二 对此前我国解决情事变更问题实践的考察

（一）建国初期的情事变更问题及解决办法

建国之初，新民主主义政权面临的中心任务是恢复经济，发展生产，改善民生，建立正常的经济秩序。妥善处理解放前遗留下来的大批合同债务纠纷，是当时各级政府和人民法院的最迫切的课题。按照中央的政策精神，各地处理债务问题的基本原则是：（1）保障一切不违背共同纲领及中央人民政府政策法令的私权；（2）保护正当合理的私营工商业；（3）“发展生产，繁荣经济，公私兼顾，劳资两利”的政策，是处理公私之间、私人之间各种债务问题的大前提，行使债权而妨碍生产是不许可的；（4）保护合同自由，要求不违背公平合理和诚实信用原则。^[2]

针对农村（新解放区）债务纠纷的处理问题，中央人民政府政务院发布《新区农村债务纠纷处理办法》（1950年10月20日）。这是建国后解决合同债务问题的最基本的政策法律性文件。其中规定，解放前农民及其他劳动人民所欠地主的债务，一律废除（第1条）；农民及其他劳动人民所欠富农的债务，利倍于本者停利还本，利二倍于本者本利停付，付利不足本之一倍者承认富农的债权继续有效（第2条）；凡货物买卖及工商业往来欠账，仍依双方原约定处理（第6条）；解放前农民所欠农民的债务及其他一般借贷关系，均继续有效（第7条）；解放后成立的一切借贷关系，包括地主借出者在内，其由双方自由议定的合同均继续有效（第8条）；今后借贷自由，利息由双方议定，政府不加干涉（第9条）。^[3]

在当时社会条件下，新民主主义的政权宣布一律废除农民及其他劳动人民所欠地主的债务，及对所欠富农的债务实施干预，是新民主主义革命的结果，与情事变更问题无关。除这两类债务外，其他债务应继续有效，依诚实信用原则要求当事人履行约定债务。但是，由于长期的战争对社会经济生活造成严重影响，加之国民党政府滥发纸币造成物价飞涨和货币严重贬值，新政权建立后进行货币改革，使许多合同债务发生情事变更问题。依其性质划分，约有以下四类情事变更问题：

1.货币贬值问题。解放前合同债务均以国民党政府发行之法币、金圆券、银圆券计价，而这类货币在解放前夕严重贬值，建国后已一律作废。现在应如何以人民币折合履行旧债，因无统一标准，致各地法院积压大批案件无法结案。有的地方法院尝试采用情事变更原则，变更合同之约定。例如上海市人民法院所持见解是，“战前债务一般地应按债务发生时货币之购买力，及偿还时双方当事人之经济情况，灵活处理，尚无固定之标准”。^[4]依此见解，法院有较广泛的变更合同原约定之职权。重庆市人民法院曾经就伪钞折合问题请示中央，经指示可按实物折合计算。该院即按西南情形，以发生债务关系当时当地大米价格作为标准，将伪币折合大米，再按履约时大米价格折合人民币清偿债务，实行之后群众反映还好。^[5]依此做法，法院的职权仅在解决伪币之折合问题，无权考虑双方当事人之经济情况。

2.地主、富农所欠农民债务问题。按照政务院《新区农村债务纠纷处理办法》的规定精神，地主、富农在解放前欠农民及其他劳动人民的债务应一律有效。但是，解放后紧接着进行了土地改革。在土改中地主、富农的土地已被没收或征收，因而出现了地主、富农无法偿还所欠农民的债务问题。按照当时的法律政策精神，土地改革前地主、富农欠农民的债务为有效，受国家法律的保护，但考虑到土改时地主、富农之土地和财产被没收或征收，因而规定土地改革前地主、富农欠农民的债务，不论是否有能力偿还，一律不再偿还。^[6]毫无疑问，这里实际起主导作用的是情事变更原则，因地富土地财产被没收之事实，构成解除合同之情事变更。

