第四节 二十国集团与全球经济治理的改革趋势
2008年国际金融危机充分证明，在世界政治、经济、外交、军事等格局发生深刻复杂变化的今天，现有国际体系和治理机制已无法适应全球化新形势，也无法破解全球化快速发展引发的新挑战和新问题。新时代全球治理需要探索新思路、新路径，二十国集团峰会开启了全球治理改革的先河（Global Governance Group，2010）。国际金融危机的爆发引发了全球经济结构的变化，对全球经济治理平台提出了新的要求，在这一背景下，G20应运而生（崔志楠、邢悦，2011；徐秀军，2012）。当初作为危机应对机制，该组织的宗旨设定为推动发达国家和新兴市场国家之间的合作，筹集更多的全球公共产品，共同抵御国际金融风险和促进经济的持续增长。G20正是这样一个将南北合作纳入框架、鼓励“跨界合作”的治理平台。总体来看，为了应对全球性的金融危机，二十国成员国家承诺对财政政策做出协调，增加全球多边机构的组织活力与充实治理资源，加大了南北国家全球协调、应对危机的力度。
一 G20重点议题的演变
全球经济治理涉猎的议题广泛，包括金融、贸易投资、气候变化、大宗商品包括能源治理，各议题领域内的治理都体现出了对更为公平、公正、透明的全球治理机制的诉求。每个议题领域内的治理都具有历史阶段性，相关理论研究随着各类治理实践中的标志性事件的发生而开展。例如，国际货币金融治理是全球经济治理重要的组成部分，而中国学术界的研究跟踪了国际货币金融治理的不同阶段。布雷顿森林体系解体之后，国际货币金融治理处于暂时的“空白期”，发达国家和发展中国家都遇到了一定的问题（余壮东，1981；李述仁，1986）。东南亚金融危机的出现再次说明了当今世界金融监管不足的问题（刘巍中、施军，1998；孙杰，1998）。
2008年升级为峰会以后，二十国集团的议题不断扩展和深化。几乎所有G20涉及的议题均和稳定与增长有关。随着时间的推进，G20讨论的主要议题逐步从早期以金融为主的危机防范，向着政策协调和体系改革方向演进。议题选择开始从特殊性问题向着普遍性问题延伸，对国际规则和体系的改革以及宏观经济协调上升成为持续、稳定的讨论对象，见表3-1。
表3-1 G20历届峰会主题及外交、财金渠道议题回顾
续表
从G20峰会应对的主要问题而言，可以划分为两个阶段、三大时期：第一阶段，以应对短期波动治理为主，包括应对全球金融危机（2008年至2010年）以及应对欧债危机（2010年至2012年）两个时期。这一阶段的热点问题是危机应对、探讨再平衡问题、强化全球金融监管规则以及公共债务管理。2008年、2009年G20的主要议题为共同应对危机、推动世界经济增长等。随着欧债危机逐渐发酵，2010年以后G20将全球金融危机引发的“国际金融监管”以及公共债务管理作为核心议题。2012年随着欧洲主权债务危机愈演愈烈，促进经济强健、平衡、可持续增长，修复与改革国际金融体系上升为主要议题。第二阶段，G20开始向长期增长治理转型（2013年至今）。2013年随着全球经济复苏的不平衡性和复杂性加强，刺激性经济政策的退出、长期增长问题成为G20平台的主要议题。
从议题本身来看，部分议题长期存在，如宏观政策协调、贸易、发展、国际金融机构改革、金融监管改革、能源与反腐等。不过峰会主席国亦常会提出新的核心关切，如2010年韩国提出金融安全网、2011年法国提出普惠金融、2012年墨西哥提出自然灾害风险管理、2013年俄罗斯提出国际税收合作和气候变化融资、2014年澳大利亚提出加强基础设施投资、2015年土耳其关注国别投资、2016年中国提出创新议题，等等。随着部分新议题被长期化，G20探讨的议题范畴开始不断扩大。这种趋势虽然会带来合作成本上升、外部聚焦困难的问题，但是全方位加强合作有助于成员国政府各个部分更深程度参与全球经济合作。根据罗伯特·阿克塞尔罗德（2007）的研究，建立持久的合作关系是提升合作关系的重要保障之一。
