第四节 国际金融治理改革要点
特里芬当年所担忧的核心问题是世界经济不断扩展与国际清偿力充足性之间的矛盾。半个多世纪之后，上述矛盾仍然存在，而且历经数次危机，对国际货币体系改革的讨论似乎又回到了原点。改革现有的以美元为主导的储备货币体系，重组和增设多层级的国际金融机构以及建立多层次的全球金融安全网，是未来国际金融体系重建的核心内容。
一 储备货币体系多元化
改革以美元为主导的储备货币体系，需要建立一个多元化的储备体系，其中，建立超主权货币、改革特别提款权以及提升包括人民币在内的非美元货币的作用，是实现储备货币多元化的重要路径选择。
（一）建立超主权货币
以超主权货币取代主权国家发行的货币这一主张由来已久。早在“二战”后构建布雷顿森林体系方案之时，约翰·凯恩斯（John Maynard Keynes）就提出建立世界货币班考（Bancor）方案。根据设计，班考作为超主权货币，是成员国之间进行国际贸易和投资的计价单位。凯恩斯同时建议成立国际清算联盟（International Clearing Union）作为超主权货币的执行机构。随后，特里芬在凯恩斯建议的基础上提出在黄金之外建立新的支付手段，这一手段独立于国家通货。根据他的设想，“所有国家不愿以黄金形式持有的储备可以以国际化的、可兑换黄金的储蓄方式存入国际货币基金组织”（特里芬，1961）。这样，成员国对基金组织的缴纳变为存款制度，作为对成员国放贷的基础，其优势是与黄金有在全球同样自由的可兑换性的同时，又不会因债权国提供过多的放贷而影响其清偿力。然而，与凯恩斯方案相似，这一方案的实施需要一个超越国家主权的国际机构，其所遇到的最大障碍“其实是政治的而非经济的”（特里芬，1961）。
2008年金融危机之后，超主权货币概念再度被提起。中国人民银行总行行长周小川在2009年撰文，提出建立超主权储备货币主张的建议（周小川，2009）。在实践中，超主权货币首先要能够行使货币的四大功能：交换媒介、计价单位、价值储藏和价值标准。其次，它要有执行机构作为支撑，这个机构又必须具有超越国家主权的性质，要有高于主权国家的信用。欧元的建立可以说是在欧洲区域建立了局部的超主权货币，但是在机构建设方面，除了欧洲中央银行执行统一的货币政策，欧元区至今也没有建成真正意义的超主权机构。在全球层面，超主权货币作为储备货币体系改革的一个动议，它更主要的是理想目标。这一动议所传递的重要信息，是中国作为最大的新兴经济体，对以美国国家信用为担保的现行美元本位具有不可持续性的不满。
（二）改革特别提款权
特别提款权创立于1969年，其初衷是为了补充美元流动性的不足。在过去的40多年中，特别提款权的使用范围非常有限，主要用于基金组织成员国央行之间的账户往来以及历史上发行过的少量以特别提款权计价的债券。相比建立超主权货币，改革特别提款权是一项更具有可行性的方案。
扩大特别提款权的功能，首先要解决的是其篮子货币的代表性问题。在特别提款权创立初期，其定值标准只考虑货币发行国在世界的贸易份额。根据这一标准，特别提款权从1969—1980年一直包括16种货币。1981年基金组织修订了定值标准，除了考虑贸易份额的重要性，还加入了资本市场指标。这样，篮子货币数量减少到5种。2000年，欧元替代马克和法郎，篮子货币则由美元、欧元、英镑和日元这4种货币构成。2011年，基金组织再度修订定值标准。目前，这一标准主要考虑两个因素：一是货币发行国货物和服务贸易额，二是成员国持有该种货币作为储备货币的比重。2015年，基金组织将再次对特别提款权货币构成进行评估。动态体现成员国在全球贸易和金融中的地位，扩大定值篮子货币种类，并决定将人民币纳入特别提款权篮子。人民币正式成为基金组织认可的国际储备货币。
