第二节 发展路径、战略支点与政治风险

一 “一带一路”建设的路径创新

对于中国—东盟合作而言，“一带一路”建设一方面提供了重要的战略契机，以及中长期的可持续发展路线图，另一方面也对有效克服发展瓶颈提出了更高要求，并在客观上增加了难度。因此，在东南亚地区推动“一带一路”建设过程中，有必要深刻理解和贯彻习近平主席提出“以点带面，从线到片，逐步形成区域合作”的工作思路，并在此基础上及时总结地区合作的发展经验，积极开拓深化合作的发展路径。具体来看，以下发展路径有待加强探索与创新。

（一）“以双边推动多边，以多边巩固双边”的交互式发展路径

东盟各国在族群构成、宗教文化、经济水平、政治体制、安全认知尤其是对华安全认知方面都存在明显差异，再加上各国在东盟一体化进程中形成的“协商一致”传统，使得“一带一路”建设的多边磋商面临诸多障碍，难以在短期内取得突破性进展。

对此，可以考虑采取双边与多边相辅相成的交互式发展路径。一方面，积极推进与东盟的部分国家开展双边探路者合作，并以此为战略支点，通过样板效应引导和激励其他东盟国家参与合作，从而形成以双边促进多边的“以点带面”态势。另一方面，通过中国—东盟合作的多边磋商平台，将双边探路者合作中取得的相关成果多边化和机制化，从而有效降低双边合作的不确定性，避免因对象国政治或安全因素变化引起双边合作进程倒退。

（二）“以项目创新规则，以规则引导项目”的滚动式发展路径

“一带一路”建设深入发展，需要参与各方积极进行体制改革与机制创新，以形成更加契合区域合作发展需要的运行规则。但从目前来看，规则创制面临两方面难题：一是破除各国原有体制机制的运行规则，将会在利益集团板结化影响下，面临系统惰性阻碍，难以形成“破旧”合力；二是构建新的运行规则，将会面临新规则的合理性与可行性质疑，尤其是在无法照搬西方现成规则的情况下，很难形成“立新”共识。

对此，可以考虑采取立足项目建设推动规则创新的滚动式发展路径。首先是要依托“一带一路”建设的大型基建项目红利，激发各国新兴利益集团的革新诉求，从而形成瓦解系统惰性的中坚力量；其次要在项目建设过程中，针对新规则的合理性与可行性进行反复验证，并及时修正与调整；最后将验证有效的新规则融入既有体系，引导新项目建设，形成“项目—规则—项目”的良性循环。

（三）“以互信促进共生，以互鉴塑造共识”的浸润式发展路径

“一带一路”建设的可持续发展需要夯实命运共同体意识的民意基础，但在东南亚多元文化并存且存在微妙平衡的复杂环境下，任何自上而下的共识建构，尤其是外来文化掌握主动权的共识建构，都很难取得理想成效，甚至有可能引发本土文化的不满情绪与抵制行动。

对此，可以考虑采取在共识构建过程中有序引导本土文化积极性与主动性的浸润式发展路径。一方面，贯彻“求同存异”原则，在“一带一路”建设的文化碰撞中，坚持自我克制与互谅互让，努力提升中国特色社会主义文化与本土文化的互信关系，从而为和谐共生营造良好社会氛围；另一方面，通过人文交流与合作，为满足本土文化发展诉求积极提供支持，切实提高本土文化精英的开放性与包容性，并在此基础上鼓励其主动参与和发起多元文化间的互学互鉴，从而为自下而上塑造命运共同体意识创造有利条件。

二 “一带一路”建设的支点选择

就“一带一路”建设而言，在贯彻落实“以点带面，从线到片，逐步形成区域合作”的工作思路过程中，首要任务就是构建坚实可靠的战略支点。所谓“战略支点”，是指在次区域的、区域的、跨区域的，或全球的多边合作框架下，通过战略性的双边互动、交流与合作，能有效发挥全局的或关键的支撑作用，并能对多边合作其他各方产生积极的示范、引导和激励效应，从而切实保证多边合作进程稳定、和谐、有序的国家或地区。

从“一带一路”的战略支点建设来看，应当着重把握以下基本要点。

（一）战略支点建设具有阶段性，要有合理功能定位，切实保证诉求、能力与目标相互契合

作为横跨欧亚沟通两洋的宏大发展愿景，“一带一路”建设将是循序渐进的长期过程，很难在短期内一蹴而就，需要分阶段逐步落实。这就使得战略支点建设需要依据总体战略进展情况，分步骤、有重点、见实效地有序推进，从而集中力量突破“一带一路”建设的发展瓶颈。

从理想状态看，战略支点的建设起步越早越好，数量越多越好，进展越快越好；但问题在于，任何战略支点建设都需要包括资金、技术、人才等在内的大量资源投入，否则很难取得预期成果，甚至会适得其反。我国是全球第二大经济体，但在有效满足国内社会经济需求后，可用于“走出去”战略的资源依然相对有限，难以保证所有潜在战略支点共同建设的需要，唯有选取更有价值的国家（地区）率先构建战略支点，而后再进一步延伸和拓展。

