林顿自己都说过类似的话。但由总统自己亲口在上海公开说出来，仍然有着不同的影响。台湾当局在指责他的表态的同时，极力贬低其意义。
尽管如此，克林顿的“三不”表态仍然在共和党主导的国会引起反弹。1998年7月，参、众两院先后通过决议，重申美国对台湾的“安全承诺”，敦促克林顿设法使中国政府宣布放弃对台湾使用武力；并支持所谓“台湾自决”的原则，支持台湾参加国际组织。[39]1999年3月底，由参议院外交关系委员会主席赫尔姆斯（Jesse Helms）和民主党参议员托里切里（Robert G.Torricelli）领衔提出了《加强台湾安全法案》，稍后，众议院中也提出了类似法案。他们要把美国对台湾的安全承诺清晰化，要进一步提升美台关系，尤其是军事关系，使其实际上朝着军事同盟的方向发展：确保台湾取得必要的军备，包括战区导弹防御体系有关的设备、柴油动力潜艇，“宙斯盾”驱逐舰等海上反导弹系统，改善台湾的防空设施；训练台湾军事人员，并在台军与太平洋司令部之间建立直接的通讯联系。[40]虽然克林顿政府从一开始就明确表示了反对《加强台湾安全法案》的立场，2000年2月1日，美国众议院仍然通过了修改后的《加强台湾安全法案》。但参议院搁置了这一法案，没有付诸表决。2001年新一届国会开始，众议院先前的表决也就无效了。
国会中的另一项动议是在2000财年的国防授权法中提出要求，国防部每年要向国会提出一个关于中国军力和台湾海峡地区安全状况的报告。[41]
1999年5月8日发生了中国驻南联盟大使馆被参加对南联盟空袭的一架美国轰炸机发射的导弹击中的悲剧性事件。台湾的李登辉以为有机可乘，于7月9日在接受“德国之声”记者采访时宣称：台湾当局自“1991年修宪以来，已将两岸关系定位为国家与国家，至少是特殊的国与国的关系”，云云。[42]这是台湾当局公然否定 一个中国的原则，破坏两岸关系稳定的基本框架的严重事件。本来，大陆海协会会长汪道涵应于1999年秋访问台湾，实现第三次汪辜会谈，可能在一个中国的框架下开启两岸政治性对话。李登辉决意不让这样的事态发生。为了破坏第三次汪辜会谈，给会谈设置障碍，他选择在这个时候抛出了“两国论”。[43]对于李登辉的分裂企图，中国政府给予了严正驳斥。
克林顿政府对“两国论”迅速做出了反应。7月12日、13日，白宫和国务院发言人都强调，美国政府长期以来坚持的一个中国政策没有改变，美国政府建议两岸进行“面对面”的“有意义的实质性”对话，不希望大陆和台湾任何一方发表言论或采取行动阻碍两岸对话的进行。[44]在台北，“美国在台协会驻台北办事处”主任张戴佑（Darryl Johnson）要求李登辉对“两国论”作出解释。张戴佑拿出事先准备好的《中华民国宪法》及台湾过去的相关政策声明，质疑李登辉的“两国论”是否已经偏离了这些文件。7月23-25日，“美国在台协会”理事主席卜睿哲前往台湾，对李登辉事先未与美国商量突然发表“两国论”表示不满和深深的关注。卜睿哲表示，20年来，美国对台政策的四个要素是：一个中国政策；承诺履行《与台湾关系法》的规定；支持两岸对话；以和平方式解决台湾问题。台湾当局向卜睿哲保证不会“修宪”，或修改诸如国统纲领、两岸人民关系条例等相关法律，现行的大陆政策绝无改变。克林顿政府还取消了美国军事代表团对台湾的访问。[45]