改革特别提款权，其次需要考虑的是扩大其规模。按照基金组织协议，成员国每5年对特别提款权分配规模和结构进行评估，以适应成员国对储备资产的长期需求。然而从设立至今，基金组织针对特别提款权只进行了三次分配，它们分别是：（1）1970—1972年分配的93亿美元特别提款权；（2）1979—1981年分配的121亿美元特别提款权；（3）2009年分配的1612亿美元特别提款权。考虑到1981年以后加入基金组织的成员国中有近1/5从未获得过配额，基金组织于2009年8月以特别分配的名义对这些国家提供了215亿美元特别提款权的一次性分配。截至2009年年底，特别提款权累积分配配额为2040亿美元。相对世界经济增长对流动性的需求，增加特别提款权配额也仅仅对美元流动性需求起到部分补充的作用。
值得指出的是，约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）领导的联合国国际货币与金融体系改革小组在改革特别提款权方面提供了比较系统的方案。根据斯蒂格利茨的报告，基金组织在短期需要按照每年增发2000亿美元特别提款权的速度扩大规模，这便在将储备货币供应与美国经常项目逆差分离的同时，满足成员国对储备资产需求的增加；基金组织在长期需要创立全球货币（Global Greenbacks）作为新的储备货币，并成立“全球储备基金”（GRF）。该基金负责管理新的全球货币，成员国每年向其提交一定数额的本国货币，基金向各成员国发放等值全球货币。针对特别提款权改革，另一个值得关注的主张是在基金组织框架下建立特别提款权的替代账户（Kenen，2010）。在这一账户下，有美元储备的国家可以存储部分储备，并换取相应的特别提款权。这种设计有助于各国分散储备资产，然而，特别提款权缺乏流动性，缺乏可交易的二级市场，这些缺陷阻碍了其储备货币功能进一步扩展。
无论如何，特别提款权改革应是国际储备货币改革的突破口之一。由于这项改革是在现有的国际机构框架下进行的，因而需要基金组织成员国积极合作。
（三）提高非美元主权货币的作用
鉴于在全球范围内建立超主权货币缺乏现实操作基础，黄金作为储备货币扩展的可能性又非常有限，提高非美元货币在国际储备体系中的重要性便成为储备货币体系多元化的现实选择。欧元的建立有其历史性意义。作为储备货币，欧元在基金组织成员国储备中的比重仅为24%。但在国际债券市场上，欧元已成为全球最大的债券发行货币。新兴经济体在国际贸易和金融交易中的重要性大幅度提高，为其货币行使更多的国际职能奠定了基础。尽管在储备货币职能方面，新兴经济体货币的作用十分有限，但是在结算和计价方面，新兴经济体货币地位有所上升。在国际清算银行每三年公布的报告中，2013年全球外汇市场交易额排名前20的货币中，新兴经济体的货币已占8席。
得益于政策推动、政府间积极合作以及这一时期的升值预期，人民币在诸多国际货币职能中迅速占领一席之地，人民币的跨境流动也迅猛发展。作为储备货币，人民币已经成为英国、日本、印度、尼日利亚和马来西亚等国家储备货币篮子中的组成部分；作为贸易结算和投资计价货币，人民币贸易结算已经占到中国跨境贸易的25.5%，直接投资中人民币计价比率也占接近10%；在国际支付体系中，人民币从2010年的第35位上升至2016年的第5位，全球大约有三分之一的金融机构在与中国内地和香港进行支付往来时以人民币支付；截至2016年6月，中国人民银行与其他国家中央银行签署的人民币双边互换协议已达34项；人民币也实现了与欧元、英镑、日元和美元等主要发达国家货币间的直接交易；人民币离岸市场迅速发展，香港成为最重要的人民币离岸中心。此外，新加坡、中国台湾、伦敦、卢森堡、巴黎和法兰克福等地的人民币业务也在兴起。中国作为最大的新兴经济体和发展中国家，其货币的国际化速度和规模将在相当程度上决定国际货币体系多元化的进程。