每年的新增议题都各有侧重，体现了主席国的核心关切。2009年新增4个议题，基本围绕经济刺激政策和金融修复与改革问题。2010年新增汇率市场化机制议题和具体的银行监管议题。法国作为主席国的2011年戛纳峰会则使重点重新回到了国际货币体系改革和增长问题，同时增加了农业、气候变化、发展、反腐等议题。墨西哥作为首个担任G20峰会主席国的发展中国家，在2012年的议题选择中已经显现出其对于发展中国家的诉求。墨西哥主要推动的议题大致分为四个方面：与经济增长相关的结构改革、就业促进议题；与金融改革相关的国际金融机构改革、增强金融包容性改革、改善全球金融架构议题；与粮食与能源安全相关的粮食和大宗商品价格稳定议题；与可持续发展相关的绿色增长与气候变化议题。其中前三个方面是对过去峰会议题的继承和推进，而对于可持续发展的讨论，则充分显示了墨西哥作为主席国的选择偏好。
2013年，全球经济呈现复苏迹象，但不平衡性和复杂性上升，美国量化宽松政策退出预期导致部分新兴经济体外部环境恶化，出现贬值和资本外逃等现象。俄罗斯作为G20主席国在增长和就业的主题下设置了八个优先议题：强劲、可持续、平衡的增长框架，就业，国际金融架构改革，加强金融监管，能源可持续性，发展，促进多边贸易和反腐败。同时，为应对投资乏力、实现长期可持续发展，2013年G20新建了长期投融资工作组，负责研究和探索长期投融资领域的合作。此外，圣彼得堡峰会还做出一个雄心勃勃行动计划：对抗全球逃税。
2014年全球经济复苏的步伐继续呈现不均衡趋势。2014年澳大利亚政府为G20设置了十大优先议题，包括增长战略、投资与基础设施、反腐、金融规则、国际机构改革、发展、就业、能源、贸易、税收。G20以构建“强劲、可持续和平衡增长的框架以及相互评估程序”作为重点，并要求成员国提出全面经济增长战略以实现相互协调，产生正的外溢效益，并实现“未来5年（2014—2018年）G20整体GDP经济增长比现有预期提高2%”的目标。此外，澳大利亚政府还特别在澳大利亚创立了一个提供与公私合营方式相关的全球基础设施项目信息与数据支持中心（Global Infrastructure Hub，GIH）。该中心试运行四年，目的是为各方合作改善基础设施融资环境和融资效率提供知识分享平台，推动各机构在基础设施融资方面的合作。
2015年全球经济形势更加复杂，大部分地区潜在增速放缓，不确定因素和风险上升。2015年土耳其将如何实现“强劲、可持续，平衡和包容性增长”作为主题，提出以促进增长的3“I”作为主题：包容性（Inclusiveness）、落实（Implementation）、投资（Investment）。同时为了进一步落实3“I”，设计了与2015年议题有关的三个基柱：强化全球经济复苏提升增长潜力、增强稳健性、支持的可持续性，以及10多项重点议题。G20框架下的各项议题则通过这些目标和基柱加以呈现。包容性（Inclusiveness）重点关注如何制定包容性政策提高就业、解决中小型企业（SME）的劳动力缺乏和融资难，以及劳动力市场失衡如性别不平等和青年失业等问题。可执行（Implementation）体现为对2014年澳大利亚峰会成果的落实，声明将加强对布里斯班行动承诺的1000 多项具体措施的政策力度和实施效果等进行监督。投资议题近年来被几任轮值国作为议程优先项。土耳其将国别投资战略作为实现这一目标的重要抓手。其投资性增长的重点是敦促各成员国自愿提出富有雄心的国别投资量化目标和投资计划，推进全球基础设施中心（GIH）以及世界银行下的全球基础设施促进机构（GIF）的建设，并探索新的长期投资融资渠道（如伊斯兰金融等）来缩小各国投资差距和解决中小企业融资难等问题。
