二 核心概念界定

（一）政府

政府是政治学和行政学研究的核心概念。但不同学科、不同文化场域下的政府有着不同的内涵和外延。《牛津法律大辞典》对“政府”的释义就包含了三个维度，即政府“指统治和领导国家各种事务或部分事务的程序或实践机制”；其次，“指享有这种统治或领导职能的人所组成的机构”；再次，“指议会中选举产生内阁以及其他部长的那个党，与反对党相对应”；该词条进一步指出，政府具有立法、执法和司法三大职能。[23]可见，狭义的政府通常指行政机关或内阁；而广义的政府则是包括立法、行政、司法在内的“大政府”。具体到中国，作为执政党的中国共产党，“按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用”[24]，与政府有着密不可分的关系。在实际运行中，中国的大政方针和重大事项决策一般都要由中共中央首先做出决策，进而通过法定程序成为国家行动；地方的重大事项一般也是由地方各级党委进行决策，再提交同级人民代表大会或政府讨论。因此，本书中的中央和地方政府，都是包含执政的中国共产党以及同级人大和人民政府等在内的“大政府”概念。这与国内政府过程研究中对“大政府”[25]的界定是一致的。

（二）公共政策

对于何为公共政策，论者从不同维度做了界定，据称给出的定义上百种之多。中国台湾中兴大学张世贤教授认为，对公共政策的界定大致分为目标取向（Goal Oriented）、问题取向（Problem Oriented）和过程取向（Process-Oriented）三个维度，并提出“公共政策乃政府为解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程，所产出的策略”[26]。厦门大学陈振明教授认为，政策是“国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例的总称”；并进一步指出，在我国国情下，“政策”与“路线”“方针”等概念含义相近。[27]本书即采用这一界定。

（三）社会政策

1.何为社会政策

“社会政策”，简而言之，是指“影响公共福利的国家行为”[28]。这一概念发端于1873年德国新历史学派经济学家创建的“德国社会政策学会”；该学会旨在应对劳资冲突问题（这是德国当时最尖锐的社会问题）。[29]1891年，该学派重要人物瓦格纳（Adelph Wagner）提出，社会政策是“运用立法和行政的手段，以争取公平为目的，消除分配过程中各种弊害的国家政策”[30]。可见，社会政策最初是为解决分配不公、缓和劳资冲突而采取的国家行动。

第二次世界大战以后，以英国为代表，社会政策开始突破传统劳资关系领域，泛指那些向公民提供服务或收入，进而影响公民福利的政策。前述的迈克尔·希尔（Michael Hill）即用社会政策来“界定与公民福利有关的国家所起的作用”[31]。英国社会政策大师马歇尔（T.H.Marshall）基本上也持这一观点[32]。可见，随着第二次世界大战后福利国家的兴起，社会政策被扩展为国家影响公民福利的行动。[33]20世纪80年代以后，“社会排斥”引起了国际学术界普遍关注。1995年联合国召开的“社会发展及进一步行动”世界峰会将反对社会排斥、促进社会融合作为社会政策的目标[34]，这为社会政策注入了新的内涵。

中国语境下，学者一般将社会政策视为国家为解决社会问题而采取的原则和行动。典型的界定如：“社会政策是国家或机构为解决社会问题，增进成员福利，实现社会进步所采取的基本原则或方针”[35]，其核心是强调社会问题导向的政府行动。杨团则认为，社会转型期的社会政策，应超越解决具体社会问题的视野，提升到关涉社会变迁大局的“元政策”层面；强调社会政策的核心是政府通过立法等制度化手段分配和再分配社会资源，形成制衡市场的力量，达至对社会公平价值和社会和谐目标的追求。[36]

2.社会政策与经济政策：联系与区别

近年来发展型社会政策的兴起，使社会政策和经济政策的界限渐趋模糊[37]；例如，积极的劳动力市场政策，既属于经济政策范畴，又兼具社会政策内涵。[38]但对于走过30余年“以经济建设为中心”的发展主义，正在经历“公共政策范式转移”[39]的中国来说，要对经济政策和社会政策的区分，仍具有理论和现实意义。