7月18日，克林顿总统和江泽民主席通了电话，交换关于台湾问题的看法。克林顿重申美国政府对“一个中国”的坚定承诺，强调美国在台湾问题上的政策没有改变，中方完全可以相信他就这一问题所发表的历次谈话。[46]“炸馆”两个多月来两国首脑首次通过电话交谈，在事关中美关系基本原则的问题上达成共识，这对保持台海地区的稳定和改善中美关系显然是有帮助的。7月21日，克林顿在白宫的记者招待会上再次强调了美国政策的三个重要支柱，即“一个中国”政策、两岸对话及以和平方式解决分歧，并在回答记者提问时以肯定的语气谈到中国政府在香港实施的“一国两制”政策，指出，统一后的台湾将有比香港更宽松的环境。[47]国务卿奥尔布赖特和国家安全事务助理伯杰（Samuel Berger）分别在不同场合重申这一立场。
（3）乔治·沃克·布什总统任内
如同克林顿政府时期一样，在乔治·沃克·布什的两个任期内，美国对台湾的政策也经历了两次调整。第一次是2001 年4月布什关于“尽其所能协防台湾”的表态和批准向台湾出售巨额先进武器，这是向“台独”分裂势力发出的错误信号；第二次是2003年12月反对陈水扁单方面改变现状的表态和此后直到2008年反对法理“台独”的一系列措施，这是向着一个中国政策的回归。
布什当政之初实行ABC（Anything But Clinton）的政策，与前任政策拉开距离。在对华政策上，他也认为克林顿政府对中国政府不够强硬，对台湾支持太少，他要采取措施“纠偏”。[48]美国历任政府根据《与台湾关系法》，在台湾问题上都保持着所谓“战略模糊”，布什当政后，立意使他的对台湾政策“清晰化”，在他当政百日接受美国广播公司节目主持人查尔斯·吉布森（Charles Gibson）采访时，当记者问到如果台湾遭到攻击，是否有责任去保卫台湾时，布什表示要“尽其所能协防台湾”。[49]中美关系正常化以来还没有一位美国总统说过这样的话。虽然次日在接受CNN记者采访时他又说了一些仿佛是“亡羊补牢”的话，表示“我愿意帮助台湾自卫，就我的观点而言，在政策上实际没有任何的改变”，“我当然希望台湾坚持一个中国政策。而宣布独立不是一个中国的政策”，等等，[50]但也无法消除先前表态的影响，而且那确实就是他的想法，他在1999年8月接受记者采访时就表示过类似意思。[51]几乎同时，布什政府继续提升美台关系，尤其是军事关系，在4月答应售台大笔武器，包括4艘基德级驱逐舰、8艘柴油动力潜艇、12架P-3C反潜飞机、12架MH-53E扫雷直升机、54艘AAV7A1两栖突击装甲车等等，其中一些武器，如柴油动力潜艇，正是《加强台湾安全法案》最初稿本中开列了的，可以说，这是使《加强台湾安全法案》死灰复燃了。2002年3月，台湾的“国防部长”汤曜明前往佛罗里达参加“国防峰会”，美国国防部副部长沃尔福威茨等前往与会。这是1979年以来访问美国的台湾最高层级的“国防部”官员。台湾“国防部”副部长康宁祥、陈肇敏、林中斌等都在不同时间访问美国，甚至一反常例直接进入五角大楼，超过了国务院原先的规定。[52]
这一调整对于海峡两岸关系影响甚大。民进党本来就是一个以争取台湾“独立”为己任的运动。陈水扁在2000年5月的“就职演说”中虽然言不由衷地作了“四不一没有”的表态，[53]但他无时无刻不在寻找机会，运用一切资源和手段，推行他的“渐进式台独”的路线，搞“去中国化”。布什的上述表态是给了台湾一张空白支票，似乎不管台湾做什么都会得到美国的支持，似乎台湾可以依靠美国来对抗大陆。这一表态受到美国许多学者的批评。[54]
虽然中美关系在“撞机”事件结束以后就开始改善，但“9·11”以后美国的反恐战争以及2002年10月重新浮出水面的朝核问题显然大大改善了两国关系的外部环境，拓宽了两国合作的领域。