2016年G20杭州峰会主题下设立了4个议题篮子：创新增长方式、更高效的全球经济金融治理、强劲的国际贸易和投资、包容和联动式发展。这些议题篮子中的具体成果则分别由协调轨道和财金轨道负责加以落实。第一个议题篮子“创新增长方式”，旨在通过鼓励科技创新、发展理念创新、体制机制创新、商业模式创新等方式打造世界经济新的增长点，涉及强化政策协调机制、推动经济结构改革、全面创新合作等方式来提升中长期增长潜力。第二个议题篮子“更高效的全球经济金融治理”旨在完善国际金融架构以应对未来经济金融领域中的挑战，推进国际金融机构改革、发展绿色金融、加强国际税收合作等。第三个议题篮子“强劲的国际贸易和投资”旨在加强国际贸易和国际投资领域的机制建设，支持多边贸易体制，促进全球贸易增长，促进包容协调的全球价值链发展，加强国际投资政策合作与协调。第四个议题篮子“包容和联动式发展”涉及联合国2030可持续发展议程的落实计划、实现可获得且可持续的能源供应、推动基础设施的互联互通建设、增加就业、粮食安全、气候融资、消除贫困以及支持非洲工业化等具体内容。
二 重点议题进展概述
从2008年至今，二十国集团领导人峰会议题领域不断扩展。尽管每次峰会所关注议题领域有不同侧重，但大致都包括宏观经济、金融监管改革、国际金融机构改革、贸易、发展、能源等传统经济治理议题。近几年，在主席国的推动下，就业、投融资、反腐与税收合作等新兴议题也在持续的讨论中成为相对成熟的经济治理议题。
（一）强化宏观经济政策协调
如上所述，二十国集团对于全球宏观经济形势的讨论分为两个阶段，前两届峰会主要是如何稳定金融危机之后的世界经济与金融形势，以及通过各国政策刺激拉动全球经济复苏；第三届峰会开始则以“强劲、可持续和平衡增长框架”为基础，探讨如何促进世界经济增长，推动强劲和持久的复苏。
二十国集团首脑峰会的召开基于世界经济遭到重创的背景，因此各国领导人关心的首要问题是采取措施恢复经济增长，避免全球经济持续恶化。华盛顿峰会上，各国领导人承诺采取措施稳定金融体系，并通过实施货币政策和财政政策刺激国内需求，同时强调通过国际货币基金组织、世界银行以及其他多边发展银行等国际机构在克服金融危机过程中发挥重要作用。伦敦峰会上，各国领导人承诺进行一次空前的财政扩张活动，维持扩张性货币政策，维护金融体系稳定。
匹兹堡峰会上，二十国集团提出“强劲、可持续和平衡增长框架”，并在多伦多峰会上进行了细化，这一框架成为后续峰会宏观经济讨论的基础。在这一框架下，各国的货币政策承诺主要集中在以下几个方面：第一，财政政策方面，发达经济体承诺实施财政整固，解决中期财政的可持续性问题，有财政空间的发达经济体和新兴经济体采取必要措施支持增长，各国应将债务占国内生产总值的比例维持在可持续水平。第二，货币政策方面，在维持物价稳定的基础上，推动经济复苏。第三，结构政策方面，促进投资，解决基本面脆弱，提高生产力和竞争力。第四，国际收支方面，经常账户盈余国家增加国内需求，经常账户赤字国家提高储蓄。第五，汇率政策方面，建立市场决定的汇率体系和灵活汇率，避免持续的汇率错配，避免竞争性货币贬值。同时，还需要各国关注自身政策的全球影响，合理管控政策外溢效应。以2016年为例，2月份G20财长会公报提出“汇率的过度波动和无序调整会影响经济和金融稳定，我们将就外汇市场密切讨论沟通”。这对稳定当时的国际金融市场的信心起到了极大的帮助作用，很快改善了全球外汇市场动荡的局面。
（二）国际金融监管建设