二 国际金融机构治理改革
国际货币体系从单极向多元过渡，很可能伴随着国际金融动荡。比如在从美元本位转向多元化进程中，投资者不断进行储备资产结构重组，这将带来国际资本流动和汇率的剧烈波动。如何有效降低过渡期风险是摆在各国决策者面前的重大挑战。金融稳定性是公共物品，这需要有意愿通过合作提供这一公共物品并且运行有效的机构主体。其可行的途径有两个：一是针对现有金融机构进行存量改革，二是以体现新兴经济体和发展中国家重要性为核心开展增量改革。
（一）国际货币基金组织份额和治理改革进展
2010年，基金组织开始将中国并同美国、欧元区、英国和日本作为系统性重要国家。其含义是指中国与其他4个发达经济体一样，其经济状况和政策调整具有全球溢出性影响。作为系统性重要国家，提高中国在基金组织治理结构中的重要性顺理成章。事实上，如何提高包括中国在内的新兴经济体在基金组织中的份额和投票权一直以来是基金组织改革的重点。它既要顺势反映成员国的经济实力变化，也受制于既有的治理构架。
国际货币基金组织的主要职能是维护全球宏观经济和国际金融稳定、预防危机发生以及对危机进行救助。为了实现上述目标，基金组织需要对成员国实行日常有效的宏观经济监控和金融稳定性检测，对危机国家提供不同类型的救助贷款以及提出政策建议。足够的资金能力，成员国之间适当的份额分配比例，以及合理、有效和公正的投票机制，是上述功能得以顺利运转的重要保障。在世界经济形势不断变化、新兴市场和发展中国家经济力量崛起的大背景下，特别是1997—1998年亚洲金融危机以来，基金组织在诸多方面进行了改革。比如，基金组织放松了饱受争议的贷款条件，增加了危机贷款的种类，更加重视低收入国家的贷款需求等。2008年国际金融危机爆发更是将基金组织改革推上了快车道。这其中，份额和治理改革成为各项调整的核心。从根本上讲，份额调整和治理改革的目的是顺应新的国际经济格局。在过去几十年间，新兴市场和发展中国家的GDP规模总体呈现上升趋势，这些国家在全球贸易中地位不断提高，是世界重要的顺差国家，也是主要的外汇储备持有国。然而，这些变化并没有及时反映到基金组织份额的调整当中。这一不匹配不仅影响了基金组织总资源规模的扩大，也造成了份额结构的严重扭曲。由于向基金组织缴纳的份额直接决定了投票权的大小，新兴市场和发展中国家投票权总体被严重低估，其结果是弱化了基金组织的危机救助能力，甚至对其存在的合法性产生不利影响（高海红，2016）。
根据协议，基金组织的最高决策层（理事会）每5年对基金总额度、成员国缴纳份额比例以及相应的投票权比重进行评估，目的是使之适应成员国在全球经济中重要性的变化。在过去的70年间，基金组织对基金份额先后进行了14次评估，其中有9次评估针对份额进行了调整。2008年的第13次评估并未增加总缴纳份额，但却在事后追加新兴市场国家的份额，其改革方案已经于2011年全部落实。2010年12月，基金组织进行了第14次份额评估，其结果是批准了一揽子改革计划，这包括将基金总缴纳额度提高一倍，调整成员国缴纳份额比例，执行董事席位选举方式也有所变化（表1-2）。按原计划，这一方案应该在2014年执行。然而，由于美国的拖延，这一方案推迟至2016年执行。