3.银行在被接管前之债权债务问题。解放后，人民政权接管了国民党四大家族所经营之银行，对于银行被接管前的债权债务进行清理，在实际上适用了情事变更原则。按照中国人民解放军成都市军事管制委员会《接管银行债权债务处理办法》（1950年2月2日）的规定，一切债权债务之清偿，一概以人民币为本位，凡过去以实物为计算单位者，仍依原约定；以硬币计算者，按人民银行挂牌价折偿人民币；以伪银元券为计算单位者，一律按发生债权债务之时间为标准，按一定比例折合为人民币清偿。依规定的折算比例，凡1949年11月4日以前之存欠款，伪银元券1元，即按银元1元折价清偿；11月5日至8日，按银元7角5分折价清偿；……凡1949年12月1日以后发生之伪银元券存欠款，伪银元券1元，即按银元1角折价清偿。（第3条）凡因当时之需要，订定契约，由被接管银行委托他人代为采购运销或任何授信行为，因其环境变迁，无继续履行契约必要者，一律清结手续，废止契约；契约期限规定较长之生产事业、投资或保险业务，凡合乎我经济政策者应为继续有效，无益于国计民生及属于投机性质者，一律收回清结（第5条）。^[7]这里实际上包括两类情事变更问题，前一种是伪币贬值及人民政权实行币制改革所发生的货币折算问题，后一种是人民政权接管银行，因环境变迁发生解除合同问题。

4.抵押物价格下跌的补偿问题。解放前订立合同以抵押权担保，因环境变迁发生抵押物价格下跌不足抵偿债务，按理应属于情事变更问题之一种，可考虑使双方合理分担所造成的损失。但对这一类问题，实务上不认为属于情事变更，其所持见解是：关于抵押物价格下跌的补偿问题，如经过法院查封拍卖抵押物后，仍不敷偿还债务时，这是属于实际的执行问题，如债务人尚有其他财产可供清偿债务时，当然可以一并执行，即使债务人所有财产不足清偿债务，其不足部分仍应负清偿责任，不应一笔勾销。^[8]

这一时期的情事变更问题约有上述四类，除第四类被认为属于执行问题外，其余三类均在实际上按照情事变更原则予以处理。其处理方式，一是由法律政策直接规定对于某些种类合同一律废止，二是由法院行使干预合同关系的职权，变更合同约定给付或者解除合同。

（二）1956—1978年间非商品经济条件下的情事变更问题及解决办法

我国在生产资料私有制的社会主义改造完成后，经济指导思想上把社会主义经济视为某种自给自足的自然经济，逐步形成了高度集中的经济体制，实行统一计划调拨和统购包销制度，合同关系实际上是披着“合同”外衣的指令性计划调拨关系。在这种条件下，合同自由原则被完全否定，公平和诚实信用原则也失去存在的必要。在这一时期，法律要求合同必须严格按照国家下达的指令性计划签订。例如《重工业部产品供应合同暂行基本条款》（1956年7月1日起实行）规定，重工业部所属生产企业、重工业部办事处和执行重工业部分配计划的非重工业部所属企业单位，均须严格执行分配计划贯彻经济合同制度，与需方签订产品供应合同（第3条）；按分配计划供应的产品，供需双方应依据重工业部销售局与申请部门供应机关协商肯定的订货卡片（或供货通知书）所规定的项目签订合同（第4条）。^[9]

