二 中国区域政策的构成

（一）全局性区域政策

全局性区域政策包括区域发展总体战略和主体功能区规划。国家“十一五”规划纲要按四大板块的空间架构，提出了“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，推进东中西良性互动”的区域发展总体战略。2010年底国务院颁布了《全国主体功能区规划》，把中国的国土按开发方式，分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类；按开发内容，分为城市化地区、农业地区和生态地区三类。作为中国首个国土空间规划，四大主体功能区的划分强调不同地区要根据资源环境的承载能力来确定功能定位和开发模式，以此来控制开发的强度，完善开发的政策。

2016年3月发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，提出了中国区域发展的总体思路是：“以区域发展总体战略为基础，以‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。”中国继续坚持四大板块的区域发展总体战略，又提出了三个新的区域发展战略：“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带，均为全局性区域政策。

1.东部率先发展的区域政策

中共十一届三中全会以后，为改变国内区域间低水平均衡发展的格局，政府制定并实施了向沿海地区倾斜的投资政策，并在财政、税收、货币等方面实行配套的优惠政策。总体来看，这一时期以特殊经济区为中心，围绕特殊经济区施以一系列倾斜性的区域政策，对外开放和体制改革也向沿海地区尤其是特殊经济区倾斜。

早期的深圳、珠海、厦门、汕头、海南等特区的政策特征归纳起来主要有两点：一是通过比其他地区更大的税收及政策优惠措施吸引外资；二是中央放权，特区享有更大的自主权。1981年7月，中共中央在批准广东、福建两省经济特区工作会议的纪要中，规定了办好经济特区的10条政策措施，其主要内容是：第一，特区建设资金以引进外资为主；第二，特区所有制结构以中外合资、合作经营企业和外商独资经营企业为主；第三，特区产业结构以工业为主；第四，特区产品以外销为主；第五，特区的经济活动，在国家宏观指导下实行以国际市场调节为主；第六，特区实行不同于内地的管理体制，有更大的自主权，除投资规模在1亿元以上的项目要报国务院审批，轻工业投资3000万元以上、重工业投资在5000万元以上项目要报国家计委审批外，其余项目不需国家综合平衡，特区可以自己审批；第七，特区外汇实行包干上缴，超额留用；第八，特区财政体制实行大包干；第九，特区可以自主经营进出口业务，企业享有充分的经营自主权；第十，对前来特区投资的外商，在税收、出入境等方面实行优惠政策和灵活措施，特区企业所得税率仅为15%；特区企业的产品出口，免征出口税，进口生产所需的设备、生产资料和自用的生活资料除烟酒等少数物品外，均免征进口税等等。

根据《沿海部分城市座谈会纪要》（1984年3月26日），沿海开放城市和经济技术开发区在扩大城市权限和给予外商投资者若干优惠方面实行以下特殊政策：（1）放宽利用外资建设项目的审批权限。（2）增加外汇使用额度和外汇贷款。（3）积极支持利用外资、引进先进技术改造老企业。（4）对中外合资、合作经营企业及外商独资企业，给以若干优惠待遇。（5）逐步兴办经济技术开发区。中外合资、合作办的及外商独资办的生产性企业，其企业所得税减按15%的税率征收（中方税后利润仍按规定上缴）。（6）大力发展进料加工出口。免征所有环节的工商统一税（增值税），有盈利的企业征收企业所得税。（7）调整几个城市的开放类别。关于国外人员入境出境的管理，国内人员因公出国的审批及办理护照、签证手续等问题，可以陆续实行经济特区的办法，简化手续，给以方便。（8）加强基础设施建设，为吸引外商投资提供必要的物质条件。（9）加强对利用外资的计划指导。

随着东部地区经济实力的提升，“十一五”以来对于东部地区的特殊倾斜政策渐渐减少，取而代之的设立一系列特殊经济区，相应的区域政策是与特殊经济区相结合的。在早期设立的深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区以及沿海14个开放城市设立的国家级经济技术开发区的基础上，国家又设立了浦东新区、滨海新区、舟山新区等一系列国家级新区，分3批建立了上海、广东、天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西12个自由贸易试验区，其中6个在东部地区；推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈，重点推进河北沿海地区、江苏沿海地区、浙江舟山群岛新区、海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区等区域发展。

2.西部大开发的政策内容

西部大开发的内容很多，其主体内容主要有以下几个方面。

2010年是实施西部大开发战略10周年。《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发〔2010〕11号）决定实施新一轮西部大开发，深入推进西部大开发战略，具体采取以下政策。

（1）财政政策

加大中央财政对西部地区均衡性转移支付力度，逐步缩小西部地区地方标准财政收支缺口，推进地区间基本公共服务均等化。中央财政用于节能环保、新能源、教育、人才、医疗、社会保障、扶贫开发等方面已有的专项转移支付，重点向西部地区倾斜。通过多种方式筹集资金，加大中央财政资金支持西部大开发的投入力度。中央财政加大对西部地区国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区和边境经济合作区基础设施建设项目贷款的贴息支持力度。

（2）税收政策

对设在西部地区的鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税。企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得，以及符合条件的环境保护、节能节水项目所得，可依法享受企业所得税“三免三减半”优惠。推进资源税改革，对煤炭、原油、天然气等的资源税由从量计征改为从价计征，对其他资源适当提高税额，增加资源产地地方财政收入。各级地方政府在资源税分配上，要向资源产地基层政府倾斜。对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备，在政策规定范围内免征关税。

（3）投资政策

加大中央财政性投资投入力度，向西部地区民生工程、基础设施、生态环境等领域倾斜。提高国家有关部门专项建设资金投入西部地区的比重，提高对公路、铁路、民航、水利等建设项目投资补助标准和资本金注入比例。中央安排的公益性建设项目，取消西部地区县以下（含县）以及集中连片特殊困难地区市地级配套资金，明确地方政府责任，强化项目监督检查。加大现有投资中企业技术改造和产业结构调整专项对西部特色优势产业发展的支持力度。中央预算内投资安排资金支持西部大开发重点项目前期工作。国际金融组织和外国政府优惠贷款继续向西部地区倾斜。