对于“一带一路”建设而言，起步阶段的首要目标是开辟从我国内陆直达印度洋的战略大通道。这一方面有助于为中国—东盟合作开拓更广阔的发展空间，并为“一带一路”建设引入新的合作伙伴提供有利条件，另一方面有助于改变东亚地区封闭的地缘政治格局，缓和在中美大国博弈影响下日趋紧张的地区局势。[15]因此，现阶段“一带一路”在跨区域的、区域的、次区域的战略支点选择，应当以印度洋战略大通道建设为首要依据。

在跨区域层面，“一带一路”建设将会为我国“向西开放”进一步深化跨区域交流与合作铺平道路，从而在根本上瓦解美国对我国进行包围与遏制的战略意图，并会在一定程度上对目前有利于西方的国际产业分工体系产生解构作用，因此在印度洋战略大通道建设方面，很难期望西方国家提供实质性协助，甚至可能面临以美国为首的部分西方国家的干涉和阻碍。[16]

在区域层面，作为东盟大国，印尼是最有价值成为“一带一路”战略支点的东南亚国家。2014年10月，印尼新任总统佐科在就职演讲中强调，“我们必须竭尽全力，让印尼恢复成为一个海洋强国。我们已经忽略海洋、海峡和海湾太久了，而海洋、海峡和海湾是我们文明的未来。现在恰逢其时，让祖先的口号‘纵横四海’重新响彻云霄”[17]。在海洋开发方面，印尼与我国存在着共同的战略诉求。双方在维护南海稳定、保证马六甲航道安全、加快海港建设、促进海上经贸往来、推动海洋资源综合利用与开发等方面拥有广阔的合作空间。[18]

在次区域层面，战略支点选择应着眼于中南半岛和马六甲海峡。从我国大陆前往印度洋主要有两条路线：其一是海路，从我国东南沿海出发，渡南海，经马六甲海峡，进入印度洋；其二是陆路，从我国西南内陆出发，穿越中南半岛，直达印度洋入海口。海路是现成的，但要支撑起“一带一路”建设，还需要化解马六甲困境，进一步加强海港建设和保障航道安全。因此，除印尼外，地处马六甲海峡的马来西亚也很有价值成为“一带一路”起步阶段的战略支点。新加坡在地缘上具有重要价值，但是樟宜美军基地的长期存在，使其很难真正成为“一带一路”的战略支点。陆路是待建的，还需要通过中南半岛的铁路网建设和印度洋东海岸的港口建设，方能形成战略通道。因此，地处中南半岛的缅甸与泰国也很有价值成为“一带一路”起步阶段的战略支点。我国先后于2011年和2012年与缅甸和泰国建立了全面战略合作伙伴关系，从而为战略支点建设提供了有利的合作平台。

（二）战略支点选择具有曲折性，要立足于长远规划，将可持续发展作为评判得失的根本标准

战略支点建设要经历从相互接触到相互认知，再到相互信任，最后相互交融的发展过程，其间由于文化差异、利益分歧、外部大国阻碍等因素影响，难免产生各种误解、摩擦、冲突等不利情况，从而使得建设道路曲折难行，甚至会不时出现反复。2014年7月，缅甸单方面宣布无限期搁置中缅高铁建设项目，不仅严重影响中南半岛的印度洋战略通道建设，而且在一定程度上损害了中缅长期以来的政治互信。

作为负责任的大国和“一带一路”的倡议者，我国在战略支点建设上必须有恒心、耐心和信心。一方面要充分理解相关国家在对华合作中的患得患失——既想要搭乘中国经济的“顺风车”，又担心中国崛起后的地缘政治和安全风险——从而宽容对待相关国家的犹豫、反复和“搞平衡”；另一方面要立足长远规划，坚持“亲诚惠容”方针，将双边关系做实、做细、做深，通过实际行动化解相关国家的顾虑和担忧，夯实双方互利共赢的合作基础。战略支点建设要坚持可持续发展原则，严防“短期红利”和“抄近路”带来的利益冲动，尤其在经济合作中，要更加重视环境保护、劳工保障、社区交流等看似费时费力的“赔钱工作”。唯有如此，方能自下而上形成良好的民意基础，进而为战略支点建设提供可持续的发展动力。

（三）战略支点建设具有开放性，要着眼于多边合作，发挥双边合作的示范、引导、激励作用

“一带一路”建设的目标在于打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构，从而为沿途国家尤其是发展中国家提供互利共赢的良好发展环境，因此其建设成效在很大程度上取决于沿途国家参与的广泛程度。这就使得“一带一路”的战略支点建设，必须在积极推进双边合作的基础上，进一步将着眼点延伸到多边合作，充分发挥双边合作的示范、引导、激励作用，促使其他国家共同参与“一带一路”建设。

