序言 应加快推动中国产业政策的调整与转型

2009年年初，作为应对国际金融危机一揽子计划的重要组成部分，中国在钢铁、有色金属、石化、汽车等十个产业实施调整与振兴规划。调整振兴规划是短期应对危机措施（保增长）和中长期产业发展政策（调结构）的结合，其中，“调结构”政策是原有产业政策的延续，而此后这些重点行业产业政策也基本延续了调整振兴规划及此前产业政策的政策取向与政策思路，政策工具选择亦无大的变化。

从总体上看，重点产业调整振兴规划保增长、扩内需的政策在短期内起到了显著的效果，重点产业乃至整个工业在较短的时间内扭转了增速下滑的局面，在随后的三年里（2009—2011年）维持了高速增长的格局。但是，这种短期性的政策，在很大程度上只是将未来三五年内的投资、消费需求提前实现，并透支未来平稳的消费增长。同时，这一政策也扭曲了市场信号刺激了这些行业产能投资的高速增长。2012年以来，随着保增长、扩内需政策的逐渐退出，重点产业产品市场需求快速放缓，家电、汽车等产品消费增长乏力，原材料工业需求增速也显著放缓，而新增产能又不断释放，进一步加重了这些行业产能过剩的程度。还需要进一步指出的是，这些政策在较长一段时间内大大减弱了钢铁、电解铝、水泥等原材料行业以及家电、汽车等行业的转型升级压力和动力，在一定程度上阻碍了这些行业的转型升级。

中国的产业政策一直以来就具有强烈的干预市场特征，对于微观市场的直接干预措施是产业政策最为重要的手段。2009年，重点产业调整振兴规划在很大程度上强化了对市场的干预，从而具有强烈的管制性特征和浓厚的计划经济色彩，是典型的选择性产业政策，政府与市场的关系主要表现为政府直接干预市场与替代市场。以重点产业调整振兴规划为代表的中国产业政策试图以政策部门的判断、选择来代替市场机制。中国产业政策中的这种选择性并不仅仅表现为对具体产业的选择和扶持，而是更多地表现为对各产业内特定技术、产品、工艺甚至企业的选择和扶持。中国的各种指导目录不只详细规定了政府重点支持的产品、技术、工艺或产业，还详细规定了被限制或者被强制淘汰的产品、技术、工艺与产业。由于这类指导目录、指南或者规划是政府制定投资审批与管理、财税、信贷、土地等政策的依据，它在很大程度上选择了投资的方向，这实际上是以政策部门对于产品、技术和工艺的选择，来替代市场竞争过程对于产品、技术和工艺的选择。以政策部门的选择代替市场机制，还表现在对特定行业市场结构、生产企业及企业规模的选择上；以及在制定治理产能过剩政策中，以政府对市场供需状况的判断以及对未来供需形势变化的预测来判断某个行业是否存在盲目投资或者产能过剩，以政府的判断和预测为依据制定相应的行业产能及产能投资控制措施、控制目标，并试图控制市场供需的平衡。重点产业调整振兴规划及相关产业政策较强干预微观经济的特征，还体现在政策部门在一些行业实施限制竞争的政策，即保护和扶持在位的大型企业（尤其是中央企业），限制中小企业对在位大企业市场地位的挑战和竞争。

以直接干预微观经济为特征的选择性产业政策，实施效果多不理想，并且由于扭曲了市场机制，带来许多不良的政策效应，以及较为严重的寻租问题，在很大程度上阻碍了结构调整与经济转型。具体来说，主要问题有以下六个方面：第一，采取广泛干预微观经济的产业政策，带来较为严重寻租和腐败行为，加剧收入分配的不平衡，诱导企业家将更多的精力配置于寻租活动，相应地减少了适应市场、降低成本、提高产品质量、开发新产品等方面的努力，并降低整体经济体系的活力。第二，投资审批、核准政策及市场准入等管制政策，由于限制和扭曲了市场竞争对一些重要行业的效率提升产生了显著的负面影响。不必要的投资审批和核准还阻碍了企业对市场需求增长和结构变动做出迅速反应，给企业经营以及产品结构调整带来困难。第三，目录指导政策常常超越我国经济发展阶段而片面追求发展高新技术产品和工艺，同时把本来具有市场需求的产能看作落后产业并加以淘汰。第四，片面强调市场集中度、市场规模，导致企业脱离自身需求和能力片面寻求扩大规模，并导致大量低效率的兼并重组。第五，以直接干预微观市场的方式治理产能过剩，不但不能从根本上治理产能过剩，反而阻碍了市场自发协调供需与产能的内在机制，加剧了市场波动，甚至进一步加剧了产能过剩的程度。第六，发展战略性新兴产业政策实施中，过于注重补贴生产企业，导致部分新兴产业过度投资，并频繁遭遇国外反补贴调查和制裁。

中国迫切需要加快产业政策的转型，转型的方向是实施以“完善市场制度、增进市场功能、扩展市场作用范围、补充市场不足”为特征的功能型产业政策。中国经济进入新常态后，随着工业发展水平向技术前沿逼近，消费需求呈现越来越显著的个性化、多样化特征，中国工业发展面临技术路线、产品、市场、商业模式等方面的高度不确定性，任何机构和个人（包括政府和单个企业）都不可能准确预测何种产品、何种技术路线、哪家企业最后会成功，只有依靠众多企业的“分散试错”与市场的“优胜劣汰”的竞争选择过程才能产生最后的成功者。产业结构调整与转型升级，必须充分发挥市场机制的决定性作用，无论是在技术路线选择、新产品的开发、产业化、商业化模式选择，还是产业升级的方向、工业发展新的增长点都应该如此。而市场机制能否充分发挥其决定性作用，取决于政府是否能为之提供良好的市场经济制度框架。对于当前中国而言，构建功能型产业政策，就是要从政府替代市场、干预市场的政策模式，转到增进与扩展市场、弥补市场不足的政策模式上来。这一方面迫切需要政府简政放权，大幅度减少对于微观经济活动的干预；另一方面迫切需要政府全面深化经济体制改革，构建完善市场经济制度体系与创造良好的市场环境，并在“市场失灵”与外部性领域积极作为弥补市场的不足，这包括构建完善的市场制度体系、创造公平竞争的市场环境、提供公共服务、建设和完善基础设施、支持基础科学研究、促进技术创新与机制转移、加强节能减排与安全生产监管。

本书为中国社会科学院数量经济与技术经济研究所李平研究员主持的国家社会科学基金重大项目“重点产业结构调整和振兴规划研究”（项目号10zd&026）的最终成果。本书的部分成果发表在《比较》《数量经济与技术经济研究》等国内重要学术期刊，部分成果还获得了国家领导人的重视和批示。参与本书撰写的作者有李平、江飞涛、杨丹辉、刘勇、朱彤、郭朝先、周维富、王燕梅、肖红军、黄阳华、李晓萍、张艳芳、简泽等人。