前言
海洋是由作为海洋主体的海水水体、生活于其中的海洋生物、邻近海面上空的大气和围绕海洋周缘的海岸及海底等几部分组成的统一体。或者说，是地球表面连成一体的海和洋的统称。它既是全球生命支撑系统的一个重要组成部分，也是人类社会可持续发展的宝贵财富。
由于陆地资源急剧短缺、人口增长迅速、自然环境恶化等问题的日趋严峻，世界沿海国家早已把目光投向海洋，对海洋的研究开发和利用突飞猛进。以开发海洋为突破口的“蓝色革命”[1]早在20世纪80年代世界沿海国家迅猛兴起。海洋资源的有效开发利用推动了沿海国家乃至全世界经济发展的增速，同时，也满足了人类向海洋要效益的愿望，但在海洋开发迅速升温的同时，海洋资源也正在承受着前所未有的压力。
海洋作为独特的地理单元，有其自身独立运行的规律和方式，这是不以人的意志为转移的。人类受制于海洋，海洋却不受制于人类。如果人类仅仅把海洋看作是自己生存或者是谋生的猎物，无度地、不择手段地、随心所欲地去开发利用它，轻者干扰、重者破坏它的规律和运行方式，那么，海洋必定以其强大的自然之力反作用于人类。“现在已达到历史上这样一个时刻：我们在决定世界各地的行动时，必须更加审慎地考虑它们对环境产生的后果。由于无知或不关心，我们可能给我们的生活和幸福所依靠的地球环境造成巨大的无法挽回的损害。反之，有了比较充分的知识和采取比较明智而科学的行动，我们就可能使我们自己和我们的后代在一个比较符合人类需要和希望的环境中过着较舒适的生活。改善环境的质量和创造美好生活的前景是广阔的，我们需要的是热烈而镇定的情绪，紧张而有秩序的工作。为了在自然界里取得自由，人类必须利用知识在同大自然合作的情况下建设一个较好的环境。”[2]在对海洋的开发利用中，“由于无知或不关心”，我们正在或已经给海洋造成了巨大的损害，海洋环境被污染、海洋资源被破坏、海洋灾难在加重，这些问题已经反过来影响到了人类自身。因此，要使海洋与人类和睦相处，就需要在海洋开发利用的同时，尊重海洋、热爱海洋，顺海洋自然之势而为之。要做到这一点，则需要借助科学的海洋管理，通过建立一种有效的海洋管理制度，规范人们开发利用海洋的行为，协调并有效地解决涉海各方的矛盾冲突，以合理配置海洋开发中的各种资源，实现海洋利用的可持续发展。
在我国，海洋经济发展较世界海洋经济发展滞后十年甚至几十年，但自改革开放以来，全国海洋资源的开发利用发展迅速而成效显著。我国海洋经济在20世纪80年代以年均17%的速度增长；90年代以年均20%的速度增长；2000年海洋产业产值达到5000多亿元；2010年海洋生产总值达38439亿元，与上年同比增长12.8%，海洋生产总值占国内生产总值的比重为9.7%；[3]2013年海洋生产总值达54313亿元，与上年同比增长7.6%，海洋生产总值占国内生产总值的比重为9.5%，[4]我国海洋经济继续保持了良好的发展势头，但增速趋缓，海洋经济已由高速增长进入增速“换挡期”；2014年海洋生产总值达59936亿元，与上年同比增长7.7%，海洋生产总值占国内生产总值的比重为9.4%；[5]2015年海洋生产总值达64669亿元，与上年同比增长7.0%，海洋生产总值占国内生产总值的比重为9.6%。[6]近40年来我国海洋经济的发展一直保持快速增长的良好势头，海洋经济成为国家经济的重要组成部分。
与此同时，随着我国海洋开发力度的不断加大，形成了不断扩大的海洋产业群：海洋渔业和海洋交通运输业等传统海洋产业占据主导地位，长期提供60%左右的水产品和70%左右的外贸货运量，海洋油气、海洋旅游、海洋化工等新兴海洋产业正在逐步上升为海洋支柱产业。自“十一五”以来，我国海洋经济步入健康成长期，海洋经济的发展由不够成熟逐步走向成熟到逐步成为国民经济的支柱产业。
