一 难以逾越的市民化成本门槛
21世纪以来，随着“三农”问题的日益升温，新型城镇化已经成为中国经济社会各界关注的焦点问题。2000年，国家“十五”规划提出，“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”，把城镇化上升为国家战略。2012年，党的十八大提出，“走中国特色新型城镇化道路”，“有序推进农业转移人口市民化”。2013年，党的十八届三中全会进一步提出，“完善城镇化健康发展体制机制”。走中国特色新型城镇化道路，核心是要让农民享受市民待遇，实现农民市民化，完成农村社会结构转型。
（一）农民市民化滞后日趋严重
2011年，中国城镇化率跨越了50%的临界点，但是，农民市民化进程依然滞后。突出表现在农民户籍转变滞后于城镇化进程的趋势日益明显。
户籍不仅代表户口登记，背后还含有大量的福利因素，是否拥有城镇户籍一直是能否享受市民待遇的主要依据和标志。通过按户籍人口与按常住人口计算的城镇化率的变动趋势对比，可以明显地看出，越来越多的农村人口在成为城镇常住人口的同时，未能转变为城镇户籍人口。在严格实行户籍制度的计划经济时期，由于没有自发性人口迁移和流动，一般把非农业户口统计为城镇人口，把农业户口统计为农村人口，如1964年的第二次人口普查和1982年的第三次人口普查。改革开放以来，农村劳动力向城市流动规模越来越大，针对这种新情况，1990年进行的第四次人口普查采用了常住人口的概念，即那些离开家乡进城时间超过一年的流动人口，也被算作城镇常住人口。到2000年的第五次人口普查，离开家乡进入城镇的时间只要达到半年，即使没有改变户籍，也被视作城镇常住人口。其结果是，城镇化率与非农化率产生了较大的差距，且呈现不断拉大的趋势（见图1-1）。1990年，城镇化率比非农化率高出5.55个百分点，2007年扩大到13个百分点，2011年达到16.27个百分点。这意味着占总人口数量16.27%的2.19亿为非城镇户籍的城镇常住人口，只能被称作“半城镇化人口”。有些农民经过征地转非、入学新生农转非、小城镇转非等途径已经拥有城镇户籍，也没有真正享受到市民待遇。2011年，在北京市平谷区的调研发现，相当一部分农民由于户籍转变而身份未变，成为市民和农民夹缝中的人群，既享受不到市民待遇，也无法保持原有的各种农村权益。初步估算，这样的人口数量占平谷区农转居总人口的20%—25%。在今后较长一个时期内，中国的城镇化仍将处于快速推进时期，但相比较而言，城镇化率每年提高的幅度将会有所减慢，预计年均提高幅度将保持在0.8—1.0个百分点[1]，到2030年，全国城镇化率将达到65%左右（魏后凯，2010）。这意味着在今后20年内仍将有两亿多农民由农村转移到城镇就业和居住。再加上已经进入城镇但还没有完全市民化的农民，未来将有四亿多农民需要实现市民化，寻找一条农民市民化的可行路径具有重要的现实意义。
图1-1 中国城镇化率与非农化率的变动比较
资料来源：根据国家统计局《中国人口与就业统计年鉴》（各年度）绘制。
（二）农民市民化：户籍障碍？还是成本障碍？
人们一般认为，户籍门槛阻碍了农民市民化进程。近年来，户籍制度改革已经快速推进，全国许多省份都相继取消了农业户口和非农业户口性质划分，实行统一的城乡户口登记制度，然而，农民市民化问题并没有获得相应解决。如北京市在2001年就出台了《北京市农民工养老保险暂行办法》（京劳社养发〔2001〕125号），规定“用人单位应自招用农民工之月起，必须与其签订劳动合同，并为其办理参加养老保险手续”。在允许但不强制用人单位为农民工缴纳保险费的政策下，到2006年，农民工城镇养老保险参保率仅有12.2%（宗成峰，2008）。显然，户籍制度的影响作用被高估了。Zhao（1999）指出，即使没有户籍等各类人为因素的障碍，单就解决住房因素就构成了对农户家庭长期迁移的严重障碍。相对于户籍门槛而言，影响农民市民化滞后的更大障碍来自成本门槛。
