第一节 海洋功能区划制度的概念
海洋作为资源，具有整体性、流动性和使用多宜性等特点，极易产生用海矛盾和冲突。例如，各级人民政府职能部门根据各自发展需要编制和实施海洋开发规划无可厚非，但如果相互之间缺乏协调机制，就很容易导致海域开发秩序混乱、产生局部海域用海矛盾以及造成人力、物力上的浪费等。改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国海洋经济、沿海经济和江河湖海流域经济一方面快速发展，另一方面近岸海域污染加剧，包括赤湖在内的海洋环境灾害频繁发生，人为造成的个体或群体性事件屡屡发生等。用海的混乱和因用海造成的社会不稳定等问题，使人们普遍认识到要解决这些问题和矛盾，必须制定切实可行的海洋功能区划制度，并坚决付诸实施，以确保我国海洋资源开发利用和海洋环境保护健康有序运行。因此，我国20世纪80年代提出了组织开展海洋基础性工作，即海洋功能区划工作。时至今日已30多年，海洋功能区划制度制定并颁布实施已有15年，全国涉海部门和地区都进行了海洋功能区划的实践，并应用于海洋管理之中，且取得了显著成效，但仍存在一些明显的问题。鉴于此，加强海洋功能区划制度的研究势在必行。
对海洋功能区划制度进行研究，首先要弄清楚有关海洋功能区划的概念。
（1）功能。功能在《现代汉语词典》中的解释，即事物或方法所发挥的有利的作用。国家质监总局和国家标准化管理委员会联合发布的于2007年5月1日实施的《海洋功能区划技术导则》（以下简称《导则》）中对功能（function）的表述：是指“自然或社会事物对人类生存和社会发展具有的价值与作用”。[1]
（2）海洋功能。海洋功能即海洋及其资源于自然和社会发展的价值和作用，它包括经济功能、生态功能、文化旅游功能、交通功能和军事功能等。
我国海洋的核心功能，即“追求国家海洋权益和国家利益高于一切，服务于国家海洋经济建设”。海洋特定区域功能，即海洋特定区域所拥有的价值和所能发挥的作用。
（3）海洋功能区（marine functional zone）。《导则》对海洋功能区的表述：是指“根据海域及海岛的自然资源条件、环境状况、地理区位、开发利用现状，并考虑国家或地区经济与社会持续发展的需要，所划定的具有最佳功能的区域，是海洋功能区划最小的功能单元”。[2]
海洋功能区是海洋功能区划制度中的重要概念。从海洋管理工作的需要出发，海洋功能区是有利于资源合理开发利用，能够发挥海洋最佳综合效益的区域。[3]它的定义有四层含义：一是海洋特定区域的自然属性条件，这是划定海洋功能区的基础和先决条件；二是海洋特定区域的社会属性条件，这是划定海洋功能区必备的不可缺少的条件；三是工作中确定的是海洋特定区域的主导功能，而不是其所有的一般功能；四是划定海洋功能区的目的是保证实现海洋资源的合理开发利用，实现海洋综合效益的最佳发挥，奠定科学依据。海洋功能区的定义的这种特性确立了它作为海洋管理，尤其是执法监察管理依据的地位，海洋功能区划工作是海洋管理工作的基础和重要组成部分。[4]
（4）区划。区划在《现代汉语词典》中的解释，即区域的划分。根据不同的区划对象分为行政区划、经济区划和自然区划等类别；按不同指标分为自然区、经济区、文化区等类别。
（5）功能区划。功能区划即按功能对区域进行的划分。
（6）海洋功能区划（division of marine functional zonation）。《导则》对海洋功能区划的表述：是指“按照海洋功能区的标准，将海域及海岛划分为不同类型的海洋功能区，是为海洋开发、保护与管理提供科学依据的基础性工作”。[5]