可用资源是基金组织提供救助贷款的基础，也是其救助能力的体现。其组成有三个部分。一是成员国缴纳的份额，占基金组织全部可用资源的25%。这是其可用资源的核心部分，是成员国投票权分配的基础，由特别提款权和几个重要的可兑换货币（美元、欧元、英镑和日元等）构成。目前这一核心资源总额为2384亿特别提款权（按2015年12月31日的汇率：1SDR=$1.38573，折算约为3304亿美元）。二是基金组织成员国之间建立的多边和双边借款安排，是上述核心份额的补充。这类安排有两种，一种是基金组织与部分成员国之间建立的新借款安排（New Arrangements to Borrow，NAB）和一般借款安排（General Arrangements to Borrow，GAB），目前总额度为3700亿特别提款权（相当于5200亿美元）。另一种是基金组织部分成员国之间签署的双边信贷或票据购买协议，额度为3797亿特别提款权（相当于4180亿美元）。三是基金组织持有的黄金。在必要的情况下黄金可以作为成员国之间的资金安排，目前基金组织持有黄金总额为9050万盎司。需要指出的是，由于黄金交易对市场有重大的影响，基金组织在其协议中针对黄金交易有严格的限制，要求有85%投票表决通过。
表1-2 国际货币基金组织份额改革方案
需要指出的是，尽管基金组织可用资源规模有所扩大，但其与世界经济发展动态变化仍存在严重脱节。比如，从基金组织的第11次份额评估的1998年至2013年，成员国缴纳的份额总数与世界GDP总额、世界贸易增长额、官方储备增长以及资本流动规模的相关度大幅度降低（Nelson，2015）。这表明，即便有NAB、GAB和双边协议这样的临时性额度，基金组织的总体救助能力与成员国的潜在需求之间仍存在缺口。2010年12月的第14次评估决定将缴纳额度扩展一倍至4768亿特别提款权（6560亿美元）。至于临时性借款安排，美国没有参加与基金组织的双边贷款协议，美国国会最新通过的2016年预算议案又将美国参与NAB问题作为附加条件，这不仅增加基金组织份额改革后续推进工作的难度，也使得基金组合总资源能力的扩充受到制约。
（二）对国际基金组织份额和投票权改革的评价
根据协议，基金组织成员国所缴纳的份额多少与该国经济规模、贸易规模、资本流入规模以及储备资产份额相关。这意味着成员国的份额贡献需及时反映上述指标的动态变化。具体看，基金组织份额计算公式包括GDP规模、经济开放度、经济变量和国际储备这4个组成部分。这其中GDP的比重为50%（其中以购买力评价计算的GDP占40%；以汇率计算的GDP占60%），开放度占30%，经济变量占15%，国际储备占5%。成员国缴纳的份额是决定投票权的重要依据。根据协定，基金组织成员国的投票权由基础票和额外票两个部分组成。前者由成员国缴纳的份额决定，后者是每10万SDR的缴纳份额获得1个额外的投票权。
在份额结构和投票权调整方面，2008年第13次份额评估之后，作为事后调整，基金组织提高了包括中国在内的54个国家缴纳份额的比重。2010年12月，IMF第14次份额评估决定将超过6%的份额从高估国家向低估国家转移，发达国家的总体份额从60.5%降到57.7%，投票权也相应从57.9%降至55.3%；新兴市场和发展中国家份额从39.5%提高到42.3%，投票权也相应从42.1%提高到44.7%。2010年的改革还特别保持低收入国家2.3%的份额不变，这体现基金组织对低收入国家的特殊保护。
原本计划在2014年初实施的2010年的改革方案延至2016年。值得关注的是，美国国会在通过IMF改革方案时附加了条件。如前所述，除了份额资金，IMF还通过NAB这类多边临时借款安排对危机国家进行救助。这些安排主要在欧债危机时期针对面临违约风险的希腊等国提供条件宽松、灵活的特殊贷款。美国也是参与这一安排的成员国之一。然而，由于存在潜在损失风险，这类借款一直存在争议。美国国会提出，如果美国决定在2022年后继续参与NAB，则必须获得国会的授权。同时，美国政府在IMF的代表有义务将IMF超常规贷款（包括临时性的借款协议等）向国会报告。美国国会的这一做法反映其对IMF提供更多资金贡献保持了迟疑态度。尽管美国承诺对IMF出资额增加一倍，但若美国退出包括NAB在内的其他救助安排，其对IMF的新贡献将大打折扣。