加强宏观审慎监管，防范系统性风险，是当前国际金融监管改革领域的最大共识。宏观审慎监管并不将监管目标局限于单体金融机构的经营风险预防上，而是强调整个金融体系的系统性安全，通过制定全面的金融稳定政策来预防危机的发生。早在金融危机爆发之前，宏观审慎监管就已经被纳入到很多国家的监管政策中去。但是本次危机的教训是，宏观审慎监管远没有认识到金融市场存在的系统性风险。二十国集团在危机初期致力于强化金融监管，并在宏观审慎监管方面取得共识：提升央行的宏观审慎监管职能，改变监管的顺周期性。关于中央银行提升自身审慎监管职责工作中，特别加强了对“系统重要性机构”的监管，防止“大到不能倒”。此外，合作强化了对影子银行的监管。金融稳定委员会（Financial Stability Board，FSB）在2011年4月12日发布了报告《影子银行：范围划定》，以期通过适度监管促进影子银行体系的健康发展，引导影子银行体系更好地为实体经济服务。
金融危机之后，制定和实施全球统一的金融监管规则，已成为国际金融监管改革的重要内容。金融的全球化发展已经而且还将进一步打破民族国家的界限，国际金融和国内金融已经融合，一体化的全球金融体系需要有一体化的全球监管框架。在很大程度上《巴塞尔协议》充当了全球统一规则的职能。
（三）国际货币体系改革
二十国集团平台一直将国际货币体系改革列为重要议程。在首尔G20峰会上，各国领导人宣布致力建设一个更为稳固、更有活力的国际货币体系。在戛纳G20峰会上，国际货币体系被作为一项优先议题进行了深入探讨，内容涉及资本流动管理、国际金融机构改革、特别提款权、全球金融安全网等问题。国际金融机构改革主要为了加强国际金融机构的合法性、可信度和有效性，确保国际金融机构能够适应世界经济的变化和全球化的挑战。
国际金融机构的改革内容主要包括两个方面，一是现有机构的功能改革，二是治理结构的改革。相关讨论与改革涉及三方面。
第一，积极扩充现有国际金融机构的资源规模，更好发挥这些机构在应对危机中的作用。在伦敦峰会上，二十国集团领导人同意向全球金融机构追加8500亿美元可用资金，其中将向IMF提供最高7500亿美元，各多边发展银行增加至少1000亿美元贷款。在资源扩充的基础上，各国领导人还督促IMF贷款资源应该更为灵活和有效，以支持新兴经济体和发展中国家的经济发展。在二十国集团伦敦峰会上，G20领导人表示坚决执行2008年4月和10月分别达成的IMF份额和投票权改革一揽子方案和WB改革方案，匹兹堡峰会、多伦多峰会、首尔峰会对此进行进一步承诺确认。2011年3月，2008年份额和投票权改革方案获得通过，各国领导人将注意力转移到2010年份额和治理改革上。戛纳峰会上，各国领导人承诺将快速落实IMF的2010年份额和治理结构改革。在洛斯卡沃斯峰会上，各国领导人承诺将在2012年IMF/WB年度会议之前，完成这项改革。2015年12月18日美国国会参众两院批准了2010年IMF份额和治理改革方案[5]，这意味着该方案得以正式生效。G20开始督促IMF的下一轮份额审核工作和改革进程。
第二，对SDR的改革，相关讨论集中在以下几个方面：（1）扩大SDR的数量和规模，以满足对预防性储备的需求，缓解全球安全资产短缺困扰，同时提高SDR在国际货币体系中的影响力。（2）增大SDR的使用范围、增强其功能，以减少汇率波动的影响。其具体措施包括鼓励使用SDR作为全球贸易和金融资产的记账单位，创造官方对SDR或者SDR标价资产的需求；允许主权财富基金和国际金融机构发行SDR标价的资产，促使SDR在私人市场的发展；增强SDR的计价功能和支付功能（例如对能源和大宗商品）等。（3）明确SDR货币篮子的构成和权重。其中最主要的问题是哪些国家的货币应该加入，特别对于新兴市场国家货币而言。2015年11月底IMF执行董事会正式宣布自2016年10月起人民币将作为可自由使用货币加入SDR货币篮子。[6]