在2001年和2002年中，美国对陈水扁的“渐进式台独”采取了“睁一眼，闭一眼”的态度。而陈水扁却越做越出格，他第一次引起美国关注的行动是2002年8月3日发表的“一边一国论”。当时太平洋岛国瑙鲁断绝了与台湾的“邦交关系”，与中华人民共和国建立了外交关系。陈水扁恼羞成怒，在8月3日以视频连线的方式，向在东京举行的“世界台湾同乡联合会”年会发表讲话说：“台湾是一个主权独立国家……台湾跟对岸中国‘一边一国’，要分清楚……个人诚恳地呼吁和鼓舞大家，要认真思考公民投票立法的重要性和迫切性”，[55]抛出了“一边一国”论。这一说法显然直接挑战了美国的一个中国政策。国安会、国务院发言人一再表示，“我们……的政策众所周知，是长期的，没有发生变化。我们的政策是一个中国政策，我们不支持台湾独立”。[56]美国对“一边一国”论的反应是布什政府与陈水扁当局疏远的开始。
2004年台湾即将举行又一次领导人选举。陈水扁决定利用统独问题，挑起台湾社会的族群之争，通过公投来刺激选情。2003年9月28日，陈水扁在民进党十七周年党庆晚会上声称要在2004年“完成历史性首次公投”，在2006年“催生台湾新宪法”，于2007年实施“新宪法”（后又称2008年5月20日正式实施）。他在10月6日接受《华盛顿邮报》专访时还称，“海峡两岸一边一国。一个是中国，一个是台湾”，并称：“公民投票一定会落实，新宪法一定会诞生。台湾不是另一个国家的一个省或一个州。任何民主的改革是我们自己的内部事务。我不认为任何一个民主国家可以反对我们的民主理念。”[57]他以实施“民主”为幌子，显示了前所未有抗中拒美的强硬姿态。
布什政府立即作出反应。国务院发言人鲍润石（Richard Boucher）在10月初的一次记者招待会上罕见地把陈水扁在2000年5月20日“就职演说”又翻了出来，把“四不一没有”的承诺逐字逐句地念了一遍，指出这些承诺应予遵守。在另一次记者招待会上，他又反复重申一个中国的政策，并要求两岸不要发表加剧紧张或阻碍对话的言行。[58]在接下来的两三个月里，白宫和国务院发言人多次发表谈话，重申美国反对台湾海峡两岸任何一方单方面改变现状的立场，继续敦促两岸不要做出或者说出会增加台海紧张，或者使得对话更加困难的举动或者言辞。
大陆方面严密注视着事态的发展。11月17日，国台办负责人发表措辞严厉的谈话，指出，陈水扁的所作所为彻底暴露了其分裂国家的真面目，正在一步步地把台湾同胞拖向危险的深渊。祖国大陆方面坚决反对陈水扁当局通过“公投立法”和“台独公投”进行分裂活动。一旦台湾通过不设限“公投法”，大陆将作出强烈反应。“台独就意味着战争”。[59]
为了向国际社会尤其是美国进一步表明中国政府的严正立场，11月21日，温家宝总理在访问美国前夕接受美国《华盛顿邮报》总编辑唐尼（Leonard Downie，Jr.）专访，针对台湾“公投”问题表示，我们不放弃和平解决台湾问题的努力，但是对任何分裂祖国的挑衅行动，我们不会坐视不管。中国人民会不惜一切代价，维护祖国的统一。[60]
12月上旬，应布什总统的邀请，温家宝总理对美国进行正式访问。台湾问题显然是两位领导人会谈的中心议题。12月9日美国东部时间中午12时许，两位领导人在白宫举行联合记者招待会，布什表示反对任何单方面改变台海地区现状的决定，尤其严厉批评陈水扁说：“台湾领导人的言行表明，他可能做出决定单方面改变现状，对此我们是反对的。”[61]布什的这一表态不能不说是对台湾的一种冲击。稍后，12月20日，布什在与胡锦涛通电话时再次重申，美国不希望海峡两岸的任何一方片面改变现状。
在布什12月9日表态前后，国际社会纷纷表态关注台湾海峡地区局势，批评陈水扁执意搞“公投”搅乱东亚的和平和稳定。