由此，我们可以得出这样一个结论：海洋功能区划，是指根据海域的地理位置情况、自然环境条件、自然资源状况、开发保护现状和经济、社会发展的需要，按照海洋功能标准，将海域划分为不同使用类型和不同环境质量要求的功能区，用以控制和引导海域的使用方向，保护和改善海洋生态环境，促进海洋资源的可持续利用。同时，海洋功能区划又是海洋管理的基础。其中，地理位置情况，是指开发活动占有的场所及场所具有的自然属性；自然环境，是指海域的地质、地貌、气候、水文、生物、化学环境、自然灾害等；自然资源状况，是指港口资源、渔业资源、矿产资源、海水资源、可再生能源、旅游资源、滩涂资源等；[6]开发保护现状，是指海域使用现状和海洋生态保护现状；经济社会发展的需要，是指国民经济和社会发展对海洋资源和海域空间产生的需求。
“海洋功能区划”一词具有多义性。它在现实生活中并非仅有前述定义所表明的动词意味，有时候也有作为名词指代“通过区划行为所划分的结果”的意思。即使在法律规范中，该词的使用也不是统一的。如《海洋环保法》中有这样的规定：“海洋功能区划，是指依据海洋自然属性和社会属性，以及自然资源和环境特定条件，界定海洋利用的主导功能和使用范畴。”[7]在这个规定中“海洋功能区划”一词就是典型的动词。在同一部法中还同时分别规定了“国家海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府拟定全国海洋功能区划，报国务院批准。沿海地方各级人民政府应当根据全国和地方海洋功能区划，科学合理地使用海域”，[8]“国家根据海洋功能区划制定全国海洋环境保护规划和重点海域区域性海洋环境保护规划”。[9]海洋功能区划在这里则具有名词含义。因此，“区划”一词既有动词含义，也有名词含义，在特定的语境下其具体指代内容有所不同。作为特定法律制度概念的“海洋功能区划”一词其意义实际上涵盖两种：既包括特定国家机关依法对不同海域进行划分行为的动词含义，又包括通过“区划”行为所划定的海洋功能区分布结果的名词含义。
（7）全国海洋功能区划（national marine functional zoning）。《导则》对全国海洋功能区划的表述：是指“国务院海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府开展的，以中华人民共和国内水、领海、海岛、大陆架、专属经济区为划分对象，以地理区域（包括必要的依托陆域）为划分单元的海洋功能区划”。[10]
（8）省级海洋功能区划（provincial marine functional zoning）。《导则》对省级海洋功能区划的表述：是指“省级人民政府海洋行政主管部门会同本级人民政府有关部门，依据全国海洋功能区划开展的，以本级人民政府所辖海域及海岛为划分对象，以地理区域和海洋功能区为划分单元的海洋功能区划。其范围自：海岸线（平均大潮高潮线）至领海的外部界线，可根据实际情况向陆地适当延伸”。[11]
（9）市、县级海洋功能区划［county（city）marine functional zoning］。《导则》对市、县级海洋功能区划的表述：是指“市、县级人民政府海洋行政主管部门会同本级人民政府有关部门，依据上级海洋功能区划开展的，以本级人民政府所辖海域及海岛为划分对象，以海洋功能区为划分单元的海洋功能区划”。[12]
（10）海洋生态环境敏感区（marine eco-environment sensltive area）。《导则》对海洋生态环境敏感区的表述：是指“海洋生态环境功能目标很高，且遭受损坏后很难恢复其功能的海域，包括海洋渔业资源产卵场、重要渔场水域、海水增养殖区、滨海湿地、海洋自然保护区、珍稀濒危海洋生物保护区、典型海洋生态系（如珊瑚礁、红树林、河口）等”。[13]
（11）海洋生态环境亚敏感区（marine eco-environment sub-sensltive area）。《导则》对海洋生态环境亚敏感区的表述：是指“海洋生态环境功能目标高，且遭受损坏后难以恢复其功能的海域，包括海滨风景旅游区、人体直接接触海水的海上运动或娱乐区、与人类食用直接有关的工业用水区等”。[14]