新份额改革计划并没有改变美国的一票否决权。根据新的份额分布，美国仍将拥有17.4%的份额，16.47%的投票权（表1-3）。这样，针对IMF需要有85%投票通过的重大事项，美国仍保持了一票否决权。另一方面，对于新兴市场和发展中国家来说这项改革将涉及54个国家的份额增加，这将极大改善这一群体整体被低估的状况。中国、印度、俄罗斯和巴西这4个新兴经济体将位居前10位。目前中国份额占IMF总份额的4%，根据新一轮调整计划，中国将占到6.39%。然而中国GDP占全球比重高达12.7%，这意味着即使新的调整计划在2016年生效，中国仍然属于被低估的国家。
总体看，基金组织的份额调整顺应了成员国经济实力的变化，体现了向新兴市场和发展中国家倾斜的意图，在一定程度上纠正了投票权分布的不合理状况，也同时强化了基金组织在全球金融治理中的能力和地位。
表1-3 国际货币基金组织第14次份额改革计划：份额和投票权排名
（三）国际货币基金组织治理结构改革和评价
在2010年一揽子改革方案中，除了份额调整，治理结构改革也是其中的重要内容。这包括：取消现有的5个执行董事席位的提名制，全部24个执行董事席位改为选举制；发达欧洲国家减少2个执行董事席位；提高执行董事会的国别成员多样性。上述治理结构改革对改善执行董事选举的公平性，提高新兴市场和发展中国家在治理构架中的地位和代表性十分重要。更关键的是，上述治理改革方案能否落实，决定了份额改革计划能否最终实施。这是因为，从决策程序看，基金组织首先要完成对《国际货币基金组织协议》（以下简称《协议》）相关条款的修订。根据《协议》，改变执行董事的选举方式涉及治理制度的改革，需要五分之三的成员国（188个中的113个成员国）所代表的85%的投票表决通过，并对《协议》中关于执行董事会选举规则条款进行相应的修订。只有完成了《协议》的修订，才有可能进入下一个环节，即针对份额调整进行表决。这需要获得70%的投票表决通过。可见，在修改《协议》环节，美国拥有16.75%的投票权，这使得美国在基金组织改革方案推进中具有独一无二的决定性作用。
尽管在新的改革方案中，基金组织提及增加执行董事人员国别背景的多样性，但是在最高管理层人选方面，基金组织的欧洲人治理惯例延续至今。治理改革重在改善治理结构的合理性。随着新兴市场和发展中国家在全球金融治理中的重要性提高，未来基金组织若能由一位具有新兴市场和发展中国家背景的人选来执掌，这将是其治理改革与时俱进的最好体现。
（四）国际金融治理的增量改革
在对现有体系进行存量改革的同时，以增量改革建立新的机构，是新兴经济体和发展中国家实现其重建国际金融体系诉求的另一个重要途径。与此同时，健全全球金融安全网，在防范金融危机、救助危机国家、阻止危机传染等方面，增加多层级危机救助网络，形成多机构、多机制共同采取行动的救助模式，以确保全球金融稳定性。
2014年，中国主要参与的新的合作性金融机构建设有两个突破性进展：一是中国、巴西、俄罗斯、印度和南非五国宣布成立金砖国家开发银行，或称新开发银行（NDB）；另一个是主要由中国倡导筹建的亚洲基础设施投资银行（AIIB）。这两个机构被认为是在现有的世界银行、亚洲开发银行以及基金组织之外，更多体现新兴经济体国际金融治理意志的重要标志。其中，在金砖银行成立的同时设立总额为1000亿美元的金砖应急储备基金（CRA），对现有国际金融体系改革具有多重意义。