王绍光从中国社会矛盾凸显的时代背景、财政汲取能力的增强以及政策过程的转变出发，做出了“中国公共政策格局”正在经历“从经济政策到社会政策”的“历史性转变”（范式转移）的睿智判断，但他并未明确经济政策和社会政策的分界线；从他提出从1978年到20世纪90年代中期中国只有经济政策但没有社会政策这一观点来看，经济政策泛指以效率为导向，以经济增长为目标的政策，而社会政策则泛指以公平为导向，以促进社会公平和共享改革成果为目标的政策。[40]岳经纶则认为，经济政策和社会政策是依政府部门职能和公共问题性质划分的；从政策内容来看，经济政策关注“区域发展和协作、基础设施建设以及创造就业”，而社会政策则关注“公民需要和期望的满足”[41]；从政府角度来看，经济政策能促进一国或地区经济增长，以及相应的财政收入增长；而社会政策则需投入财政资金，但对经济增长难以产生立竿见影的效果。

（四）政策过程及相关概念

1.政策过程

政策过程（policy process）具有宏观、微观和中观三重含义。日本学者大岳秀夫认为，政策过程，在宏观层面上是指长期性政策（或政策领域）的演进；在微观层面则意味着政策制定过程中表现出的行为方式的模式；相应地，宏观层面的研究侧重于政策（或政策领域）的长期演进，而微观层面上则主要侧重于具体政策过程中关键行动者的行为分析，并探寻这些行为背后的制度和文化解释；而通常的政策过程研究，则是介于微观和宏观层面之间。[42]日本政治学者猪口孝也认为，政策过程研究的重点，“是介于两者（宏观和微观）之间的、具有中期时间广度的理论”[43]。而这种中层研究的目的，不是构建一个系统视角的大一统理论（grand unifying theory，又译作宏大理论），而是一系列中层理论（middle-range theory）[44]。

本书在中微观层面上使用政策过程概念，并希望借由微观层面的个案研究，对中层理论构建有所贡献。本书所称的政策过程，是指议程设置（agenda-setting）、形成政策选项（政策规划/policy formulation）、做出决定（决策/decision-making）、将政策合法化（legitimation）、执行政策内容（policy implementation）、评估和反馈效果（policy evaluation），进而对政策做出修正或终止（adjustment/termination）等政策循环（policy cycle）的总和。

2.政策过程相关概念：政府过程与决策过程

与政策过程相关的概念主要有政府过程（process of government,governmental process）和政策制定过程（policymaking process，决策过程：decision-making process）。下面做一简要辨析。

（1）政府过程

对政府过程研究，可追溯到美国学者本特利（Arthur F.Bentley）1905年发表的《政府过程：社会压力研究》。该书首次提出政府过程的团体理论，集中讨论了政府过程的三个关键构件，即团体、利益和压力，并将政府过程解释为压力集团（pressure groups或称为利益集团：interest groups）在政府内外作用的结果。

中国较早从事政府过程研究的学者胡伟认为，“广义而言，政府过程意味着在特定的政治共同体内获取和运用政府权力的全部活动，几乎是‘政治’的同义词。狭义的政府过程一般被理解为政府决策的运作过程，主要包括政府的政策制定与执行等功能活动及其权力结构关系”[45]。他进一步指出，即使是在广义政府过程的概念下，政策过程依然是政府过程的核心。[46]可见，狭义的政府过程与政策过程含义基本相同。因此，对于政府过程的早期研究，可视为是政治学视角的政策过程研究。

与政府过程相近的另一个概念是政治过程（political process）。尽管字面上有所差别，但“政府过程”和“政治过程”含义基本相同，甚至可混用。[47]朱光磊认为，两者“只是强调的侧重点不同而已”,“政治过程侧重强调政府活动的广泛的政治生活背景，政府过程则侧重强调政府活动在政治活动中的重要地位和作用”。[48]

（2）政策制定过程

政策制定过程（policymaking process，决策过程），是一个被频繁使用却又较为模糊的概念。广义的决策过程等同于政策过程，如德罗尔，它将政策执行和政策评估等环节称为“后政策制定阶段”[49]；而狭义的决策过程，则仅包含政策过程中的某个或某些阶段。如陈振明教授认为“政策制定是从发现问题到政策方案出台的一系列的功能活动过程，包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节”[50]。本书在狭义上使用政策制定过程概念，意指设计并选择政策方案的过程。