既然合同是严格按照计划签订的，计划是双方缔结合同关系的基础，如果作为合同基础的国家计划发生变更，例如被修改或取消，理所当然地要随之修改或取消合同。这种“计划变更”，是非商品经济条件下最主要的一类情事变更问题。众所周知，我国在20世纪50年代末和60年代初国民经济曾经遭遇极大困难，因而在1962年执行了“调整、巩固、充实、提高”的方针，对国民经济计划进行了大的调整。这就必然导致许多合同发生情事变更问题。由于以往的法规对计划变更所引起的合同变更问题无明确规定，使企业间因计划变更所发生的争议无法妥善、及时获得解决。因此，国家计委、国家经委、一机部于1962年6月8日联合发出“计联电范字985号”、“机调周联字1310号”通知，专门解决工矿配件供应合同的计划变更问题；国家计委、国家经委于1962年6月29日发布“计电范字1204号”通知，专门解决机械产品供应合同的计划变更问题。同年8月30日国家经委发布《关于各级经委仲裁国营工业企业之间拖欠货款纠纷的意见（草案）》，其中“关于因国家计划变更而要求退货的问题”，重申应按前述三个通知规定的原则执行，即应由合同双方上级主管部门批准方能解除合同。^[10]

这一时期，计划变更是最主要的一类情事变更问题。此外，还有其他原因发生的情事变更。按照《中国百货公司供应合同共同条件》（1956年6月1日起实行）第5条的规定，下述四种情形均可发生情事变更，双方可以变更合同内容或解除合同，不以不履行合同论处。

1.如国家因军事需要或特殊任务（包括临时出口任务），必须从甲方进货中抽出部分或全部数量供应国家需要而影响合同履行。

2.如原料（包括进口）供应发生困难，一时又无代替品可以代替而影响甲方进货，必须修订原签合同。

3.如生产临时发生故障（厂房修整、变迁、机器损害以及其他生产事故）因而影响甲方进货和执行合同。

4.如乙方所在地之市场发生突然变化（水灾、旱灾、霜、虫等自然灾害，严重影响购买力下降，或购买力突然转移），或因商品流转计划变更以致原合同订货数超过市场需要，而且在本供应区及省内又无法调剂，如不修订原签合同，势必严重妨碍商品全面流通。

按照该条规定，在发生以上四种情事变更问题时，属于计划合同，须经当事人所在地之行政部门批准及主管省、市公司审查，并由省、市公司附具所在地之行政部门批准意见上报总公司审查后，双方各按总公司批准意见修减原签合同。属于非计划商品，经当事人所在地之行政部门批准，并经主管省、市公司审查同意，即可提出证明函件联系对方修减原签合同。^[11]

这一时期由于经济体制的性质，决定了计划变更为最主要的情事变更类型，并且无论何种情事变更问题，均一律采用行政方法予以解决，以行政机关之决定变更合同内容或解除合同。这与建国初期运用法律手段，由法律性政策文件直接规定合同作废或由法庭变更或解除合同，是完全不同的。

（三）1979年以来社会主义商品经济条件下的情事变更问题及解决办法

从1979年以来，对计划制度逐步进行了改革，单一指令性计划制度包括工业产品的统购包销制度、农副产品的统购征购制度及日用消费品的凭票证定量供应制度均已被打破。国家只对关系国计民生的重要工业品下达指令性计划，其余实行指导性计划和市场调节；农副产品的统购政策已经废除，国家所需粮食等重要产品实行合同定购；日用消费品除主粮及食用植物油仍定量凭证供应外，均可自由买卖。一个统一的社会主义商品市场已经形成，并日趋繁荣。实行对外开放和对内搞活经济的政策，已使国内市场与国际市场相互沟通。国家主要通过经济政策和法律手段对经济实行宏观控制和调节。适应商品经济的性质和要求，我国法律思想上重新承认了合同自由、公平和诚实信用、等价有偿等法律原则，并由立法明文加以规定。因此，在新的条件下研究情事变更问题具有重大的意义。

在新的条件下，虽然计划变更问题依然存在，但其在情事变更问题中所占地位已不能与前一时期相比，并且有了新的性质，按照经济合同法第27条的规定，“订立经济合同所依据的国家计划被修改或取消”已被确定为发生合同法定解除权（修改权）的原因之一。当事人可以单方意思表示解除（修改）合同。严格说来，已不属于情事变更原则问题。