具体来看，一是要在双边合作中积极树立成功典范，产生“用事实说话”的示范效应，从而在根本上瓦解美日等西方国家利用媒体和非政府组织歪曲我国形象的不实之词，化解其他国家的担忧和顾虑；二是要在双边合作中进一步摸索和完善适用于发展中国家的合作模式，并在此基础上积极引导其他国家理解和接受“一带一路”的多边合作框架；三是要在双边合作中合理运用外溢效应，从而对其他国家形成有效激励，既要避免以邻为壑引起其他国家抵制，也要避免不受约束的“搭便车”现象，促使其他国家明确意识到，唯有参与“一带一路”建设，方能最大限度地获得共同发展的合作收益。

三 “一带一路”建设的风险防范

对“一带一路”建设而言，“以点带面，从线到片，逐步形成区域合作”将是长期不断探索与磨合的渐进式发展过程，其间必然会面临各式各样的不确定性因素，这些因素甚至有可能演化为影响建设进程稳定性、有效性与可持续性的各类风险，尤其是会直接影响双边关系的政治风险。

我国在对外交往中始终坚持互利共赢原则。因此，如果从理性选择的角度出发，基于国家利益与国民福祉，任何对象国政府都会将对华战略合作作为基本方略。但问题在于，战略性政治决策是权力博弈的结果，受到个人野心、派系私利、舆论压力、大国意志等诸多不确定因素的负面影响，尤其是在权力运作失衡的情况下，理性选择很容易被扭曲，从而妨碍对华战略合作的政策落实，甚至动摇对华战略合作的政策立场。

缅甸与泰国都与我国建立了全面战略合作伙伴关系，但在落实过程中明显受制于国内政治影响。缅甸国内的政治民主化，使得各派势力都时不时地打“中国牌”，借以鼓动民族情绪或争取西方国家青睐，甚至罔顾国计民生。2011年9月，缅甸政府宣布暂时搁置在建的密松水电站，使得中缅双方都遭受了巨大损失；2014年7月，缅甸政府宣布搁置中缅高铁项目，结果使中缅战略合作再次遭遇寒流。泰国国内的政治冲突，使得中泰战略合作备受影响，中泰高铁项目更是在反政府运动中一波三折，直到军方上台才得以重启。

故而，在“一带一路”建设，尤其在战略支点建设过程中，最关键的是要切实防范政治风险，并在此基础上有效保证双边关系长期稳定，避免在不确定性因素影响下双边关系出现波动甚至倒退，否则“一带一路”倡议就很难为双边战略合作提供有效和可持续的支撑作用。我国坚持不干涉别国内政的原则，但并不意味着就会忽视“周边命运共同体”关系下的大国责任。战略支点建设不会“天上掉馅饼”，必须主动谋划，努力进取。[19]不过，需要强调的是，开展风险防范的相关工作必须讲究方式方法，否则就有可能事倍功半，甚至适得其反。具体来看，这主要体现在以下方面。

一要“戒急用忍”，作为全球第二大经济体和地区大国，我国在对外工作中的一举一动都会引起周边国家的关注与猜测，因此在开展风险防范工作时要稳扎稳打，循序渐进，从经济文化等非敏感议题入手逐渐过渡到政治安全等敏感议题，从微末议题起步逐渐延伸到核心议题，切不可急功冒进，期望一蹴而就地解决“一带一路”建设面临的各类风险尤其是政治风险。事实上，部分政治风险很可能将贯穿“一带一路”建设全过程，成为我国与对象国改善双边关系的持久命题。

二要“借力打力”，通过积极扶持和有序引导，逐步壮大对象国的本土亲华力量，并以此为依托开展风险防范工作，渐进地改善对象国权力结构，塑造有利于地区合作的开明政治环境，从而既能有效瓦解本土保守力量和亲西方力量在“一带一路”建设中的负面影响，亦能切实避免我国被无端指责干涉他国内政。诚然，培养对象国的本土亲华力量需要一个过程，短期内很难见到明显效果，但从中长期来看，拥有了自我权利意识与独立利益诉求的本土亲华力量，将会形成内生性的自主发展，并成为对象国推动对华合作惯性的重要保证。

三要“因势利导”，顺应对象国政治发展的内在规律，把握各方的共同利益诉求，通过建设性的务实合作，积极应对“一带一路”建设面临的各类风险尤其是政治风险，努力避免消极对抗的不利局面。从周边国家近年政治动荡的成因来看，政治动荡很大程度上都与发展问题相关，尤其是与存量改革引起的新旧利益集团冲突相关。[20]因此，坚持合作共赢的发展立场，共同推动对象国社会经济发展，将有助于在增量改革条件下引导对象国权力结构有序改组，形成更加开明、理性、稳定的政治环境，从而为“一带一路”建设提供强有力的政治保障。

如果能在“一带一路”建设的风险防范工作中做到上述三点，必将有助于取得事半功倍的显著成效，但这需要满足一个先决条件，那就是对周边政治环境有全面客观的理解与认知，否则就很难透过对象国纷繁芜杂的表面乱象，准确把握其政治发展的主要矛盾和矛盾的主要方面，并在此基础上针对可能出现的各类风险尤其是政治风险做好预案和规划，从而有条不紊地加以应对和化解。因此，在“一带一路”建设过程中，加强周边政治环境研究具有重要意义。