（4）金融政策

进一步加大对西部地区信贷支持力度。加强财政政策和金融政策的有效衔接，鼓励政策性金融机构加大对西部地区金融服务力度，探索利用政策性金融手段支持西部地区发展。深化农村信用社改革，培育农村资金互助社等新型农村金融机构。抓紧制定并实施对偏远地区新设农村金融机构费用补贴等办法，逐步消除基础金融服务空白乡镇。落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策，进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款的政策。鼓励地方各级政府通过资本金注入和落实税费减免政策等方式，支持融资性担保机构从事中小企业担保业务。积极支持西部地区符合条件的企业上市融资，支持西部地区上市公司再融资。扶持创业投资企业，发展股权投资基金。研究探索西部地区非上市公司股份转让的有效途径，规范发展产权交易市场。

（5）产业政策

实行有差别的产业政策，制定西部地区鼓励类产业目录，促进西部地区特色优势产业发展。凡是有条件在西部地区加工转化的能源、资源开发利用项目，支持其在西部地区布局建设并优先审批核准。支持民间资本以合作、参股等方式进入油气勘探、开发、储运等领域。扩大西部地区外商投资优势产业目录范围。加大中央地质勘查基金、国土资源调查评价资金对西部地区的投入力度，鼓励和引导多元资金投入。鼓励外资参与提高矿山尾矿利用率和矿山生态环境恢复治理新技术开发应用项目。

（6）土地政策

进一步完善建设用地审批制度，简化程序，保障西部大开发重点工程建设用地。实施差别化土地政策，在安排土地利用年度计划指标时，适度向西部地区倾斜，增加西部地区荒山、沙地、戈壁等未利用地建设用地指标。稳步开展农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点。工业用地出让金最低标准，可区别情况按《全国工业用地出让最低价标准》的10%—50%执行，适当降低西部地区开发园（区）建设用地的基准地价。

（7）价格政策

对新建铁路和部分支线铁路，可根据实际情况，按照偿还贷款本息、补偿合理经营成本的原则，考虑当地经济发展水平和用户承受能力，核定新线和支线特殊运价。加快资源性产品价格改革，健全资源有偿使用制度，建立和完善反映市场供求关系和资源稀缺程度以及环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制。支持资源地群众便捷使用质优价廉的煤、气、电。促进水资源节约利用，合理确定城市供水价格，逐步实行阶梯式水价。完善中水优惠利用价格，鼓励中水回用，中央在中水回用设施建设投资上给予支持。科学制定水资源费征收标准，逐步使污水处理费价格达到合理水平。积极推行发电企业竞价上网、电力用户和发电企业直接交易等定价机制。抓紧完善可再生能源发电定价政策。

（8）生态补偿政策

按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，逐步在森林、草原、湿地、流域和矿产资源开发领域建立健全生态补偿机制。探索推进资源环境成本内部化。逐步提高国家级公益林森林生态效益补偿标准。按照核减超载牲畜数量、核定草地禁牧休牧面积的办法，开展草原生态补偿。抓紧研究开展对湿地的生态补偿。充分考虑大江大河上游地区生态保护的重要性，中央财政加大对上游地区等重点生态功能区的均衡性转移支付力度。鼓励同一流域上下游生态保护与生态受益地区之间建立生态环境补偿机制。加大筹集水土保持生态效益补偿资金的力度。继续完善用水总量控制和水权交易制度，在甘肃、宁夏、贵州开展水权交易试点。建立资源型企业可持续发展准备金制度，资源型企业按规定提取用于环境保护、生态恢复等方面的专项资金，准予税前扣除。矿产资源所在地政府对企业提取的准备金按一定比例统筹使用，专项用于环境综合治理和解决因资源开发带来的社会问题。加快制定并发布关于生态补偿政策措施的指导意见和生态补偿条例。

（9）人才政策

完善机关和事业单位人员的工资待遇政策，逐步提高工资水平。进一步加大对艰苦边远地区特别是基层的政策倾斜力度，落实艰苦边远地区津贴动态调整机制。研究完善留住人才、吸引各类人才到西部地区基层工作的优惠政策，在职务晋升、职称评定、子女入学、医疗服务等方面给予政策倾斜。

（10）帮扶政策

进一步加强和推进对口支援西藏、新疆工作，建立经济支援、干部支援、人才支援、科技支援等相结合的全面对口支援机制，完善支援方式，加大支援力度。做好青海等民族地区及集中连片特殊困难地区的对口支援和对口帮扶工作。继续实施中央和国家机关及企事业单位等定点扶贫和对口支援。建立健全军地协调机制，充分发挥人民军队在参加和支援西部大开发中的优势和积极作用。广泛动员社会各方支持和参与西部大开发。鼓励开展各种形式的公益活动和慈善捐助。

3.振兴东北地区的政策内容

（1）加快体制创新和机制创新

2004年2月4日，国务院国有资产监督管理委员会提出《关于加快东北地区中央企业调整改造的指导意见》，旨在加快推进东北地区中央企业调整改造，做强做大一批技术先进、结构合理、机制灵活、核心竞争力强的中央企业，促进东北老工业基地的振兴，提高中央企业的控制力、影响力和带动力。

2005年2月，国务院发布《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，指出应放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域；鼓励民间资本参与国有企业改制和重组。

2005年11月6日，国务院批复了由财政部、国资委和劳动保障部联合上报的《东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见》，明确了改革目的和改革方式，提出处理厂办大集体的资产和债权债务问题办法。

（2）加大技术改造力度，培育优势产业基地

2004年2月4日，国务院国有资产监督管理委员会提出的《关于加快东北地区中央企业调整改造的指导意见》中指出，要根据东北地区中央企业在国民经济和行业中的地位和作用，进一步加大技术改造力度，培育优势产业基地。企业建设改造分四个层次进行。