为更好地建立和保护良好的海洋环境，有法有规有据地科学开发和合理利用海洋资源，促进我国海洋经济发展，建立海洋功能区划制度势在必行，这必将是我国海域使用管理的一项基本制度或者说是根本制度，因此，我国政府早在1988年首次提出了把海洋功能区划作为一项海洋管理的基础性工作进行组织和开展，目的是按照海域的区位条件、资源状况、环境容量等自然属性，根据经济和社会发展的需求，科学划定海洋功能区，统筹安排各行业用海。于是，1989年启动了海洋功能区划研究和实践工作，自此海洋功能区划工作经过了两个发展阶段：第一个阶段，从1989年开始，国家海洋局组织沿海11个省、自治区、直辖市人民政府的海洋管理部门以及部分高等院校和科研机构开展了小比例尺海洋功能区划工作；第二个阶段，从1998年开始，国家海洋局组织开展了大比例尺海洋功能区划工作。通过卓有成效的工作，积累了大量的研究成果，主要集中于海洋功能区划分类体系选择、划分的原则及分区方法、区划意义与作用、与海洋发展规划关系、与海洋使用规划关系、区划基本理论和实践、区划体系、区划矛盾和变革、GIS模型灾区划分区中的应用以及海洋功能区划评价等方面。初步完成了全国海洋功能区划工作，主要包括《中国海洋功能区划报告》《中国海洋功能区划登记表》和《中国海洋功能区划图集》及沿海11个省、市、自治区海洋功能区划报告、登记表和图件等。
全国人大第九届常委会第十三次会议于1999年12月25日修订通过，并自2000年4月1日施行的《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环保法》），全国人大第九届常委会第二十四次会议于2001年10月27日通过，并自2002年1月1日施行的《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）正式确立了海洋功能区划的法律地位，明确规定了由国家海洋部门会同有关部门负责对海洋功能区划进行编制，依法批准后具有强制执行的法律效力，使海洋功能区划从单纯的技术文件上升为权威的公共政策。海洋功能区划由此也成为制定海洋开发战略、海洋经济发展规划、海洋环境保护规划以及涉海行业规划的基础依据。2002年8月国务院批准发布了《全国海洋功能区划》《省级海洋功能区划审批办法》《海洋功能区划验收管理办法》《海洋功能区划管理规定》等一系列政策法规。2003年国务院发布的《中国21世纪初可持续发展行动纲要》和《全国海洋经济发展规划纲要》对完善和实施海洋功能区划提出了明确要求。时至今日，我国海洋功能区划从问题的提出到制度的建立完善历经近30年的时间，可以说它作为海洋管理的重要依据日臻完善。
随着海洋功能区划制度政策法规的建立和完善，海洋功能区划的理论研究也不断深入。鹿守本教授在《海洋管理通论》一书中阐述了海洋功能原则是海洋管理基本原则之一，并提出了海洋功能原则的意义及其贯彻要点。[7]鹿守本、艾万铸主编的《海岸带综合管理——体制和运行机制研究》一书对海洋功能区划的依据、性质、目的、方法体系和贯彻措施等都有深刻而明确的论述，并把海洋功能区划作为海洋管理的基础性工作之一。[8]1998年10月，在国家海洋局组织举办的全国海洋功能区划技术培训班上，葛瑞卿研究员曾以“大比例尺海洋功能区划的理论基础”为题介绍了1989年至1997年开展的全国海洋功能区划的有关问题以及大比例尺海洋功能区划的一些技术要求，明确提出：“在今后的大比例尺海洋功能区划工作中，在强调修定、细化海洋功能区划的同时，尤其要重视海洋功能区划理论和方法的深化、完善，探索其贯彻执行的途径。”
海洋功能区划是我国海域使用管理的一项基本制度。自我国政府首次提出把海洋功能区划作为一项海洋管理的基础性工作开展至今，经过近30年的实践充分证明，海洋功能区划确实起到了调整规范海洋开发利用、协调各涉海行业部门之间关系、保护海洋环境、遏制海域使用无序、无度、无偿的“三无”现象的重要作用。但是，自海洋功能区划制度实施以来，海洋环境质量在某些方面不仅没有好转，反而更加恶化，我国海洋环境质量状况仍然不容乐观，这些问题的出现客观上与我国经济迅猛增长不无关系，但同时也说明了我国的海洋功能区划还有不够完善的地方甚至还存在一定的问题，如区划编制水平还不是很高、区划制度被批准后频频修改、区划被批准后得不到严格实施等，由此使海洋功能区划还没有发挥出我们建立这一制度所预期的应有的全部作用。基于此，笔者选择以《中国海洋功能区划制度研究》为课题，试图从我国海洋使用、海洋管理和海洋保护等方面进行探析，但明知这个课题从理论到实践要求很高，难度很大，并涉及诸多海洋功能区划制度在实施中的问题，又因水平有限，不妥之处在所难免，恳请读者不吝赐教，笔者不胜感激之至。