这是一项增量改革。应急储备基金对基金组织不是竞争，而是互补。从提供短期流动性支持的额度看，基金组织救助能力最大。然而，相比全球的经济规模，基金组织资源仍然有限，需要其他来源补充。新成立的金砖国家应急储备基金将起到这个作用。其次，这是一项温和的改革。其突出标志是，在应急储备安排的条款中，有70%的贷款额度仍然与基金组织的贷款条件挂钩，这体现出对布雷顿森林体系重要遗产的继承，而不是推翻。
三 国际金融治理的制度保障和合作机制建设
G20是全球金融治理的最高机制。在应对本次金融危机中，G20峰会发挥了重要的作用，成为全球最高层次的合作机制。G20峰会的核心功能是在全球最具有代表性的20个国家之间达成政治共识，然后委托国际金融机构对其决议加以具体实施。目前，在G20框架下建立了“国际货币体系改革和流动性管理”工作组，正式将全球流动性管理纳入国际货币体系改革的重要环节。G20也将系统重要性对冲基金纳入监管范围，在全球层面开始对影子银行监管进行法规建设。
国际金融组织是全球金融治理的核心执行机构、国际货币体系的职能机构，主要行使制定、实施各项全球金融治理规则。这其中，BIS是全球中央银行的银行，其下属的巴塞尔委员会负责全球银行业监管，特别通过《巴塞尔协议》对银行的核心资本、流动性等提出指标要求。为了应对2008年金融危机，2009年G20伦敦峰会决定成立金融稳定局（FSB），负责监测全球金融风险。在监控私人流动性风险方面，BIS发挥了重要的作用。国际流动性管理的另一个核心机构是IMF，其主要职能是在188个成员国发生危机时作为最后贷款人向危机国家提供资金救助。作为危机监控和救助机构，IMF依靠整套的金融体系健康状况指标和评估系统，以及训练有素的专家团队，通过对话、互评和提出建议等手段对危机进行防范，并在必要时通过贷款和信贷支持进行危机救助。为了有效应对危机和顺应新兴经济体快速成长这一新的国际经济格局，2009年G20伦敦峰会决定对IMF进行一系列改革。其核心是：首先，通过扩充资金增加IMF可用资源；其次，改变以往苛刻、僵硬的贷款模式，根据危机新的特点，在贷款条件性、贷款期限、贷款品种等方面最大限度增加灵活性；再次，对单个国家应对资本流动冲击的政策选择进行全面的研讨，改变了长期以来反对发展中国家实行资本管制的强硬立场，首度认可资本管制在一定条件下的合理性；最后，改变治理结构，提高包括中国在内的新兴经济体在基金组织中的份额和投票权。
（一）建立全球金融安全网
建立全球金融安全网是实现全球流动性管理目标的重要手段。2010年11月G20首尔峰会，各国就金融监管和流动性救助等多项措施达成共识。目前，全球金融安全网建设多头并进。总体看来，一个有效的全球金融安全网是由多层次应对机制组成。国家层面的措施是应对全球流动性风险的第一道防线。在本国金融机构面临流动性枯竭的情况下，国家的外汇储备是政府救助的最主要资源。然而在通常情况下，国家外汇储备应对流动性危机只是杯水车薪。例如，2008年秋天，当韩国银行机构出现流动性短缺之后，韩国政府为了救助困难银行，在很短时间内耗尽其外汇储备，不得不寻求外援。