（3）在财政税收政策方面对老工业基地予以适当支持

主要措施包括：对部分企业历史形成、确实难以归还的历史欠税，按照规定条件经国务院批准可给予豁免。2004年9月20日，财政部、国家税务总局日前下发了《2004年东北地区扩大增值税抵扣范围暂行办法》，进一步明确了东北增值税转型试点工作的具体操作规程。

2004年9月，经国务院批准，财政部、国家税务总局制定了《东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的规定》（财税［2004］156号）（以下简称《规定》）和《关于落实振兴东北老工业基地企业所得税优惠政策的通知》（财税［2004］153号）（以下简称《通知》），并自2004年7月1日起执行。《规定》扩大了增值税抵扣范围，《通知》提出了实行企业所得税优惠政策，内容包括提高固定资产折旧率；缩短无形资产摊销年限；提高计税工资税前扣除标准（东北地区企业的计税工资税前扣除标准提高到每月人均1200元）。

2005年2月2日，为进一步贯彻落实振兴东北老工业基地企业所得税优惠政策，防止出现税收征管漏洞，财政部、国家税务总局发布《关于东北名工业基地资产折旧与摊销政策执行口径的通知》（财税［2005］17号），对东北老工业基地工业企业缩短固定资产折旧和无形资产摊销年限政策的执行口径和征管工作作出了规定。

2006年12月6日发布的《财政部、国家税务总局关于豁免东北老工业基地企业历史欠税有关问题的通知》（财税［2006］167号）规定了豁免历史欠税的时间界限、具体条件、企业范围、税种范围以及相关程序。

（4）深化改革投资体制，简化老工业基地调整改造项目审批程序

加大国债或专项资金对老工业基地调整改造的支持力度。国家在安排重大产业结构调整、重大装备本地化、高技术产业化等项目时，应充分利用和发挥东北地区等老工业基地装备制造业基础较好的优势，营造有利于使用国产重大装备的市场环境，对重大装备科研、攻关设计要给予必要扶持，鼓励企业使用先进适用的国产装备进行技术改造。农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、文化、环保等领域的专项资金安排，要支持老工业基地调整改造和向资源型城市转型。

（5）发展现代农业

2004年4月，财政部、农业部、国家税务总局联合下发《关于2004年降低农业税税率和在部分粮食主产区进行免征农业税改革试点有关问题的通知》，在黑龙江、吉林两省实行全面免征农业税政策，扩大东北地区粮食生产补贴范围和规模。黑龙江省政府也针对试点县（市）的实际情况，立足于全省大局，制订了《黑龙江省全部免征农业税改革试点工作实施方案》。

（6）积极发展第三产业

大力发展第三产业是老工业基地结构调整的重要内容，也是在调整中增加劳动力就业的主要途径。具体措施包括：以剥离企业办社会职能为契机，大力推进服务业的社会化、市场化和产业化；加大老工业基地中心城市土地置换、“退二进三”等政策的实施力度；继续发展商贸、餐饮、仓储、交通运输等传统服务业，以及与人民群众生活紧密相关的生活服务业和社区服务业；加快建立和完善大宗农产品流通体系；适应老工业基地优势产业发展和城市功能转换的需要，积极发展电子商务、连锁经营、物流配送等现代流通方式，加快发展银行、证券、保险等金融服务、信息服务、中介服务等现代服务业；充分发挥东北地区旅游资源丰富、独具特色的优势，大力发展旅游业。

（7）推进资源型城市经济转型

2005年6月15日，国土资源部、国务院振兴东北办下发《关于东北地区老工业基地土地和矿产资源若干政策措施》的通知（国土资发［2005］91号），提出一系列优惠政策，为东北地区老工业基地合理、高效利用土地和矿产资源指明方向。土地开发利用优惠政策包括：提高建设用地审批效率，加大土地利用政策支持力度，大力推进土地整理复垦和实施稳定的土地政策等，并规定了土地使用年限。矿产资源勘探开采优惠政策包括：加强地质勘查工作，深化探矿权采矿权行政审批制度改革，加大政策支持力度，实行国家鼓励矿产资源勘察开发政策，对具备条件的企业优惠使用探矿权采矿权价款和使用费以及免缴矿产资源补偿费，对具备条件的部分矿山、油田适当降低资源税税额标准等。

（8）加强基础设施建设

2005年1月25日，国家发展改革委办公厅组织编制《东北地区电力工业中长期发展规划（2004—2020年）》（以下简称《规划》）。《规划》提出发展原则及方针，包括坚持区域统一规划，统筹利用全区的煤、水、核、风等能源，兼顾近期开发与长远发展的关系，开发区内资源与引进区外资源并举，协调电网与电源发展，坚持“西电东送”和“北电南送”，建设东北地区统一的区域电力市场等，并进一步提出今后的规划发展目标。

2005年4月15日，交通部编制出台《振兴东北老工业基地公路水路交通发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）。《规划纲要》以公路水路交通基础设施为重点，突出强调空间、时间、功能上的跨省衔接，是东北各省制定公路水路交通建设规划及其相关专项规划的指导性文件。进入21世纪以来，流域水资源开发利用与流域经济、社会、环境的协调发展受到高度重视。《关于加强嫩江松花江近期防洪建设的若干意见》《关于加强辽河流域近期防洪建设的若干意见》得到国务院批准；《松花江流域防洪规划》《辽河流域防洪规划》《振兴东北老工业基地水利规划》《东北地区国境界河整治规划》等一批水利规划通过水利部审查；《松辽流域水资源综合规划》《霍林河流域水资源开发利用规划》《扎龙湿地水资源规划》《胖头泡、月亮泡蓄滞洪区安全建设规划》《辽河口整治规划》等一批规划相继出台；“两江一湖”规划、三江平原近期防洪防涝工程规划等农村水利基础设施建设规划开始启动。