在大陆、岛内和国际社会三个方面的压力下，陈水扁在公投问题上进退两难。台湾当局原拟在2004年1月10日向日本、美国、欧洲派出所谓宣达团，与它们沟通关于公投的问题，但美国、日本均明确表示拒绝宣达团。台湾当局落得个灰头土脸。无奈，陈水扁决定修改公投的议题。1月16日，他发表了为时5分钟的电视讲话，宣布了“3·20”公投的内容：第一，如果中共不撤除瞄准台湾的飞弹，不放弃对台湾使用武力，您是否赞成增加购置反飞弹的装备，以强化台湾自我防卫能力？第二，您是否同意政府与中共展开协商，推动建立两岸和平稳定的互动架构，以谋求两岸的共识与人民的福祉？[62]显然是为了讨好美国，台湾的“国防部长”汤曜明却又在18日宣称，即使公投未过，还是要执行既定军购政策。既然如此，这个公投还有什么意义？
就在台湾选举前一天，3月19日，发生了神秘的“枪击案”，陈水扁、吕秀莲在台南扫街拜票时双双“中弹”，这给本来就白热化的选战更增添了一层扑朔迷离的色彩。第二天，陈、吕仅以0.2%的微弱多数获胜，但陈水扁执意要搞的公投的两个议题的投票率均未过半，公投无效。
2004年4月21日，众议院国际关系委员会举行纪念《与台湾关系法》25周年听证会，助理国务卿凯利出席作证。虽然从2003年10月以来，美国领导人和政府发言人多次表态阐明美国对台湾政策，但这个证词是对本届政府对台政策的唯一的比较完整、全面的说明。证词总的调子仍然是反对单方面改变现状。其中有几点特别值得注意。第一，证词强调台海地区的现状要由美国来定义，这自然是一种霸权主义的说法。但当时这话主要是针对陈水扁的“一边一国”论的，是对“一边一国”论的一种否定。第二，证词说，中国政府不放弃对台湾使用武力，如果台湾宣布“独立”，中国将采取军事行动。虽然美国对此持有强烈异议，“但我们和台湾领导人如果把这些声明看作是虚声恫吓那是不负责任的”，“我们敦促台湾人民也同样严肃地看待这些声明。”他还进一步说：“在我们看来，任何单方面走向独立不会使台湾得到比它现在已经享有的自由、自治、繁荣和安全更多的东西”，而大陆方面的反应“将可能摧毁许多台湾已经建立起来的东西。”证词并要求陈水扁“实施负责任的、民主的和克制的领导，这是保证台湾的和平和繁荣的未来所必需的。”这段话十分重要。20多年来，还没有一位美国高官这样警告过台湾领导人。把这句话翻译得更直白一些就是，如果台湾领导人和民众要和平、要繁荣，那就不要搞“台独”；要搞“台独”，就会失去和平，失去繁荣。第三，证词几处强调了美国的“安全利益”，说：美国将“明确地和直白地表示意见，如果我们感觉这种努力将对美国的安全利益带来潜在的负面影响，或者可能破坏台湾自身的安全利益。如果要美国支持，那么台湾的修改“宪法”就应该是有限度的。如果我们不知道限度何在，那么我们将不会予以支持。总统关于反对单方面改变现状的表态将在与台湾关于政治演进的对话中予以加强。”这段话是明显地针对陈水扁关于2006年“制宪”（后改为“修宪”）的时间表说的。他明白地告诉台湾当局，不要乱来，否则，别怪我们不客气。第四，证言积极地鼓励两岸进行对话。并且明白告诫台湾“不要把我们的支持解释为是抵抗这种对话的空白支票。”[63]
2003年12月9日布什的表态是对台湾政策又一次调整的标志。从那时起，布什政府的对台湾政策就是维护台海地区的现状，反对法理“台独”。在近年中美两国领导人的多次会见中，台湾问题一直是重要议题之一，胡锦涛主席一再提醒布什总统，“‘台独’将断送台海和平，并将严重破坏亚太地区的稳定和繁荣，中美双方都应站在这个战略高度来认识‘台独’的危害，共同遏制‘台独’势力的分裂活动”，[64]“中美共同反对和遏制‘台独’分裂势力及其活动，维护台海地区和平稳定，符合双方的共同利益”。[65]从2003年下半年到2008 年中，中美两国以平行的努力反对法理“台独”，维护了台海地区的和平和稳定。