在国家层面，危机防范比危机救助更为根本。首先，健康的金融机构是减缓流动性冲击的首要环节。这要求国家金融监管当局对本国金融机构实施有效的监管，比如对本国银行进行审慎监管。监管措施包括：其一，实施资本与流动性有关的措施，比如制定核心资本比率和限制杠杆率等，这不仅能强健本国银行机构抵挡外部流动性冲击的能力，也能在流动性膨胀时期制约银行无限扩张负债表的冲动，从而减缓流动性周期波动幅度。其二，对银行表外业务实施密切监控，关注影子银行系统性影响，通过提高金融衍生品交易和表外业务的最低资本金和保证金、要求信息披露透明公开等措施强化监管力度，以及制定阻止风险向银行体系传递的风险隔离措施等。2009年欧盟出台的《另类投资基金经理指令》（AIFMD）草案，以及2010年美国颁布的《多德-弗兰克华尔街改革和消费者金融保护法案》，都旨在强化对影子银行的监管。其次，在应对私人流动性中，有必要区分流动性带来的是宏观经济风险，还是金融稳定风险，然后有针对性地加以应对。通常，宏观经济风险是指私人资本大幅度流入形成汇率升值、通货膨胀和经济过热压力等问题；金融稳定风险是指私人资本流入刺激信贷膨胀、资产和房地产泡沫累积，带来金融和非金融机构负债表风险，以及造成外币短期融资、外币贷款非对冲风险。针对宏观经济风险，应对措施包括货币升值、对冲干预、放松货币政策、紧缩财政政策等。针对金融稳定风险，当局可以通过一系列政策选择。比如，可以实施审慎监管政策，如外汇敞口限制、外币资产投资限制、外币贷款限制、外币准备金要求等对国内金融机构的歧视性外汇政策，减少系统性风险。此外，当宏观政策和审慎政策失灵的情况下，为了应对宏观经济风险和金融稳定风险也可以采用资本管制。
跨境合作是应对全球流动性风险的第二道防线。这其中，双边、区域和全球多边合作是三个既彼此独立又相互关联的重要机制。双边机制通常是在评估金融机构发生流动性短缺的严重性和传染性之后，两国货币当局采取互换形式，对其中一方提供一定金额、一定期限的低息、无条件的资助。双边救助具有时效性高的优势。在2008年金融危机中，美联储与日本、韩国，以及欧洲危机国家分别采取双边货币互换的方式解救这些国家私人金融机构美元流动性短缺，避免流动性危机演化为清偿性危机，从而造成系统性破产。自本次危机爆发之后，中国人民银行通过与其他货币当局签署人民币货币互换协议，在事实上承担了最后贷款人角色。
在国家层面的应对措施耗尽的情况下，区域救助尤为重要。在亚洲，1997—1998年亚洲金融危机的爆发催生了区域货币合作机制的建立。2000年由东盟10国和中国、日本、韩国共同建立了清迈倡议（CMI）。本次全球金融危机又促使CMI顺利过渡为多边机制（CMIM），拥有2400亿美元储备库，以及建立了东盟10国、中日韩宏观经济研究办公室（AMRO）。亚洲国家普遍拥有丰裕的外汇储备，未来对CMIM 的增资不存在太多的障碍。与此同时，区域本币债券市场建设将促进亚洲本土投资，有利于将本地储蓄留在本土，转化为本地投资，这将从根本上减缓全球流动性对亚洲市场的冲击。
欧洲债务危机一方面暴露欧元区治理结构缺欠，另一方面也催生了一系列新的区域性监管和救助机构的建立。在制度上，欧元区建立了欧洲银行局（EBA）、欧洲系统性风险局（ESRB），以及欧洲监管局（ESAs），这些构成新的欧元区金融治理框架。与此同时，2010年建立的欧洲金融稳定基金（EFSF），拥有4400亿欧元救助能力，并计划在主权国家信用担保下，通过杠杆方式筹措至1万亿欧元资金，用以救助出现流动性危机的国家和机构。希腊、爱尔兰和葡萄牙是获得来自EFSF救助项目的第一批国家。2013年，EFSF成功地转换为永久性金融稳定机制，即欧洲稳定机制（ESM），这将成为欧元区常设的流动性支持机制。
（二）增强国际金融机构监管功能