现有对于农民市民化的成本因素的研究尚不多见。主要原因在于缺少一个有效估计城市化成本的方法，所需要的数据也难以获得（Richardson，1987）。刘易斯（Lewis，1972）较早探讨城市化成本问题，提出了“城市化之所以具有决定性意义是因为它是昂贵的”观点，并比较了城乡在基础设施建设以及房屋建设等方面的成本差异。林恩（Linn，1982）提出，发展中国家不断加快的城市化进程使城市化成本成为一个棘手的问题，并对发展中国家城市化的各类成本做了总括性的描述。理查森（Richardson，1987）对巴基斯坦、埃及、印度尼西亚和孟加拉国四个发展中国家城市化的成本进行了比较，提出增加国内储蓄以提高城市化成本的承受力，并通过发展劳动密集型产业来降低劳动力就业岗位创造的成本。张国胜（2008）等国内学者测算了农民市民化的社会成本，结论有较大差异。在此基础上，表1-1给出了全国农民工的市民化总成本估算值。
表1-1 国内关于农民市民化人均成本测算及总成本估算值
数亿农民实现市民化，需要支付数十万亿计的成本。无论是农民自身，还是政府财政都无力承担（简新华、黄锟，2008）。拉美出现的贫民窟现象背后折射出的是发展中国家难以跨越市民化成本的门槛。中国属于发展中的人口大国，城镇化任务更为艰巨。农民市民化成本的测算大致包括三个方面（莱芜市政研室，2010）：一是社会保障成本，包括养老保险、医疗保险和失业保险三项，合计为0.525万元/户。二是公共服务成本，主要包括教育、医疗、基础设施等，合计为3.024万元/户。三是住房成本，采取“拆一还二”方式，应为其支付14.95万元，再减去个人在城市居住比农村多支出1.0037万元，由此平均每户市民化需要社会支付成本17万元。对于无地农民，大致为48万元。无地农民与有地农民市民化成本的主要差异是住房的价值差别。
近年来，随着物价上涨以及生活水平和标准的提高，全国农民市民化的总成本呈现出快速上涨的趋势。如何尽快有效地解决数亿农民实现市民化的高额成本，是摆在我们面前的一个棘手问题。无论是单纯依靠政府还是农民工都是难以承受的。走新型城镇化道路，既要降低农民市民化成本总额，转变大城市主导模式；又需要建立一个长效的多元化成本分摊机制。张国胜（2008）提出了农民工市民化成本分摊的方法，由于没有脱离“政府、企业和农民工”的三维视角，难以解决市民化成本的有效承担机制问题，自然也难以给出一条农民市民化的具有可操作性的现实路径。
1.农民工依靠工资性收入难以承担
2009年，全国外出农民工月平均收入为1417元，扣除住房和日常开销所剩无几，接近生存工资水平。以这样的工资收入来实现市民化是完全不可能的。农民工月均收入相当于城镇职工月均工资的比例从2005年的57.7%下降到2009年的52.7%，两者之间的差距呈不断扩大态势。章铮等（2009）的实证研究表明，2006年1.3亿农民工中，能够具备城镇化起码的经济能力的只有1431万人，在劳动密集型制造业和服务业工作（不含自谋职业者）的普通农民工几乎不可能在城镇定居。
2.单纯依靠政府财政也无力支付
以北京市为例，预计到2030年北京市农民工数量将累计超过1000万人。[2]仅解决社会保障问题，按每人10万元的平均支付水平，就需要1万亿元，相当于北京市连续五年的财政收入。如果每年能够投入100亿元，需要100年时间才能解决这些农民工的社会保障问题。这还不包括住房、卫生、教育、交通等各项投入。近年来，推进农民市民化已成为国家政策的基本趋向，也成为城镇化的主要难点。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确提出：“要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。”让有条件的农民工转为市民已引起全社会广泛关注，甚至有学者提出，让农民工在“十二五”时期成为历史（迟福林，2010）。学者愿望的落空表明，不能单纯依赖政府财政。
