第四节 海洋功能区划制度认知

一 海洋功能区划制度的基本构成

制度是指约束人们行为的一系列规范，既包括政治法律制度等成文的规则，又包括存在于人们的观念中，依靠人们的自我约束和舆论监督来实施的道德、风俗、习惯等非成文的规则。经济学家诺斯在《制度变迁的理论》一文中指出：“制度是人所发明设计的对人们相互交往的约束。它们由正式规则、非正式规则的约束（行为规范、惯例和自我限定的行为准则）和它们的强制性所构成。简单来说，它们是由人们在相互打交道中的强制约束的结构所组成。”据此，我们加以概括便知，制度主要是由正式规则、非正式规则和它们的运行方式构成的。

（1）正式规则。正式规则又称明文规定的正式制度，是指人们有意识创造的一系列政策法则，包括法律、政治规则、经济规则等，它由公共权威机构制定或由有关各方共同制定。正式规则具有强制力。

人们通常在谈到制度时，看到的和考虑更多的往往是正式制度，因为它是有形的，看得见、摸得着，如果设计合理，无论是奖还是罚都有章可循，可以非常容易地照章办事。就行为个体而言，正式的制度就是一个行为指南、活动准则。由于正式的制度易于操作，而且它本身也是管理部门的职责和权威体现，因此，当提到加强制度建设时，主要指的是正式制度的建设。

在海洋使用管理工作中，《海域法》《海洋环保法》《海洋功能区划》等就是海洋管理的正式规则，它们对涉海人员和涉海组织对海洋进行使用或管理行为具有普遍的约束力。海洋管理的正式规则主要有涉及海域区划、海域使用、海域环境保护、海洋维权、海洋管理等方面的法律法规、方针政策、战略规划、条令条例、规定要求等，它由中央和地方各级党委、全国各级人大、人民政府、涉海管理部门依职权制定，对涉海人员和组织具有普遍的约束力。由于这种强制性的约束力，使人们在对海洋的开发利用活动中以及对这些开发利用活动进行的管理中，不得不形成一些用海方法、方式、习惯等，而这些就是海洋管理的政策、法规、规划等所规定要求的。俗话说：“习惯成自然。”久而久之，人们对这些用海的方法、方式、习惯等就会慢慢由正式制度开始实行时的被动接受、被动遵守逐渐变成主动接受、自觉遵守。当从被动转变成自觉的时候，人们的海洋意识也就同步加强了。

目前，我国海洋管理制度体系的建设速度远远落后于对海洋开发利用实践活动的要求。如果我们通过先培养国民的海洋意识，待达到一定程度后再进行建立或完善海洋管理制度的工作显然是不合时宜的。因此，这就要求海洋管理正式制度的建设和国民海洋意识的提高同步进行、同步发展、同步提高。由于海洋意识是人们在长期用海过程中无意识地逐渐形成的，并构成历代相传的文化中的一个部分。因此，我们就需要借助于海洋管理的正式制度的强制性来实现同步的目的。

（2）非正式规则。非正式规则又称无明文规定的非正式制度，是人们在长期交往中无意识形成的，并构成历代相传的文化中的一部分，主要包括价值信念、伦理规范、风俗习性、意识形态等，它是对正式规则的补充、拓展、修正、说明和支持。海洋管理的非正式规则主要包括来自社会舆论和社会成员自律作用下实施的规则，它主要是指海洋价值观、海洋意识、海洋习俗、海洋禁忌等，它是人们在长期海洋实践活动的历史发展中自然演化而形成的产物，属于“潜规则”，具有很强的稳定性。它是无形的，它依靠的是内在的心理约束力，约束着人们的行为选择，其影响无时、无处、无事不在，并与人们的行为方式、思维方式和生活方式融合在一起，形成了得到社会广泛认可的行为规范和内心行为标准。

非正式制度往往是不成文的或无形的，给人以“软”的感觉，但因其根深蒂固和有深厚的群众基础而左右着涉海人员或涉海组织的行为。从某种意义上说，非正式制度甚至比正式制度更为重要。因为在一定的社会物质生活条件下，非正式制度中的观念形态是影响制度形成、制度选择的决定因素，不同的观念体系影响着人们的制度选择和行为方向。正式制度与非正式制度相互联系、相互制约、共同作用，交织成一种影响人们海洋实践活动的制度框架。这种框架的设立是以确定的、为绝大多数成员认可的方式或规则存在的，并把涉海人员的行为纳入这种关系框架内，使之遵循一定的规矩和模式，从而保证涉海个体或组织的行为与社会要求相吻合，实现同步发展。因此，进行海洋功能区划制度建设，正确认识非正式制度在海洋功能区划中的作用，加强非正式制度的建设至关重要。