BIS下属的巴塞尔银行监管委员会制定监管框架，通过一系列标准对全球银行业实施监管。2008年以来，巴塞尔银行监管委员会相继发布了《稳健的流动性风险管理与监管原则》和《流动性风险计量标准和监测的国际框架》（第三版巴塞尔协议），设定银行流动性风险管理和监管的全面框架，实现流动性风险管理和监管在全球范围内执行的统一性、可操作性和有效性。巴塞尔委员会在上述框架之下，通过对银行的核心资本比率和流动性监控等提出新的标准，来降低银行的交易对手风险，控制银行杠杆率，建立银行抵抗流动性冲击缓冲带，减缓流动性周期波动幅度。此外，BIS下属的FSB负责监控影子银行，以控制银行负债表无限膨胀，提高对金融衍生业务监管的透明度和有效性。对国际金融机构健康状况的监控不仅防范流动性危机，也强化金融机构自身应对危机的能力。
（三）多重机制联合救助
全球流动性救助是在危机发生之后，特别是出现大规模具有高度传染性的流动性紧缩时，由国际金融机构提供的一定金额的低息和附加条件的金融救助。全球救助具有风险分担和救助金额相对充沛的优势。IMF 是全球最主要的危机防范和危机救助的流动性提供者，其针对1995年爆发的墨西哥比索危机、1998年俄罗斯金融危机，以及2008年以来联手欧元区对爱尔兰、立陶宛、拉脱维亚等国家流动性提供救助。为了更有效发挥作用，IMF接受亚洲等发展中国家对其僵硬的贷款模式和苛刻的附加条件的批评，不仅将救助贷款条件放宽，提供灵活性贷款（FCL），更将援助延伸至那些经济基本面良好，但具有高度发生危机可能性的国家，为它们提供预防性贷款（PCL）。
在提高流动性救助的灵活性同时，通过何种手段确保救助的有效性，是各层次救助机制面临的难题。传统手段，即对所提供的基金援助附加苛刻的条件，已经不再适用于新的流动性危机特征。但是，如何避免矫枉过正，避免缺乏约束的救助带来新的道德风险，仍缺乏共识：一方面是危机国家渴望瞬间获得充足的资金，而不附带过多的条件；另一方面是出资国家需要对资金使用进行约束，又不至影响资金的吸引力。
（四）最后贷款人
与上述难题直接关联的具有争议的问题是，当全球流动性出现问题，谁来充当最后贷款人。在全球层次，IMF通过向危机国家提供救助贷款来充当全球最后贷款人角色。此外，美联储是全球流动性的创造者，也理应在流动性枯竭时负责注入流动性。在美元本位下，美联储应充当全球美元流动性的最后贷款人。事实上，美联储一直充当这一角色。在雷曼兄弟倒闭之后，美联储开始对私人金融机构的一系列救助。在欧元区债务危机深化之时，美联储与欧洲央行降低美元互换利率，以便降低欧洲国家通过货币互换获得美元流动性的成本。值得关注的是，私人流动性从本质上讲是融资意愿，流动性短缺并不能以数量来衡量短缺程度，即便考虑各种风险偏好指标，也难以对短缺程度进行准确量化。在这种情况下，美联储承担最后贷款人的能力十分有限。此时，非储备货币发行国政府的介入，即便为问题国家提供非储备货币援助，也会在稳定市场信心方面发挥重要的作用。中国央行通过人民币双边互换，承担了最后贷款人的角色。这些货币互换以人民币为支付货币，不是以美元为支付货币，而出现流动性问题的经济体主要缺乏美元流动性。尽管如此，这些人民币双边货币互换在稳定市场信心方面也起了重要作用。
在欧元区，欧洲中央银行为单一货币政策的制定者，至今对承担区域最后贷款人犹豫不决。欧央行的担心非常具有代表性。欧央行从来不认为中央银行负有对成员国的财政责任。《马斯特里赫特条约》明确规定，欧央行没有购买和出售成员国政府债券的合法权利。其背后的理念，一是避免道德风险。任何担保和救助都会产生受援者对进一步救助的期望，这可能延缓他们针对危机根源采取整治行动，或者造成搭便车行为。二是避免开错药方。在理论上，流动性危机与清偿性危机有明确的划分，两者有本质的区别，前者通过及时救助可以缓解，而后者的解决方案只有倒闭。问题是，在现实中，两者之间的界限非常模糊。在极端情况下，对流动性危机连续提供援助，甚至会将原本流动性问题变化为清偿性问题。如果对清偿性问题提供流动性救助，这等于对不治之症投进无限财力。