3.农村集体资产还没有考虑进来
迄今为止，无论是在理论上还是在政策上都没有明确提出把农村集体资产作为克服农民市民化成本门槛障碍的重要依托。与农村劳动力转移来源地研究相关的大部分文献都是分析劳动力转移对来源地的影响（王美艳，2006），而不是来源地的特征因素对转移产生的影响。集体经济组织是以集体土地为纽带的社区性合作经济组织，对于促进农民增收，缩小城乡收入差距，实现共同富裕发挥着关键性作用。利用农村集体资产推进农民市民化实际上是发挥来源地对农村劳动力转移的影响作用。2009年年底，全国农村集体资产总额达1.6万亿元，平均每个村270多万元。北京市村均集体资产4020万元，镇均7.1亿元。即使像山东莱芜这样的中等发展地区，村均资产2010年也达到了288.3万元。除此以外，农村还有大量的农用地、宅基地、集体经营性建设用地等各类资源性资产。根据国务院发展研究中心农村经济研究部（2015）的估算，全国各类农村集体资产总值为100万亿元。这些资产的升值潜力巨大，应成为加快农民市民化进程的重要支撑。到2015年年底，中国已经有5.8万个村、4.7万个村民小组实行了集体产权改革，累计向农民股东分红近2600亿元，2015年当年就分红了411亿元。
随着中国城镇化率的进一步提高，城镇产业和功能会进一步向广大农村地区辐射和扩散，一方面，刺激农村集体资源资产的重新定价，让更多地区的农民有资可带，大幅度提高农民市民化成本的承受力；另一方面，大幅度降低市民化的成本总额，推进本土型城镇化具备了现实可能性。由此造成的综合效应势必加快农民的市民化进程。
（三）农民市民化成本影响社会转型进程的典型例证
城乡二元户籍制度背后是城镇户籍所包含的各类福利因素，这些构成了农民市民化的成本。推进农民一次性整建制农转居，资金平衡是一个至关重要的问题，主要包括农民上楼、基础设施建设、农民与市民的社保并轨、基本公共服务均等化等。以上海市与北京市农转居为例，明显可以看出市民化成本变动对转居速度的影响。1990—2011年，上海市农业户籍人口从418.9万人下降到151.6万人，年均下降5个百分点；同期，北京市农业户籍人口从392.1万人下降到258.2万人，年均下降1.9个百分点。通过观察上海市和北京市农业户籍人口占总户籍人口比重的变化情况，可以更清晰地看出市民化成本的现实影响作用。
图1-2显示，2003年之前，北京市与上海市农业户籍人口比重下降的趋势比较接近，几乎呈两条平行线，2003年之后，上海市农业户籍人口比重陡然下降，农转居进程明显快于北京市。
图1-3显示，到2003年，上海市农业户籍人口减少的环比速度快速提升，是北京市的6倍。其原因主要是该年配合“三集中”，上海市出台了成本介于城保和农保之间的镇保政策，使农转居社保成本下降了50%。以闵行区为例，2011年，农保、镇保与城保月领取养老金数量分别为420元、779元（征地人员镇保为1130元）、1535元，大致呈现1∶2∶4的比例关系。
图1-2 北京市与上海市农业户籍人口比重的变化比较
资料来源：根据《北京统计年鉴（2012）》和《上海统计年鉴（2012）》数据整理。
图1-3 北京市与上海市农业户籍人口环比下降速度比较
资料来源：根据《北京统计年鉴（2012）》和《上海统计年鉴（2012）》数据整理。
（四）本土型城镇化的“最高成本”：北京市整建制农转居