2005年3月4日，胡锦涛主席在政协会议期间作了四点重要讲话，提出，坚持一个中国原则决不动摇，争取和平统一的努力决不放弃，贯彻寄希望于台湾人民的方针决不改变，反对“台独”分裂活动决不妥协，更加完整、准确地阐述了新一代领导人的台湾政策。3月15日全国人大通过了《反分裂国家法》，把全国人民实现祖国统一的强烈愿望以法律的形式确定下来。
按照陈水扁原先的时间表，2006年他就要“制宪”。但在“泛蓝”在立法机构占据多数的情况下，要在现有法律框架内“制宪”会遇到不可逾越的障碍。于是他寻找了一个法理“台独”的替代品，那就是“以台湾名义加入联合国”以及在2008年3月举行领导人选举时举办“入联公投”。中国政府高度关注这一动向，并敦促美国表明态度。从2007年6月台湾当局提出“入联公投”以来，布什政府在一年半中对台湾的批评就没有断过。8月28日，常务副国务卿内格罗蓬特（John Negroponte）对香港凤凰卫视记者发表谈话，严词警告说，美国把台湾当局的“入联公投”看作是“走向宣布独立，走向改变现状的一个步骤”，美国认为举办这次公投的想法是“一个错误”，强调台湾应该“避免任何挑衅性的步骤”。[66]此后，9月11日，负责东亚事务的助理国务卿帮办柯庆生（Thomas Christensen）在美台国防工业会议上发表主旨讲话，继续发重话狠批“入联公投”，明确指出，这项公投是“居心不良的”，是“旨在改变现状的步骤”。公投推动者为了他们短期的政治利益，不惜以台湾人民的安全利益来进行冒险。他还驳斥了美国“干涉台湾民主”的指控，指出，“一项错误的政策不会因为包裹着民主的外衣而变得好些”。[67]12月3日，美国“在台协会驻台北办事处”主任杨苏棣（Steven Young）在台北一个公开场合再次表示，“入联公投”是“不必而不利的”，它极具风险，正在减损美台之间的互信。他并期望，新领导人的产生是“两岸捐弃成见、发展合作关系的新契机”。[68]12月6日，柯庆生又罕见地接见台湾媒体记者，明确表示，这项公投是“不明智的、挑衅性的、有风险的”，不符合台湾人民利益，也不符合美国的利益；它不能改变台湾在国际上的处境；它违反了陈水扁的“四不”承诺，实际上是一项“统独”公投。[69]12月21日，国务卿赖斯在年终记者招待会上又表示，“入联公投”是“挑衅性政策，它没有必要地使台湾海峡的紧张升级，而不会使台湾人民在国际舞台上得到实在的利益”。[70]布什政府的反复表态在一定程度上影响了台湾的民意。在2008年 3月22日的投票中，“入联公投”被挫败。26日，胡锦涛主席在与布什总统的电话交谈中赞赏布什总统多次表示坚持一个中国政策、遵守中美三个联合公报、反对“台独”、反对“入联公投”、反对台湾加入联合国及其他只有主权国家才能参加的国际组织的明确立场，希望中美双方继续为维护台海和平稳定共同努力。[71]