（9）进一步扩大对外对内开放

2005年6月30日，国务院办公厅下发《关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》（国办发［2005］36号）（以下简称《意见》）。《意见》指出要加强政策引导，推进重点行业和企业的技术进步；进一步扩大开放领域，着力提升服务业的发展水平；发挥区位优势，促进区域经济合作健康发展；营造良好的发展环境，为加快对外开放提供保障。意见内容包括：在吸引外资环境、企业、重点项目和行业方面提供税收等优惠政策；完善国家鼓励边境贸易的税收优惠政策，扩大与周边国家的经贸合作；吸引国内各类生产要素进入东北市场，加强东北三省之间相互开放，加强与内蒙古东部四盟（市）的协作和与沿海发达地区的经济联系等。

（10）创造有利于扩大就业的环境，完善城镇社会保障体系

2000年12月25日，国务院下发《关于完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发［2000］42号）。根据党的十四届三中全会、十五大和十五届五中全会关于社会保障体系建设的目标、原则，经报请党中央批准，国务院制定了《关于完善城镇社会保障体系试点方案》，并决定2001年在辽宁省及其他省（自治区、直辖市）确定的部分地区进行试点。

2001年7月6日发布的《国务院关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》（国函［2001］79号），指出辽宁是国务院确定的完善城镇社会保障体系试点省，要按照党中央、国务院关于完善城镇社会保障体系的部署和要求，加强领导，精心组织实施，积极稳妥地推进试点工作。当前确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金按时足额发放，仍然是社会保障工作中的重要内容。

2004年5月13日发布的《国务院关于同意吉林省人民政府关于完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》（国函［2004］35号）和《国务院关于同意黑龙江省人民政府关于完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》（国函［2004］36号），同意在吉林、黑龙江两省进行扩大完善城镇社会保障体系试点工作，要求认真借鉴辽宁省试点经验，把国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作与促进再就业紧密结合起来。

（11）加快发展科技教育文化事业

2004年8月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《贯彻落实中央关于振兴东北地区等老工业基地战略进一步加强东北地区人才队伍建设的实施意见》的通知（中办发［2004］22号）。通知指出，要加快体制和机制创新，激发和调动各类人才的积极性、创造性；坚持事业聚才，搭建人才干事创业的平台。

2004年8月16日，科技部下发《振兴东北老工业基地科技行动方案》（国科发计字［2004］3259号），提出立项启动“振兴东北地区发展战略”研究工作；在原有工作基础上启动支持一批重点项目，包括高新技术产业、以高新技术产业改造传统产业、现代农业和现代服务业等；推进国家级新区“二次创业”。

2004年11月30日，《国家发展改革委关于振兴东北老工业基地高技术产业发展专项第一批高技术产业化项目的通知》（发改高技［2004］2057号）批复了18项高技术产业化项目。

2005年11月21日，国家发展改革委、国务院振兴东北办联合发布了《关于发展高技术产业促进东北地区等老工业基地振兴指导意见的通知》，提出高技术是有效解决老工业基地发展面临矿产资源枯竭、生产方式粗放等突出问题，保证经济可持续发展的战略性措施和重要途径，强调发展高技术，促进老工业基地振兴的原则、重点和着力点。

4.促进中部地区崛起的政策

（1）加快建设全国重要粮食生产基地，扎实稳步推进社会主义新农村建设

加大对粮食生产的支持力度。完善扶持粮食生产的各项政策。逐步解决中部地区粮食主产区粮食流通领域的历史遗留问题。加快制定促进粮食产区与销区建立稳定购销协作机制的政策措施。把严格保护耕地放在突出地位，稳定粮食种植面积，提高粮食单产水平和商品率。

扩大农村劳动力转移培训阳光工程实施规模，提高补助标准，支持中部地区加大农村劳动力职业技能培训力度，增强农民转产转岗就业的能力。建立完善农民外出就业服务体系和可靠信息渠道，加强对农民外出就业的管理和服务。以属地化管理为主，加强流动人口的管理与服务网络建设。

（2）加强能源原材料基地和现代装备制造及高技术产业基地建设，推进工业结构优化升级

加强能源基地建设。加强原材料基地建设。积极推进国有经济战略性调整，选择部分老工业基地城市，在增值税转型、厂办大集体改革和社会保障等方面，比照振兴东北老工业基地有关政策给予支持。支持资源型城市和资源型企业加快经济转型，培育、发展循环经济和接续产业，研究建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。依托骨干企业，重点发展清洁高效发电技术装备、高压输变电设备、大型矿山开采设备等领域。

国家加大对重点企业技术改造的支持力度，并通过科研投入、工程设备采购以及税收政策等，支持重大成套装备技术研制和重大产业技术开发。对电子信息、生物工程、现代中药、新材料等领域的研发和产业化给予重点支持。建立一批特色产业基地，形成产业链和产业体系。加强高等院校、科研院所与企业的技术合作。在有优势的领域建设和完善国家工程中心、国家工程实验室、国家重点实验室和企业技术中心，支持建设若干科技基础平台，实施一批重大科技项目。

（3）提升交通运输枢纽地位，促进商贸流通旅游业发展

加快综合交通运输体系规划实施。加强铁路、高速公路、干线公路、民航、长江黄金水道、油气管道等建设，优先解决中部地区与沿海地区以及中部地区内部的连通，着力构建连接东西、纵贯南北的综合交通运输体系，全面加强中部地区综合交通运输能力建设。加快铁路客运专线和开发性新线建设，加强现有铁路的电气化改造及复线建设，强化中部地区煤运通道。加强公路建设，加大省际间公路干线建设和国省道升级改造力度；加强内河港口设施建设，发展集装箱、大宗散货运输。扩建省会城市枢纽机场，增加中小型机场。

构建以武汉、郑州等全国性市场为中心，以区域性重点市场为骨干，以具有地方特色的专业市场为补充，现货市场和期货市场相结合的市场体系。重点发展粮食及鲜活农产品、重要生产资料和工业品交易市场，积极发展连锁经营、电子商务等现代流通方式。加强旅游景区的基础设施建设，挖掘、整合各类特色旅游资源，加快建设一批优秀旅游城市、旅游名县、旅游名镇。