第三，进一步提升国际货币基金组织的监督功能和对危机救助机制的改革。在洛斯卡沃斯峰会上，各国领导人强调应加强目前的监督框架，整合双边和多边监督机制，关注全球、国内的金融稳定，关注国家政策的外溢效应。危机救助从性质上可划分为贷款给危机国和提供政策建议与技术援助两方面：（1）给危机国提供援助贷款的机制。2009年以后，IMF在原先较为严格的备用安排（1952）和中期贷款（1974）基础上进行了改革，增加了灵活信贷额度（FCL）。在贷款安排的整个期间内，可以先期提用批准的限额，但一年后需完成中期检查。2010年增加了预防性信贷额度（PCL），但在2011年即被更加灵活的预防性和流动性额度（PLL）所代替。（2）政策建议与技术援助方面，IMF在进行战略审查之后，于2012年初宣布：将“基金学院”和“技术援助管理办公室”两个业务单位合并为一个新设部门，即能力建设学院（2012年5月开始运作），专门负责监督、管理培训和技术援助，帮助成员国开展能力建设和建立关键的经济和金融制度。
（四）维护开放的贸易环境
二十国集团领导人始终坚持认为开放型的全球经济对于促进全球经济增长和长期繁荣至关重要。2016年二十国集团框架下建立了贸易部长会和贸易投资工作组，进一步增强了在贸易投资领域的治理合作。在G20上讨论的贸易议程主要包括以下三个方面。
第一，反对贸易保护主义，促进贸易增长。二十国集团领导人始终承诺反对提高投资、货物及服务贸易新壁垒，反对设置出口新限定或实施违反WTO规定的措施来刺激出口，同时承诺将国内政策对贸易和投资的不利影响降至最低。
第二，维持多边贸易体制，维护WTO的核心地位。支持加强WTO，WTO应该在提高贸易关系和政策的透明度、改进常规业务执行方式、提高争端解决机制效能等方面发挥更积极的作用。积极推动多哈回合发展议程取得进展。华盛顿峰会上，各国领导人表示将努力在2008年达成协议，促使多哈回合谈判取得成果。在2008年没有取得进展之后，匹兹堡峰会将达成协议的时间进一步延后至2010年。戛纳峰会上，各国领导人承认“如果我们继续以过去的方式谈判，我们不会完成多哈发展议程的”，为此，各国领导人决定在2012年以新的、可行的方式推进谈判。2013年12月，在世界贸易组织第九届部长级会议达成巴厘一揽子协定之后，各国领导人在布里斯班峰会上承诺落实巴厘一揽子协定所有内容，尽快确定世贸组织解决多哈回合谈判遗留问题的工作计划，以推动谈判重返轨道。
第三，推动贸易包容性建设。如二十国集团承诺继续保持促贸援助的发展特别是向需要帮助的发展中国家提供促贸援助（Aid for Trade，AfT），以支持贸易便利化，推动全球贸易。同时，随着全球价值链的迅速扩展，二十国集团也加强了对全球价值链的关注，洛斯卡沃斯峰会上，二十国集团领导人强调需要加强发展中国家在全球价值链中的参与度。在圣彼得堡峰会上，二十国集团领导人邀请OECD、WTO和UNCTAD等研究全球价值链对贸易、经济增长、发展、创造就业的促进作用，及其价值增值的分布情况。
（五）促进长期投资
在环境与需求的共同作用下，2013年2月成立的长期投资融资研究组（G20 Study Group on Financing for Investment）上升成为一个独立的G20投资与基础设施工作组（G20 Investment and Infrastructure Working Group，以下简称为IIWG），专门从事与基础设施和投资相关的国际协调。早期该小组关注的议题主要集中在为投资而进行的融资活动方面，即其主要侧重于融资方面。从字面理解，该工作组应该同时讨论投资和基础设施领域的问题。但由于过去该小组长期专注融资问题，讨论的主要议题除了国别投资战略以外，主要集中在融资领域，如多边开发机构资源的开发、公私合营的规范化、金融中介的促进作用（如机构投资者与伊斯兰金融等）、资产证券化、项目管理，等等。
从2014年开始，G20框架下的IIWG工作组开始从关注融资问题逐步向着基础设施等生产性投资领域转移。事实上，全球在基础设施投资对于促进经济增长的必要性方面已经基本达成共识，世界银行、国际货币基金组织以及国际清算银行等诸多国际组织纷纷发表相关研究报告。与基础设施相关的投资品的需求上升可以通过直接增加市场需求来拉动经济增长，而投资品的供给上升则会通过增加收入与就业进一步推动经济增长。OECD的研究报告（Stevens et al.，2006）强调，在下一个十年中，一国基础设施建设状况将决定它的经济发展是否能走得更好、更远。