整建制转居与特大城市郊区的两个特点，决定了北京市郊区农转居基本上可以看作全国农转居成本水平的最高值。过去，面对高昂的城镇化成本，政府往往采取了一种折中的方式，类似上海实行了介于农民保障与城镇保障中间水平的镇保，北京采取了部分转居的方式。自2004年颁布148号令以来，采取按征地比例测算转居指标方式[3]推进农转居，农民只能部分转居，制约了转居速度，并带来了一系列社会问题。如部分农民留在村里安置将增加集体经济组织负担；部分农转居，谁去谁留难以确定，因扯皮僵持而无法实施[4]；同村居民，身份、权益不同，可能会长期存在种种矛盾，影响稳定。2002年，石景山区完成整建制农转居，成为北京市第五个没有农业户籍人口的区。之后，北京市政府又出台了一系列关于整建制转居的政策，如2004年在通州区永顺镇试行的《北京市整建制农转居人员参加社会保险试行办法》和《关于城乡结合部地区50个重点村整建制农转居有关工作的意见》（京政发〔2011〕55号）等。问题的关键是要评估能否承受整建制农转居的成本压力。考虑到区位差异对农转居成本的重要影响，分为两类代表性地区分别测算整建制转居人均成本，然后按照不同区域人口比重加权，得出全市农民一次性整建制转居的总成本。
1.集中城镇化地区的农民市民化成本测算
集中城镇化地区一般是指城市周边进入规划建成区范围内或城镇边缘组团的地区。以2010年城乡接合部50个重点村改造建设为例测算人均成本。社会结构转型不仅要解决人的转居问题，还要完成拆迁、回迁安置、绿化建设、社会管理等村庄的改造任务，由此构成了该地区农民市民化的两个主要成本。
从重点村建设的成本费用角度分析，50个重点村建设共需资金约2016亿元（见图1-4）。
图1-4 北京市城乡接合部50个重点村建设成本费用情况
资料来源：北京市城乡结合部建设领导小组办公室相关总结材料，2012年。
改造建设费用主要包括两大部分：“拆”+“建”的费用。据统计，重点村住宅拆迁人均安置住房面积与本村原来执行的标准保持一致，平均在50平方米左右，不含人均50平方米的回迁房价款，人均拆迁建设费用实际为27.1万元，如图1-5所示。
图1-5 城乡接合部重点村拆迁人均安置面积及费用统计
资料来源：北京市城乡结合部建设领导小组办公室相关总结材料，2012年。
人员安置的费用。50个重点村建设范围涉及农业户籍人口100313人，按照148号令以征地面积占村域总面积比重为标准测算转居人数，应转居31999人，转居费用约96亿元。50个重点村实行整建制转居，转居费用增加到约262亿元，增加费用166亿元。由于此前历史遗留已经转居但未加入城保28313人，此次一并解决，需要费用45.3亿元。因此，此次重点村建设纳入城保人数共计128626人，总费用307.3亿元，共增加成本211.3亿元，合计人均23.9万元，如图1-6所示。
图1-6 北京市城乡接合部50个重点村农转居社保费用情况
资料来源：北京市城乡结合部建设领导小组办公室相关总结材料，2012年。
建设与社保两项人均费用支出合计为51.2万元（27.1万元+23.9万元=51万元）。为实现重点村地区农业户籍人口融入城市，实现社会保障、住房和社会管理上享受市民待遇，人均需支出约50万元的市民化成本。
2.非集中城市化地区的农民市民化成本测算
非集中城市化地区主要是在城市远郊的平原或山区地区，属于城镇规划建成区外范围。这类地区的整建制农转居大多依靠项目开发带动小城镇建设或新农村社区改造而就地实现市民化，住房可以依靠宅基地产权置换，仅需支付建安成本，社会保障城乡接轨往往成为农民市民化的主要障碍。平谷区马坊镇没有按照148号令“征多少地转多少人”的方式，而是采用整建制农转居的方式，加快了农民市民化进程。
平谷区马坊镇位于平原地区，是北京市42个重点小城镇，也是国家级小城镇。为加快城镇化进程，探索小城镇建设的新思路，盘活多年来由于部分转居方式导致的沉淀安置补助费，减少社会矛盾，区人力社保局与马坊镇政府在对蒋里庄等七个村多次调研的基础上，认为在政策支持、转非指标、资金存量、现有土地存量、预期资金收入等方面具备了整建制转居条件，于是对蒋里庄、塔寺、打铁庄、小屯、梨羊、二条街和西大街七个村实施了整建制转居。七个村共有安置补助费29571万元，占地转非指标1729个，而安置补助费覆盖集体经济组织成员达4600余人。为打破占地转非指标限制，按照“低标准均等化”的普惠制原则，利用安置补助费为村民缴纳社保，实施整建制转居工作。