反对“台独”是布什政策的一个主要方面，另一方面则是继续贯彻《与台湾关系法》。在2001年4月布什宣布了售台武器大单后，国民党掌控的立法机构60多次反对通过采购武器所需的“特别预算”。美国方面一再进行催促，对民进党当局和立法机构同时施加压力。2005年9月19日，国防部副部长帮办劳列斯（Richard Lawless）发表了一个强硬的讲话，称，在台湾采购武器的特别预算已经成为一项政治的“错乱”。[72]2006年9月12日，国务院台湾事务协调科科长夏千福（Clifford A.Hart，Jr.）在美台商会的防务工业会议上发表讲话，极力渲染大陆对台湾的威胁，称“台湾海峡的战争不是不可能的”，台湾政治领导人必须认真考虑安全问题，拿出智慧和政治勇气，就台湾急需提高自卫能力的拨款问题达成一致。美国方面仍然坚持执行布什总统2001年4月的决定，向台湾出售台湾需要的武器系统。台湾必须立即提供拨款。[73]到2007年，布什政府向台湾出售了四艘从美国海军退役的基德级驱逐舰、两套远程预警雷达、十二架反潜飞机等价值91.51亿美元的武器；正是在台湾当局极力推动“入联公投”的紧要时刻，2007年11月美国国防部通知台湾，美国可以提供爱国者II导弹的升级版。12月21日，赖斯在圣诞节前的最后一次记者招待会上批评台湾当局搞“入联公投”是挑衅；当天，国防部长盖茨（Robert Gates）则在他的记者招待会上表示，美国将继续向台湾出售武器，并称，“只要大陆继续在台湾海峡的那一边加强其武装力量，我们就会继续向台湾提供保卫台湾所需的资源”。[74]2008年10月，布什政府又向台湾出售包括爱国者III导弹、黑鹰直升机在内的价值64.63亿美元的武器，[75]一再严重违反了三个联合公报。中方作出了强烈反应，中断了与美国的军事交流。
（4）奥巴马（Barack H.Obama）政府时期
从2008年5月以来，海峡两岸关系发生了历史性的转折，走出了“高危期”，走上了良性互动、和平发展的道路。大陆的海峡会和台湾的海基会之间开启制度性协商，“三通”迅速实现，经济贸易等有关协定一个接着一个签订，尤其是在2010年6月签订了意义重大的《两岸经济合作框架协议》（ECFA），为两岸经济关系的长远发展奠定了重要基础。台湾对大陆开放旅游，两岸大交流局面形成。
奥巴马政府是欢迎两岸关系的和平发展的。在民进党执政期间，由于陈水扁持续不断进行“台独”分裂活动，两岸关系长期紧张。陈水扁的“不可预测性”使布什政府吃够了苦头，台海局势的紧张威胁亚太和平，有可能把美国拖入它本不愿意的战争。所以对于两岸关系的和平发展，布什政府和奥巴马政府是欢迎的。在2009年11月奥巴马总统访华时两国发表了《联合声明》，其中关于台湾问题的表述是：“美方欢迎海峡两岸关系的和平发展，期待两岸加强经济、政治及其他领域的对话与互动，建立更加积极、稳定的关系。”[76]美方的这一表态是与时俱进的。它反映了两岸关系的现实，对于两岸关系表示了鼓励和积极的期许。因为两岸关系的和平发展是符合美国利益的。
由于从2008年5月以后，两岸关系中没有以前那样多的麻烦和起伏，所以奥巴马政府对两岸关系的公开的系统的阐述也比较少。助理国务卿帮办施大伟（David Shear）2010年3月在国会作证时的证言《海峡两岸近来的经济、政治和军事发展对美国的影响》是对奥巴马政府两岸关系的一个比较全面的阐述。他回顾了近两年来两岸关系的发展，并对这种发展表示欢迎，指出，“我们不应该被大陆和台湾的和解感到吃惊，只要决定是在没有压力的情况下作出的。海峡未来的稳定取决于两岸的公开的对话，这种对话是不使用武力的，不进行威吓的，而且与台湾的民主的发展是相符合的。”首先，他强调，台湾要对自己在国际社会中的作用有信心，对保卫自己的能力有信心，对它在全球经济中的地位有信心。美国一贯强烈支持台湾在国际组织中有实质意义的参与。现在台湾已经是世界贸易组织、亚洲发展银行和亚太经合组织的成员，美国还主张台湾参与它不能成为正式成员的一些组织的活动，如 世界卫生组织、国际民航组织和其他重要的国际机构。美国对台湾在经过十年努力后于2009年被邀请参加世界卫生大会表示欢迎。