（3）正式规则和非正式规则。正式规则和非正式规则告诉了人们应当做什么，不应当做什么，它们给人们定下了行为标准，但如果不执行，从现实的效果看就等于没有制度。制度的执行机制，一方面表现在对违规行为的惩罚上，另一方面表现在激励上，即通过一些刺激人们利益动机的措施，来改变人们的价值取向和行为嗜好，以此实现制度设置的目的。

“在任何制度结构中，非正式制度是以意识形态和文化占主导地位的，它可以使其由个人意识转变为社会意识，由主观精神转变为客观精神，从而形成一定的社会文化环境。”^[26]它往往以指导思想的形式构成正式制度的理论基础和最高准则，同时，还可以在形式上构成某种正式制度的先验模式或雏形。非正式制度与人们的动机和行为有着内在的联系，因而它可以构成影响市场秩序、制约经济可持续发展的无形力量。如果非正式制度与正式制度产生矛盾时，则会阻碍新制度的贯彻实施，增大和提高制度创新和实施的阻力和成本。而与正式制度相一致的非正式制度则有助于降低正式制度的运行成本。

（4）制度的运行机制。海洋管理制度还包括海洋管理的运行机制，它是海洋功能区划制度的具体运作体系和实际操作过程。这个过程是通过涉海人、财、物进行合理安排，使其在发挥各自功效的同时，实现系统整体功效的最大化。海洋管理运行机制主要表现为约束和激励，一方面，它给涉海人员以规则约束，规范着他们行为方式的选择；另一方面，它又通过影响利益分配等手段，保证涉海人员的责权利有机结合，从而调动起积极性，激发动力和活力。

二 海洋功能区划制度的特征

（1）行政性。正如海洋功能区划所明确指出的：“海洋功能区划，目的是为海域使用管理和海洋环境保护工作提供科学依据。”^[27]海洋功能区划的直接作用是为海洋行政管理部门进行行政管理提供依据，其直接适用的主体是各级海洋行政管理部门，对象是海洋行政管理行为，是整个海洋管理行政制度的基础和重要组成部分，其具有很强的行政性。

（2）强制性。海洋功能区划是国家各级行政职能机关依法制定的，具有法律效力。而且其制度的行政性同时赋予其公法上之强制效力，各涉海社会主体必须严格遵守，不得违反。否则，即属于违法行为，应承担行政法律责任。

（3）法定性。作为一种效力高、范围广、影响深远的重要制度，海洋功能区划不能由各行政部门自主决定、任意而为，而必须依法进行，要严格遵照法律规定的主体范围、授予权限、划分原则、审批程序行事，并只能对法律许可的事项进行规定，具有极强的法定性。

（4）技术性。与一般法律规范的社会性不同，海洋功能区划考虑的是如何在现有技术水平上更好地开发、利用、保护海洋的问题，这既是社会问题，从根本上说又是一个技术问题。海洋功能区划主要是依据海洋的自然属性及人类自然科学技术的发展程度而定，受海洋自然属性的制约和科学技术发展的直接影响，具有强烈的技术性特征。

（5）公益性。无论海洋资源的充分、高效、可持续利用，还是海洋生态环境的良好保护，海洋功能区划都是站在全社会的高度，以全社会共同利益为根本出发点的。海洋功能区划是对部门利益、行业利益、群体利益、个人利益的协调与超越，是对人类眼前利益和长远利益的综合，着眼于人类社会整体发展的可持续和长治久安，具有强烈的公益色彩。

三 海洋功能区划制度中的法律关系构成

海洋功能区划制度中的法律关系，是指相关社会主体在各种涉海活动中，根据海洋功能区划相关法律规定所形成的法律权利义务关系。由于海洋功能区划的行政性，海洋功能区划制度中的法律关系主要是一种行政法律关系，其具体体现在以下几方面。

（1）主体。法律关系主体是指在具体的法律关系中享受权利、承担义务的当事人。行政法律关系是经行政法规范调整的，因实施国家行政权而发生的行政主体之间、行政主体与行政人之间、行政主体与行政相对人之间的权利义务关系。^[28]从其定义上可以看出，行政主体与行政相对人是其行政法律关系的基本构成主体。在海洋功能区划法律关系中，其表现为：

行政主体方：沿海县级以上人民政府、国务院有关部门和国家海洋行政主管部门。《海洋环保法》规定：“国家海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府拟定全国海洋功能区划，报国务院批准。沿海地方各级人民政府应当根据全国和地方海洋功能区划，科学合理地使用海域。”^[29]《海域法》规定：“国务院海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府，编制全国海洋功能区划。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门会同本级人民政府有关部门，依据上一级海洋功能区划，编制地方海洋功能区划”。^[30]由此可见，在海洋功能区划的制定中，国家海洋行政主管部门、国务院有关部门、沿海县级以上人民政府均为海洋功能区划制定的主体。同时，沿海各级人民政府又是海洋功能区划的适用机关。