转居村补缴社保标准统一按2009年12月的缴费基数2236元进行补缴、趸缴，即趸缴15年社会保险费需11.26万元，而按2011年转居时标准趸缴15年社会保险费需12.7万元，每人可节省14400元。共解冻安置补助资金29571万元，4600余人通过转居后享受城镇社保待遇（见表1-2）。同时，积极推进灵活就业申办补贴工作和公益性就业组织托底安置办法。为解决马坊镇失地农民的就业问题，马坊镇依托公益性就业组织，把打铁庄、梨羊和小屯三个拆迁村就业困难人员陆续安置到回迁楼的社区公共设施岗位上。
通过上面分析，人均社保支出大约6.27万元。住房建设方面，按人均50平方米上楼，建筑成本2000元/平方米，拆迁成本500元/平方米，共计12.5万元。合计非集中城市化地区市民化成本为6.27+12.5=18.77万元。考虑到公共服务支出等未计入项，平均成本大约在20万元/人。
表1-2 马坊镇农转居情况汇总
这与处于全国中等发展水平的山东省莱芜市市委研究室计算的农民市民化成本口径比较接近，基本上反映了远郊地区农民整建制转居要发生的实际成本。但与莱芜无地农民（建成区内）的16万元/人与有地农民（建成区外）6万元/人的计算结果相比，仍高出一定幅度。主要原因：一是选择地区的差别，北京市远郊地区的城镇化进程仍明显快于山东省莱芜市，地价差异较大，土地拆迁建设费用更高。二是莱芜市计算项目中未包含一次性补缴养老金支出，而只是分年度计算。如果按北京市平谷区的社保缴纳水平，山东省莱芜市的农民市民化成本大致在12万—22万元（6+6万—16+6万元）的区间。山东省莱芜市城镇化水平在全国处于平均水平，其市民化成本具有一定的全国代表性。过去多数对于农民市民化成本的测算存在明显低估的问题（见表1-1）。如国务院发展研究中心课题组（2011）测算农民工市民化为8万元/人，低估了4万—14万元，相比北京市20万—50万/人的测算标准，低估了12万—42万元。考虑到北京市与山东省莱芜市测算方法中，均未把农民工随迁子女教育成本、城市管理等费用纳入进来，相关研究对市民化成本的低估程度会更加严重。
3.北京市农民一次性整建制转居成本
根据北京市统计局2011年数据，在城市功能拓展区的农业户籍人口为34.9万人，这部分地区属于集中城市化地区，按50万元/人标准（不含农民回迁房价款）计算，共计需要1745亿元；在城市发展新区和生态涵养发展区的农业户籍人口分别为146.4万人和82.9万人，共计229.3万人，这部分地区属于非集中城市化地区，按20万元/人口径计算，共计需要4586亿元。全市264.2万农业户籍人员转居，合计支付市民化成本6331亿元。考虑到在农民整建制转居过程中，还需要公共服务设施投入、部分农民的补偿回迁房价款、转型机会成本（拆迁造成的收入来源暂时终止）等各类额外支出及各类不确定性支出，假设需要另外支出15万元/人，还需要支出市民化成本264.2×15=3963亿元。两项合计，全市农民整建制一次性转居总成本为6331+3963=10294亿元。如果只计算社会保障成本，按集中城市化地区23.9万元/人和非集中城市地区6.27万元/人的标准，两类地区成本合计为2271.8亿元（34.9×23.9+229.3×6.27）。
4.政府财政无力担负农民一次性整建制转居成本
2012年，北京市地方公共财政预算收入3314.9亿元。如果政府财政只负担社保部分，这意味着各级财政至少需要筹措2271.8亿元资金，才能启动全市农民的一次性整建制转居。这些社保成本占了2012年财政预算收入的68.5%，现有财力无法支撑农民的一次性整建制转居。要支付10294亿元的农业户籍人口的市民化总成本则更加杯水车薪，需要探索多元化分担机制，分批次推进农民整建制转居工作。要根据具体的现实条件，确定整建制转居的区域范围，可以考虑发挥乡镇统筹职能，有计划地推进以一个村到多个村再到一个镇为单位的整建制农转居。