历史经验已经证实，基础设施投资对于经济发展起着重要的支撑作用。美国在19世纪最后30年人均GDP的年增长接近4%，其总投资在GDP中的贡献比重接近30%。以英国为首的外国资本对于美国基础设施（如铁路、运河等）的大规模投资对于促进19世纪美国经济增长起到了重要作用。中国在1981—2000年间，全国基础设施投资增加近158倍，投资额由1981年的126亿元增加到2009年的2万亿元，极大地推动了中国经济增长。1994年《世界发展报告：基础设施促进发展》一文指出，东亚经济增长远高于撒哈拉以南非洲地区的一个重要原因就是基础设施投资。在这些研究的支撑下，IIWG的工作重点会在进一步解决中长期投资的融资困境基础上，逐步向着推动全球基础设施等生产性投资活动转移。
2016年二十国集团在投资领域的合作走得更远，杭州峰会上公布了《二十国集团全球投资指导原则》。投资指导性原则中针对投资政策环境制定了9条非约束性原则。这是全球首次在投资机制建设领域取得的多边投资文本进展。
（六）推动可持续发展
二十国集团下讨论的发展议题涉及的内容非常宽泛，既是对发展中国家特别是低收入国家的援助承诺，同时也认为这是推动全球经济复苏，促进未来经济增长的关键工作。因此，在这一议题下，各国领导人既讨论像千年发展目标的重要性，也探讨像基础设施投资、食品安全、包容性绿色增长等问题。
第一，重申千年发展目标的重要性。各国领导人反复重申实现联合国千年发展目标的历史承诺和各自的官方发展援助承诺，强调发达国家兑现其发展援助承诺的关键作用，新兴经济体扩大其对其他发展中国家的援助水平，推动2015年前实现千年发展目标，支持联合国2015年后发展议程制定进程，督促各国就2015年后发展议程达成共识。
第二，向不发达国家提供发展融资。如在伦敦峰会上，二十国集团领导人决定提供500亿美元支持低收入国家的社会保障，促进贸易和安全发展，同时努力确保最贫穷国家获得社会保障所需的资源等。同时，领导人意识到，多边发展银行在促进发展中居于重要地位，因此积极促进世界银行以及其他地区银行在资金融通、项目实施等方面加强协调与合作。
在2010年11月韩国首尔G20峰会上，通过了“首尔发展共识”和《跨年度发展行动计划》，并组建了发展工作组，以在基础设施、人力资源开发、私人部门投资、贸易、粮食安全等领域明确行动计划，促进发展中国家的发展。在这一框架之下的后续峰会中，这些议题也被越来越多地讨论。如在洛斯卡沃斯峰会上，粮食安全、基础设施和包容性绿色增长被作为发展重点议题进行讨论。
（七）促进就业和社会保障
就业是宏观经济政策的核心。G20峰会关于促进就业的措施主要包括以下几个方面。
第一，通过结构性改革促进就业。结构性改革意在建立更具兼容性的劳动力市场，制定更为积极的劳动力市场政策方案、质量教育以及培训项目等。劳动力市场改革也是“强劲、可持续和平衡增长框架”下结构改革的一项重要内容。
第二，关注重点人群特别是青年人的就业问题。戛纳峰会上各国领导人承诺进一步致力于减少失业，增加就业，特别是要重视青年和受经济危机影响较大的其他人群。洛斯卡沃斯峰会上再次向青年人承诺为其提供更多有治理保证的工作机会，本次峰会还关注了女性就业问题，承诺采取措施削减女性参与经济社会活动的障碍，为女性提供更多的经济机会。圣彼得堡峰会要求各国重点关注解决结构性失业特别是年轻人失业和长期失业问题的战略。布里斯班峰会则承诺降低青年失业率，并确保年轻人接受教育、培训和雇用。同时各国同意在充分考虑各国国情的基础上，缩小男女就业参与率差额，到2025年将差额在目前基础上减少25%，以带动超过1亿女性就业。