其次，施大伟强调了台湾对于“抵抗大陆的恐吓和压力”要有信心，而美国的售台武器将增强台湾的这种能力。在此之前，2010年1月29日，国防部通知国会将向台湾出售64亿美元的武器。他称这一决定是美国履行根据《与台湾关系法》的义务的一个实际表现。他同时还说，美国同时还对大陆缺乏军事透明度和针对台湾海峡进行大规模的军事集结表示“严重关注”。
再次，他强调美台之间的经济关系，台湾是美国的第十大贸易伙伴，美国是台湾最大的投资国，累积投资超过了210亿美元。[77]
从施大伟的证词中可以看出，奥巴马政府的对台湾政策仍然不能摆脱两面性。一方面，美国欢迎两岸关系的和平发展，另一方面，美国仍然要干涉中国内政，要向台湾出售武器。美国口口声声地讲对台湾的“义务”，但却忘了对中国政府的承诺。早在1982年达成美国售台武器公报时，美国就表示不长期向台湾出售武器，并承诺从质量和数量两个方面逐步降低售台武器的水平。时过三十年，美国仍然没有履行这个承诺，美国对中国的“信用透支”实在是太大了。
2010年7月7日，施大伟又在卡内基国际和平基金会发表题为“东亚与太平洋：新谈判时代的两岸关系”的讲话，阐述奥巴马政府的对台湾政策。他指出，在过去几十年中，“未来两岸关系的冲突”已经形成了冷战研究中的一门学科，而现在有希望预见，近年来的事态已经开启了一门新的学科：“未来两岸关系的机遇”。他表示欢迎《两岸经济合作框架协定》的达成，数百种商品的关税将降低，两岸的贸易和人员往来将进一步发展。公开的、公平的贸易环境对美国企业、对美国和全球经济都是有好处的。美国和其他国家的企业将有可能把它们的地区营运中心设在台湾，有可能增加美国对中国大陆和台湾的出口。他对台湾限制进口美国牛肉的规定表示了遗憾。但也表示双方不要让牛肉事件对双边贸易关系蒙上阴影。谈到两岸关系时他说，“两岸关系在过去两年中的进展是没有先例的。台湾和中国大陆为增加接触，寻求共识和降低紧张所采取的步骤值得予以赞赏。”[78]
一些学者对奥巴马政府政策的阐述更为详尽。葛莱仪在2009年1月发表的一篇文章中提出了奥巴马政府的对台湾政策的八个目标。第一，终止零和状态。美国将鼓励两岸关系的改善，中美之间的合作将不会以损害台湾为代价，美台关系的改善也不会对中国形成压力；第二，修复和改善美台关系。在陈水扁时期美台关系严重受损，新政府会采取措施改善与台湾的关系，这不是为了阻碍两岸关系的发展；第三，鼓励改善两岸关系。两岸对话停滞了十年，这是危险的，增加了两岸误解和误判的风险；第四，一个中国政策不会改变，但措辞会有修正，中国不要再用“共同管理”台湾问题的说法；第五，呼吁中国减少针对台湾的军事部署；第六，坚定支持台湾参与国际组织；第七，与台湾保持强有力的安全关系，包括美国售台武器，F-16C/D战斗机也在考虑之中。大陆对台湾的军事态势是对台售武的一个因素；第八，支持台湾的民主体系。布什政府批评“入联公投”从而卷入了台湾的选举应该被视为一个例外，奥巴马政府将不会介入下一次台湾选举。[79]
总之，奥巴马政府的对台湾政策基本延续了其前任的“一个中国”的政策，[80]也仍然不能摆脱其两面性。一方面，奥巴马政府欢迎两岸关系的和平发展，另一方面，它仍然要向台湾出售武器，仍然不放弃干涉中国内政，在奥巴马执政时期，对台售武又一再干扰两国关系的发展，中美两国又一再为此进行严正交涉，台湾问题仍然是中美关系中的重要问题，对此不能掉以轻心。