行政相对人方：行政相对人是指在具体的行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，其不限于普通社会主体，在具体法律关系中，行政机关也有可能成为行政相对人。^[31]《海洋环保法》第三章第24条规定：“开发利用海洋资源，应当根据海洋功能区划合理布局，不得造成海洋生态环境破坏。”据此，在海洋功能区划的适用过程中，普通社会主体，无论是个人、法人、非法人组织，只要在特定海域内从事相关用海活动，都必须遵照各级海洋功能区划的规定，不得从事其禁止的行为，也不能擅自从事需经审批的活动。所以，一切用海社会主体均受海洋功能区划的制约，为其行政相对方。另外，在特定的行政活动中，如排污口设置、海洋工程建设项目审批、涉及海域使用的沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划等的制定均应遵循海洋功能区划^[32]，此时的行政相对人为从事审批、制定活动的行政机关。

（2）客体。法律关系客体是指具体的权利义务所指向的对象。由于海洋的整体性特征，海洋功能区划所针对的只能是特定的海洋，即海域，尤其是地方级别的海洋功能区划，其区域性更为明显。海洋功能区划是根据特定海洋的自然属性和社会属性将大范围的海域分别划分为不同的若干个“小”海域，并明确其功能和可利用的方式、条件，其具体的权利义务针对的是海域。

（3）内容。法律关系的内容是指法律关系主体所享有的权利和义务。在海洋功能区划制度的法律关系中，由于具体法律关系的不同，其权利义务内容也有差异。一般而言，行政主体方的权利主要表现为：依照法律和上级海洋功能区划制定本级海洋功能区划、组织实施上级海洋功能区划、依照海洋功能区划对海域进行监督管理等；对于行政机关而言，这些“职权”相应也构成其义务，海洋功能区划明确规定要“依法行政，认真组织实施海洋功能区划。各级海洋功能区划经批准后，应当向社会公布。各级人民政府要根据《海域法》《海洋环保法》及其他涉海法律法规的规定，依据海洋功能区划管理海域、保护海洋环境”。^[33]同时，其还负有保障相对人的合法权益的义务。相对人主要是负有依照海洋功能区划的规定和要求对海域进行利用，遵守海洋行政管理规定，保护海洋环境的义务；同时，也享有在符合区划的前提下依法对海域和海洋资源进行充分利用的权利，在权利受到侵犯时可请求行政机关和司法机关予以救济。

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[1] 《导则》GB/T 17108—2006第1页，3术语和定义。

[2] 《导则》GB/T 17108—2006第1页，3术语和定义。

[3] 《导则》GB/T 17108—2006第1页，3术语和定义。

[4] 葛瑞卿：《海洋功能区划的理论和实践》，《海洋通报》2001年第4期。

[5] 《导则》GB/T 17108—2006第1页，3术语和定义。

[6] 《经济地理学概念》。

[7] 《海洋环保法》第十章第95条第4款。

[8] 《海洋环保法》第二章第6条。

[9] 《海洋环保法》第二章第7条。

[10] 《导则》GB/T 17108—2006第1页，3术语和定义。

[11] 《导则》GB/T 17108—2006第1页，3术语和定义。

[12] 《导则》GB/T 17108—2006第1页，3术语和定义。

[13] 《导则》GB/T 17108—2006第1页，3术语和定义。

[14] 《导则》GB/T 17108—2006第1页，3术语和定义。

[15] 《海域法》第二章第11条。

[16] 《导则》GB/T 17108—2006第2页。

[17] 《导则》GB/T 17108—1997（已被《导则》GB/T 17108—2006所替代）。

[18] 《海域法》第一章第4条。

[19] 《海域法》第三章第17条。

[20] 吕彩霞：《关于〈海域法〉有关条款的解释》，《中国海洋报》2001年12月25日。

[21] 《海洋环保法》第一章第3条。

[22] 《海洋环保法》第二章第7条。

[23] 《海洋环保法》第三章第24条。

[24] 《海洋环保法》第四章第30条。

[25] 《海洋环保法》第六章第47条。

[26] 赵字鸣、赵荣：《谈文化遗产业发展中的制度体系建设》，《商业时代》2006年第4期。

[27] 国家海洋局2002年9月10日发布的《全国海洋功能区划》。

[28] 胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第27页。

[29] 《海洋环保法》第二章第6条。

[30] 《海域法》第二章第10条。

[31] 胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第202—204页。

[32] 《海洋环保法》第四章第30条、第六章第47条；《海域法》第二章第15条第2款。

[33] 《全国海洋功能区划》第五部分第2条。