在商品经济条件下情事变更问题的发生是不可避免的，而且商品经济愈发达，情事变更问题愈是层出不穷，要求运用情事变更原则及时、妥善处理，协调各种利益冲突，维护经济生活法律秩序，促进经济健康发展。基于对近几年经济生活中情事变更问题的初步分析，我认为影响合同履行并导致发生情事变更问题的主要原因有：（1）由于商品经济的本质和市场所固有的风险；（2）物价大幅度上升；（3）各种经济行政管理措施；（4）国家经济政策发生变化；（5）国际市场发生大的变化；（6）外国货币的大幅度贬值或大幅度升值。

近年来所发生的情事变更问题大致可以归纳为以下几种类型：第一种，合同基础自始欠缺。例如前几年河北、河南、天津等地因误信可以用蚯蚓生产高级补酒，所签订的繁殖蚯蚓合同；涉及好多省市的数十家单位，因误信某诈骗犯从香港进口几十万台彩电的谎言，而层层签订的购销彩电合同；未经批准擅自改变属于文物保护的场所设施用途，同他人签订联合经营合同；未经批准擅自建砖瓦窑然后承包给他人经营的承包经营合同。第二种，因物价大幅度上涨所引起的情事变更。例如一项大型承揽建设合同，在合同生效以后由于物价上涨使工程造价将超过合同原订造价的一倍以上，发包人要求解除合同。第三种，因市场固有风险，使企业陷于破产或无力履行合同。第四种，因各种经济行政管理措施使合同基础丧失或对价关系失衡。如一项承包经营旅店的合同生效以后，承包人一再受治安管理处罚，治安管理机关认为此人不能任旅店之经理人；前几年各地出现的购销低质量化肥合同，因国家主管机关下达文件规定不得生产、经营低质量化肥，已生产的应予降价，致在此之前签订的合同发生情事变更；再如购销进口手提式冷暖风机合同，国家经委下达文件指出沿海某省盲目进口质量低劣的冷暖风机向内地倾销是错误的，并指示应予退货或降价，因此使合同发生情事变更。第五种，因国际市场变化影响国内某些出口产品或进口产品的购销合同的履行，或因美元大幅度贬值、日元大幅度升值，使某些以美元或日元计价的合同对价关系被破坏。^[12]

以上五种情事变更问题，其中第三种应适用经济合同法第27条第3项“当事人一方由于关闭、停产、转产而确实无法履行经济合同”的规定，因当事人行使法定解除权而解除合同，其他四种均应依情事变更原则处理。司法和仲裁实践中所采取的解决办法归纳起来有三类：其一为不承认有情事变更问题，仍维持合同原有效力；其二为引用经济合同法第7条第1项“违反法律和国家政策”的规定，确认合同无效；其三类推适用“履行不能”，确认合同无效；其四直接引用公平原则，变更合同给付或解除合同。前一种不承认有情事变更仍严格要求当事人履行合同，显然是不正确的，因为违背公平原则。第二种做法引用关于违反法律和政策的规定确认合同无效，属于不当。以前述承包经营砖瓦窑合同为例，承包合同本身并不违法，法律也不要求须经批准，合同当然是有效的。至于发包人擅自建窑改变耕地用途违反有关法规，则只是发包人自己的问题。对这类合同的正确解决办法，是按照情事变更原则以合同基础欠缺而解除合同。后面两种解决办法即类推适用“履行不能”和直接适用公平原则，在实际效果上并无不当，于法理上亦能说通，是属于在不引用情事变更原则的前提下解决情事变更问题的变通办法。其实，就是在目前情况下依情事变更原则裁判案件，也并非于法无据。经济合同法第27条第4项规定“由于一方当事人虽无过失但无法防止的外因”，正是指的情事变更问题。遗憾的是尚未看到引用这一规定进行裁判的案例。说明即使有了立法规定，其正确适用还有待于解释和阐发其意旨，研究情事变更问题的理论意义和实践意义亦在于此。