（4）增强中心城市辐射功能，促进城市群和县域发展

构建布局完善、大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。大力发展县域经济。科学合理地调整乡镇设置，优化布局，促进人口和产业的适度集聚，开展村庄整治试点。扩大国家“科技富民强县专项行动计划”在中部地区的试点范围，对特色产业项目给予专项支持。积极推行“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革试点，加大对财政困难县乡的财政转移支付力度。对贫困人口集中分布地区、革命老区和少数民族地区，实行集中连片开发，增加支援欠发达地区资金和以工代赈资金的投入。

（5）扩大对内对外开放，加快体制机制创新

发挥承东启西的区位优势，促进中部地区与东、西部地区协调互动发展。加强进出口协调和服务，加大中央外贸发展基金政策支持力度，转变贸易增长方式，优化贸易结构，开拓国际市场。支持一类口岸建设，建好出口加工区，引导加工贸易向中部地区转移。加强指导和服务，鼓励有条件的企业“走出去”，扩大对外劳务输出的规模。

支持发展势头好、产业特色明显、带动力较强的国家级开发区和省级开发区加快发展，鼓励工业项目向开发区集中。着力改革行政管理体制，转变政府职能，优化组织结构，构建服务政府、责任政府、法治政府。加快大中型国有企业股份制改革，深化完善相关配套改革，着力解决历史负担。落实鼓励、支持和引导非公有制经济发展的方针政策，切实清除体制性障碍，允许非公有资本进入法律法规未禁止的行业和领域。

（6）加快社会事业发展，提高公共服务水平

加快教育事业发展，提高公共服务水平。加强公共卫生服务体系建设。积极稳妥推进文化体制改革，支持基层文化设施建设，推广文化信息资源共享。加强人才队伍建设，进一步扩大与东部发达地区人才交流的规模，吸引各类人才到中部地区创业。落实并完善城镇就业再就业各项优惠政策，促进下岗失业人员再就业。增加财政对社会保障的投入，加大中央财政对中部地区的专项转移支付力度。

（7）加强资源节约、生态建设和环境保护，实现可持续发展

继续支持长江中游干支流、黄河中游干支流，特别是海河和淮河上中游、巢湖、丹江口库区及上游、三峡库区、南水北调工程影响区的水污染防治项目建设，支持重点城市的污水与垃圾处理设施建设。加强流域、区域水资源开发利用和水环境保护的统一管理，提高水资源利用综合效益。继续实施长江中游天然林资源保护、长江流域防护林二期等重点防护林体系建设。支持工业污染防治、节能节水改造、资源综合利用，发展循环经济。提高防灾减灾能力。

5.主体功能区政策

主体功能区政策的目的是实行分类管理的区域政策，促进地方经济社会发展符合各区域主体功能定位。

（1）财政政策

按主体功能区要求和基本公共服务均等化原则，深化财政体制改革，完善公共财政体系。适应主体功能区要求，加大均衡性转移支付力度。

鼓励探索建立地区间横向援助机制，生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿。加大各级财政对自然保护区的投入力度。

（2）投资政策

政府投资。将政府预算内投资分为按主体功能区安排和按领域安排两个部分。按主体功能区安排的投资，主要用于支持国家重点生态功能区和农产品主产区特别是中西部国家重点生态功能区和农产品主产区的发展。按领域安排的投资，要符合各区域的主体功能定位和发展方向。逐步加大政府投资用于农业、生态环境保护方面的比例。

民间投资。鼓励和引导民间资本按照不同区域的主体功能定位投资。积极利用金融手段引导民间投资，引导商业银行按主体功能定位调整区域信贷投向，鼓励向符合主体功能定位的项目提供贷款，严格限制向不符合主体功能定位的项目提供贷款。

（3）产业政策

对不同主体功能区国家鼓励类以外的投资项目实行更加严格的投资管理，其中属于限制类的新建项目按照禁止类进行管理，投资管理部门不予审批、核准或备案。

编制专项规划、布局重大项目，必须符合各区域的主体功能定位。在资源环境承载能力和市场允许的情况下，依托能源和矿产资源的资源加工业项目，优先在中西部国家重点开发区域布局。

建立市场退出机制，对限制开发区域不符合主体功能定位的现有产业，要通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换等手段，促进产业跨区域转移或企业关闭。

（4）土地政策

按照不同主体功能区的功能定位和发展方向，实行差别化的土地利用和土地管理政策，科学确定各类用地规模。

探索实行城乡之间用地增减挂钩的政策，城镇建设用地的增加规模要与本地区农村建设用地的减少规模挂钩。探索实行城乡之间人地挂钩的政策，城镇建设用地的增加规模要与吸纳农村人口进入城市定居的规模挂钩。探索实行地区之间人地挂钩的政策，城市化地区建设用地的增加规模要与吸纳外来人口定居的规模挂钩。

严格控制优化开发区域建设用地增量；相对适当扩大重点开发区域建设用地规模；严格控制农产品主产区建设用地规模，严禁改变重点生态功能区生态用地用途；严禁自然文化资源保护区土地的开发建设。妥善处理自然保护区内农牧地的产权关系，使之有利于引导自然保护区核心区、缓冲区人口逐步转移。

（5）农业政策

逐步完善国家支持和保护农业发展的政策，加大强农惠农政策力度，并重点向农产品主产区倾斜。调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度。健全农业补贴制度，落实并完善农资综合补贴动态调整机制，做好对农民种粮补贴工作。完善农产品市场调控体系，稳步提高粮食最低收购价格。

（6）人口政策

优化开发和重点开发区域要实施积极的人口迁入政策，加强人口集聚和吸纳能力建设，放宽户口迁移限制，鼓励外来人口迁入和定居。

限制开发和禁止开发区域要实施积极的人口退出政策，增强劳动力跨区域转移就业的能力，鼓励人口到重点开发和优化开发区域就业并定居。同时，要引导区域内人口向县城和中心镇集聚。

改革户籍管理制度，逐步统一城乡户口登记管理制度。切实保障流动人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益。