在选择这个课题期间，曾多次听同仁们说：“海洋功能区划制度已经实行多年了，历经多年的实践检验，应该是比较健全和完善了，没有什么好写的。”但本人不这样认为，这是因为，历经数年的海洋环境专业学习研究，尤其是无数专家学者和导师们的点拨、开导与启发，特别是生长在大海环抱的青岛，看30多年潮起潮落，虽不能说对研究这个课题有多大优势，但和其他热爱海洋的人们一样有着特殊的感情和嗜好，所以，本人的理解和态度是：海洋功能区划制度历经多年的实践检验，它所发挥的作用是有目共睹的，历经多年的历练，确实日臻健全和完善，这是公认的、不争的事实。但是，用辩证的观点观察问题，用一分为二的方法分析问题，任何事物都是发展变化的，一成不变的东西是没有的，人无完人，金无足赤就是这个道理。所以，就海洋功能区划而言问题还是有的，有关问题将随着本书内容的展开而不断探讨，这里暂不详述。但有一个问题，如我国现行的海洋功能区划期限到2000年，届时我们还要制定颁布下一个时期的海洋功能区划，仅此也需要对其进行深入的探讨和研究。再如，海洋功能区划与海洋开发规划问题，它们之间既相互联系，又相互区别。它们之间具有互补和参考价值，海洋功能区划和海洋开发规划都是以海洋区域的客观条件为依据而作出的选择性安排。海洋功能区划以海洋的自然属性为主，兼顾社会属性，与海洋开发规划注重社会效益有明显的不同，它考虑的是海洋开发利用的治理保护的合理布局，它既注意了三者的相同点，又注意了三者的不同点，对海洋开发规划中合理的内容进行了融合和兼顾，对不合理的内容进行了协调和调整；而海洋开发规划则主要考虑社会需求，是一定时间内的工作安排。虽然海洋功能区划和海洋开发规划之间的关系以及如何处理它们之间的关系，从理论上说都是比较明确和统一的，但是，从海洋功能区划开始实施至今，以海洋开发规划为基础编制海洋功能区划，为迎合海洋开发规划而修改海洋功能区划的问题频发，其原因为何？这只是我国海洋功能区划制度存在的诸多问题之一。所以，加强海洋功能区划制度的研究不仅是必要的而且是急需的，如何完善海洋功能区划制度，保障海洋功能区划制度确实有效地顺利实施，发挥我们期望其应该发挥的作用，这正是本书写作的应有之义和主要缘由。
本书通过对海洋功能区划制度从理论到实践进行深入研究，阐述了我国海洋功能区划、海洋环境质量、海域使用管理状况；论述了海洋功能区划制度在海域使用、管理、保护中的重要地位和积极作用；借鉴世界沿海国家海洋管理、使用、保护的法律法规和实践，对比寻找和分析我国海洋功能区划制度中存在的问题和不足，并就如何完善我国海洋功能区划制度提出意见和建议，以达到推动我国海域使用管理制度更加完善规范的目的。
[1] 20世纪80年代初在我国正式提出开展“蓝色革命”的新构想，其含义是：运用现代科学技术，向蓝色的海洋和内陆水域索取人们所需要的、更多的水产品。
[2] 联合国《人类环境宣言》。
[3] 国土资源部2011年10月19日发布的《2010中国国土资源公报》。
[4] 国家海洋局2014年3月11日发布的《2013年中国海洋经济统计公报》。
[5] 《2015—2022年中国气象及海洋专用仪器制造市场专项调研及投资前景分析报告》。
[6] 2016年3月3日《经济参考报》。
[7] 鹿守本：《海洋管理通论》，海洋出版社1997年版。
[8] 鹿守本、艾万铸：《海岸带综合管理——体制和运行机制研究》，海洋出版社2001年版。