（7）民族政策

优化开发和重点开发区域要注重扶持区域内少数民族聚居区的发展，改善城乡少数民族聚居区群众的物质文化生活条件。限制开发和禁止开发区域要着力解决少数民族聚居区经济社会发展中的突出民生问题和特殊困难。

（8）环境政策

优化开发区域要实行更严格的污染物排放标准和总量控制指标，大幅度减少污染物排放。重点开发区域要结合环境容量，实行严格的污染物排放总量控制指标，较大幅度减少污染物排放量。限制开发区域要通过治理、限制或关闭污染物排放企业等措施，实现污染物排放总量持续下降和环境质量状况达标。禁止开发区域要依法关闭所有污染物排放企业，确保污染物“零排放”；难以关闭的企业，必须限期迁出。

优化开发区域要按照国际先进水平，实行更加严格的产业准入环境标准。重点开发区域要按照国内先进水平，根据环境容量逐步提高产业准入环境标准。农产品主产区要按照保护和恢复地力的要求设置产业准入环境标准，重点生态功能区要按照生态功能恢复和保育原则设置产业准入环境标准。禁止开发区域要按照强制保护原则设置产业准入环境标准。

优化开发区域要严格限制排污许可证的增发，完善排污权交易制度，制定较高的排污权有偿取得价格。重点开发区域要合理控制排污许可证的增发，积极推进排污权制度改革，制定合理的排污权有偿取得价格，鼓励新建项目通过排污权交易获得排污权。限制开发区域要从严控制排污许可证发放。禁止开发区域不发放排污许可证。

（9）应对气候变化政策

城市化地区要积极发展循环经济，实施重点节能工程，积极发展和利用可再生能源，优化生产空间、生活空间和生态空间布局，建设低碳城市，降低温室气体排放强度。

农产品主产区要继续加强农业基础设施建设，推进农业结构和种植制度调整，增强农业生产适应气候变化的能力。积极发展和消费可再生能源。

重点生态功能区要推进天然林资源保护、退耕还林还草、退牧还草、风沙源治理、防护林体系建设、野生动植物保护、湿地保护与恢复等，增加陆地生态系统的固碳能力。

（二）具体区域政策

区域政策包含有一系列针对不同领域的具体的区域政策，包括区域财政政策、区域税收政策、区域投资政策、区域产业政策、区域货币政策等。

1.区域财政政策

中央政府区域财政政策核心内容是，通过政府财政部门向国内某些特定地区的地方政府，主要是经济发展水平较低的欠发达地区的地方政府，尤其是那些在经济发展方面存在严重障碍的地方政府提供一些额外的财政资金，从而实现对区域经济发展的调控。区域财政政策的主要职能是补充欠发达地区地方政府财政能力的不足，使得它们能够正常行使其行政权力和承担公共管理的义务。

对于经济发展水平不同的地区而言，地方政府的财政能力是不同的。当不同地区之间经济发展水平的差距较大时，一部分地方政府正常的财政收入将远远不能满足其财政支出的需要。要解决区域经济发展中不平衡问题，迫切需要国家制定切实有效的公共财政政策促进区域经济的协调发展。[17]为了不使这些地方政府所行使的权力遭到削弱、放弃它们本应承担的义务，中央政府必须制定相应的国家区域财政政策，也就是通过向这些地方政府提供额外的财政资金，以维持有关行政机关的正常运转、保证当地教育、科学、文化事业的顺利发展和公用基础设施的完好运行。

振兴区域经济是我国经济发展的一个基本战略，财政政策作为市场经济条件下宏观调控的主要手段，在区域经济发展过程中发挥着积极、关键的作用。针对区域经济发展的差异及存在的税收优惠偏重于东部沿海地区、财政体制减弱欠发达地区财力、财政转移支付均等化作用有限、税制设计拉大地区间发展差距等问题，要通过实施综合财政政策、改革现行财政体制、规范转移支付制度、集中使用财政资金和加大税收优惠政策力度等财政政策来解决。[18]

区域财政政策在补助欠发达地方财政的同时，也为这些地区居民生活水平的提高和经济的增长提供了一定程度的帮助。首先，地方财政支出的大部分被用于政府机关、教育科学文化机构和城市基础设施维护管理部门工作人员的工资支出，如果财政能力不足将导致这些工作人员的工资不能及时、足额地发放，其结果将影响一大批居民的生活水平。而有了来自中央政府和上级地方政府的财政补贴，就有可能避免这种情况的出现。更主要的是，地方财政支出无论是以工资的形式发放出去，还是用作地方政府的其他支出，都会有一部分进入当地的经济系统，带动当地经济的发展。

2.区域税收政策

区域税收政策是中央政府经常实施的一种国家区域政策，其核心内容是在某些特定地区、主要是在政府希望经济需要更快发展的地区，通过政府税务部门对全部企业或部分企业实行一定范围的税收减免，进而实现对区域经济发展的调控。区域税收政策的主要职能是为特定区域的企业提供更多的发展机会，使得它们能够尽快地担负起带动区域经济发展的作用。

当不同地区间企业发展的外部条件差别很大时，如果中央政府想要缩小区域经济差异或减缓区域经济差异扩大的速度，就可以实施相应的国家区域政策，从各方面改善企业发展外部条件较差地区的投资环境。其中最重要的一个方面就是，中央政府可以通过实施国家区域税收政策，减免某些地区企业本应缴纳的全部或部分所得税，从而提高外部条件较差地区原有企业的盈利水平，且增加这些地区对区外企业前来投资的吸引力，最终促进这些地区的经济发展。

另一方面，税收政策也是影响我国区域经济发展差距的一个重要因素。导致我国区域经济发展差距过大的税收政策因素包括税制存在缺陷、税收优惠政策逆向调节、税收返还制度设计不合理等。[19]为发挥好税收政策在缩小区域经济发展差距方面的调节作用，当前应进一步深化税制改革，完善税收优惠政策和税收返还制度。

我国实施西部大开发战略后，实施了相应的区域税收优惠政策，西部地区的税收负担较过去确实相对下降了，与理论上对政策效果的预期完全吻合。但是，东、西部的经济增长率仍然存在较明显的差距，此外出口退税与涉外税收优惠等其他一些税收优惠政策也在很大程度上抵消了我国区域税收优惠的政策绩效。[20]这表明区域税收政策要与其他政策协同发挥作用。

3.区域投资政策

中央政府区域投资政策是中央政府利用它们在基础设施及生产性项目建设上的投资决策权，选择一部分地区作为基础设施及生产性项目建设的重点投资地区，通过它们所属的投资机构注入建设资金来促进这些特定地区的经济发展。

在计划经济条件下，不仅是基础设施所需的资金全部来自财政支出，大部分生产性项目建设所需的资金也是来自财政支出，中央政府在这些方面具有很大的投资决策权，因而区域投资政策往往成为这些国家所制订的中长期经济计划的重要组成部分。在市场经济条件下，生产性项目建设所需的资金一般都来自私人机构，基础设施建设所需资金来自财政支出的也只占很少一部分，国家区域投资政策的力度要小得多，即使这方面的政策被纳入了国家的中长期经济计划，也仅仅是起引导投资的作用，而缺乏有效的实施手段。

最近十几年来，中国出台了不少面向中、西部及东北地区的倾斜性投资政策。研究表明，中国区域固定资产投资对经济增长的正向影响显著，存在显著空间集聚，即投资规模大的省份被投资规模大的省份所包围，投资规模小的省份被投资规模小的省份所包围。[21]因而，国家出台的面向中、西部地区及东北地区的倾斜政策对于减小区域差异是十分必要的。

从国际经验来看，发达国家大多曾经使用折旧政策来影响投资，但我国目前尚未充分利用。考察加速折旧这一间接税收优惠政策对投资的影响，结果表明在基础工业部门，折旧率的提高能够促进投资，且折旧率对投资的边际效应递减；政府对投资活动的干预加大了投资对折旧率的敏感性。区域间折旧率对投资的影响存在差异，具体表现为东部最小，中部次之，西部最大。[22]

4.区域产业政策

区域产业政策是指政府为促进资源的有效配置而采取的一系列区域政策的总称，其还可以分为以调节区域之间的资源有效配置为目标的区域结构政策，以调节区域内的资源有效配置为目标的区域组织政策。根据大国经济发展固有的相对内向性，区域产业政策应是我们这样一个世界上少有的超级大型发展中国家不可或缺的、重要的发展政策。[23]由于在执行区域产业政策时，要对企业的投资和经营活动进行干预，这项区域政策在市场经济国家实施有一定难度，需要国家指导性计划和指令性计划相结合，引导私人部门的产业投资方向。因此，区域产业政策主要是由中央政府的计划部门制订和实施，而且与这些区域投资政策有着十分密切的联系。

区域产业结构要根据区域产业结构变动趋势而确定。通过区域产业政策，可以及时淘汰落后产业，支持新兴产业，并有效促进区域产业结构高度化。如果没有区域产业结构政策，完全由市场机制来调节，则落后产业可能得不到及时淘汰，而运用区域产业结构政策就可以克服这些缺点。区域产业政策的目标是产业结构的高度化，重点是突出主导产业部门的选择。主导产业是区域产业结构的核心，区域产业结构政策通过主导产业部门的选择，以及促进其成长、发展的措施，进而调整区域产业结构。

区域产业政策主要是通过供给结构的调整来达到区域产业结构调整的目的，通过采取一定的资源供给结构，可以促使区域产业结构向规划目标变动。同时，供给结构也可以通过分配结构变化趋势的预测和收入弹性分析，与未来需求结构相适应，增强市场需求对区域产业结构的引导作用。

5.经济功能区政策

经济功能区政策是中央政府在国内划出一定范围，在对外经济活动中采取较国内其他地区更加开放和灵活的特殊政策的特定地区。一般来说，在经济功能区内，对国外投资者在企业设备、原材料的进口和产品出口、公司所得税的减免、外汇结算和利润的汇出、土地使用、外商及其家属随员的居留和出入境手续等方面提供优惠条件。通过特殊经济管理体制和特殊政策，以及提供良好的基础设施，经济功能区对外商投资产生很大的吸引力，促进了一国进出口的发展。

经济功能区在区域经济中的功能主要有以下方面：（1）扩大区域的进出口贸易和对外交往，增强了区域经济的影响力；（2）通过引进更多的国外资金、技术和管理经验，增加区域就业总量；（3）形成经济增长极，带动区域经济的发展；（4）成为区域经济参与国际经济分工的门户；（5）提升区域经济在国民经济中的地位。

6.区域空间政策

中央政府通过区域空间政策，实现资源在空间上的优化配置。中央政府实施区域空间政策主要通过国土规划和区域发展规划，为了促进特定地区的发展，还会采用特殊经济功能区政策。

（1）国土规划

自20世纪初德国首先开展国土空间规划后，其他一些国家和地区也陆续开展了相关工作。特别是20世纪60年代以来，越来越多的国家和地区开始普遍重视国土规划的编制和实施。合理利用国土资源、均衡开发国土空间、整治国土生态环境、保障国土安全以及改善宏观调控成为国土规划的主要内容。中央政府的国土规划政策是指中央政府从土地、水、矿产、气候、海洋、旅游、劳动力等资源的合理开发利用角度，确定经济布局，协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系，明确资源综合开发的方向、目标、重点和步骤，提出国土开发、利用、整治的战略重大措施和基本构想。

国土规划是对国土资源的开发、利用、整治和保护所进行的综合性战略部署，也是对国土重大建设活动的综合空间布局。它在地域空间内要协调好资源、经济、人口和环境四者之间的关系，做好产业结构调整和布局、城镇体系的规划和重大基础设施网的配置，把国土建设和资源的开发利用和环境的整治保护密切结合起来，达到人和自然的和谐共生，保障社会经济的可持续发展。

我国当前国土规划的主要目标是全面推进国土开发、保护和整治，加快建设安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。具体目标为：国土空间开发格局不断优化，整体竞争力和综合国力显著增强。城乡区域协调发展取得实质进展，国土开发的协调性大幅提升。资源节约型、环境友好型社会基本建成，可持续发展能力显著增强。基础设施体系趋于完善，资源保障能力和国土安全水平不断提升。海洋开发保护水平显著提高，建设海洋强国目标基本实现。国土空间开发保护制度全面建立，生态文明建设基础更加坚实。[24]

（2）区域发展规划

中央政府制定的区域发展规划是关于特定区域的资源开发利用，环境治理保护与控制，生产建设布局，城乡发展以及区域经济、人口、就业政策的综合性规划。区域发展规划是区域发展的方向性规划，重点是从宏观着眼，对区域经济发展中的资源开发、环境整治和建设布局等有决定意义的问题作出决策。

中央政府根据不同区域的比较优势和基本情况，通过制定区域发展规划，明确区域经济发展的主导方向，确定区域经济发展模式和主要目标，包括目标年的国民生产总值，产业结构比例、人均收入、建设总体布局等等。区域发展规划可以形成不同区域经济发展的特色，实现国家资源在区域的合理配置。

进入“十一五”以后，我国批准和实施的区域发展规划不断增加。究其原因，一方面中央政府希望通过编制和实施区域发展规划解决日趋复杂多样的区域性问题；另一方面地方政府则希望通过编制和争取中央政府批准区域发展规划获取更多的实际利益及良好声誉。[25]区域发展规划不具有充分的法律约束力，地方政府缺乏实施区域发展规划的财力保障，地方政府实施区域发展规划的机会主义行为倾向，各类区域发展规划之间可能存在相互冲突，实施区域发展规划与当地居民的实际利益冲突等，均是制订和实施各种区域发展规划时存在的制约因素。

（3）主体功能区规划

中央政府的主体功能区规划是中央政府为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区域协调发展，根据现有经济技术条件下各空间单元的开发潜力，按照国土空间整体功能最大化和各空间单元协调发展的原则，对国土空间进行划分，确定国土空间单元的发展定位和发展方向，并实行分类管理的区域政策。

绝大多数国土空间单元的功能都是多样性的，主体功能区规划突出空间单元的主要功能和主导作用，也不排斥一般功能、辅助功能和附属功能的存在和发展，主体功能的发挥并不排斥其他功能及其作用的发挥。但是，空间单元的开发目标和发展方向必须符合主体功能的性质，其他功能的发挥不能影响和破坏主体功能的发挥，或者说要以不影响和不破坏空间单元的主体功能为前提。

中国在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则。[26]优化开发地区的功能是提高自主创新能力，提升参与全球分工与竞争的层次，发挥带动全国经济社会发展的龙头作用。重点开发地区的功能是增强产业和要素集聚能力，加快推进城镇化和新型工业化，逐步建成区域协调发展的重要支撑点和全国经济增长的重要增长极。限制开发地区的功能是加强生态修复和环境保护，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。禁止开发地区包括国家级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和世界文化自然遗产等1300多处国家禁止开发的生态地区，严禁各类开发活动。

7.地方政府区域政策

地方政府区域政策作为国家宏观经济政策和国家区域政策的补充，一般只能在已有的国家区域政策的类型及其职能中进行选择，而实际可以采用的地方区域政策取决于有关地方政府被授予的经济管理权限。

在市场经济国家，地方政府被授予的经济管理权限较小，实际可采用的地方经济政策的类型及其职能是受到极为严格的限制。例如，在美国，可以采用的地方经济政策只有地方财政政策和地方税收政策，也就是在州财政实力允许的范围内对所辖各市、镇财政实行转移支付，及在州税收项目下对某些投资者减免部分税款，而且绝对不能影响到联邦政府权力的行使。

而在经济发展比较迅速，特别是在处于转轨时期的国家，地方政府被授予了较大的经济管理权限，甚至出现了被允许或默许越过国家宏观经济政策规定，特别是在不同地区可以实施有区别的地方经济政策的情况。因此，这些国家的一部分地方政府可以采用的地方经济政策的类型及其职能是比较广泛的。在中国，地方政府甚至被认为是具有“地方宏观经济管理”权力的政府机构，因而也就有了运用各种类型的区域政策，来对区域经济发展进行调控的能力。

对于被授予一定的经济管理权限的地方政府来说，尽管有时候也要考虑区域内不同地区经济均衡发展问题，区域内经济较为发达的地区对在经济发展方面遇到严重障碍的地区会进行一定的支援，也会有支持区域内某个地区经济成长为区域经济增长极。但从总体上说，地方政府共同制定的区域政策，一定要考虑到每个地区的利益，或者要给予利益受损的地区以适当的补偿，否则区域政策将无法得到下属地方政府的支持。地方政府制定的区域政策的主要目标，与国家区域政策的目标相比更为单一，一般是为了促进区域经济发展。

具体来看，地方政府制定的区域政策要实现以下一些目标。（1）区域经济增长。实现区域经济总量的增长，以及区域内每个地区经济的增长。这是最重要的区域政策目标，也是地方政府制定区域政策的出发点。（2）区域经济合理分工和协调发展。除了总量的增长，区域经济结构的合理也是区域政策的考虑之一。区域内不同地区经济要形成合理的分工，并协调发展。否则，如果区域内经济发展水平差距太大，发展水平较高的地区最终会由于缺乏腹地和产业支撑而缺乏发展的持续性。（3）应对共同的挑战。地方政府制定的区域政策还要应对区域共同的挑战。这样的共同挑战有两种类型：第一种共同挑战源于各地区有相同的供给或需求，例如提供同一种农产品而共同面对市场价格下跌的威胁，或共同争取中央政府给予的优惠税率；第二种挑战源于各地区形成合理分工，作为一个整体向区域外提供商品或服务，因而一荣俱荣，一损俱损。（4）提供区域公共物品。区域公共物品需要区域各地方政府共同提供，此时最大的挑战是如何分配公共物品提供的成本。