第三，加强社会保障。戛纳峰会上各国领导人认识到对基础性社会保障投资的重要性，主要包括医疗卫生保障、老年人和残疾人收入保障、失业人员和低收入工作者的儿童补贴和收入保障等。洛斯卡沃斯峰会上，各国领导人承诺将继续培育国家之间的政策一致性、协调性、合作性和信息共享，以帮助低收入国家提高执行社会保护网的能力。借助普惠金融，为妇女、中小企业和发展中国家参与经济活动创造机会。
（八）能源与气候变化治理
能源安全和气候变化一直被看作是全球性的挑战，最先被放在包容性和可持续发展议题下进行讨论。随着这两个议题的重要性日趋上升，对其讨论也更为深入。
关于能源合作主要体现在以下方面。第一，提高能源市场的透明度和稳定性。各国领导人从匹兹堡峰会开始承诺定期公布完整、准确和及时的石油生产、消费、炼化和库存水平数据，承诺完善“联合机构数据倡议”，并同意将数据收集范围扩展到天然气领域，从而加强能源生产者和消费者之间的对话，改善对于供需趋势、价格波动等市场基本因素的了解。为保持能源市场的稳定性，各国领导人还建议加强和完善对于能源市场的机构性监管。
第二，提高能源使用效率。在历届峰会上，各国领导人一直承诺合理调整并逐步取消鼓励浪费性消费的低效化石燃料补贴。
第三，增加对清洁能源的投资。匹兹堡峰会上，各国领导人承诺推动对清洁能源、可再生能源和能源效率的投资。圣彼得堡峰会上二十国集团领导人表示将在能源基础设施领域进行大规模投资，以支持经济增长和发展，投资将偏向更智能、更低碳的能源基础设施，特别是清洁和可持续电力基础设施。
气候变化承诺主要表现为积极促进各国在气候变化会议上达成协议。伦敦峰会、匹兹堡峰会都表示尽力在2009年12月哥本哈根联合国气候变化会议上达成协议。哥本哈根会议之后，二十国集团领导人在多伦多峰会上表示，已具名支持《哥本哈根协议》的成员重申支持《哥本哈根协议》及其落实，呼吁其他成员具名支持《哥本哈根协议》。同时承诺以《联合国气候变化框架公约》目标规定及“共同但有区别的责任”和各自能力等原则为基础，参与《联合国气候变化框架公约》下的谈判。各国领导人还决心通过坎昆会议的包容性进程，确保取得成功成果。戛纳峰会上，二十国集团领导人继续致力于推动德班气候变化大会取得成功。洛斯卡沃斯峰会上则致力于全面实施坎昆会议和德班会议的成果。
（九）G20治理机制改革
根据1999年G20诞生时发布的首份公报，“G20是布雷顿森林体系框架内一种非正式对话机制，目标是推动具有‘系统重要性’经济体之间就经济、金融核心政策开展对话、扩展合作，以实现有益于全球的世界经济稳定、持续增长”。成立初期，由于其财长与央行行长会的合作方式，G20被认为将承担重构后布雷顿森林体系（也称布雷顿森林体系II）的任务，主要侧重国际经济金融治理。
2010年多伦多峰会确认G20为“国际经济合作的首要论坛”，意即表明G20是一个居领导地位的非正式的全球经济治理协商平台。从财长会发展起来的G20，其非正式体现在没有常设的秘书处、没有专属的国际员工，也没有执行或监督的管理实体。G20不仅依赖其成员国开展协商与合作，而且也借助各种国际机构提供智力支持，其重点在于协商合作。例如，G20的部分努力在于改进各国际组织或机构，使其对于全球经济的治理更富有成效，如推动国际货币基金组织以及世界银行的治理改革，在原来的商品、金融、发展三大治理支柱基础上增加了一个新的支柱——由国际清算银行、金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会构成的金融监管支柱。具体的执行工作则由各成员国或者国际组织负责落实。国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行、贸发会、世界贸易组织、国际劳工组织、粮农组织、OECD等国际机构深入参与了G20平台上的各层级协商，并利用其专业特点为G20合作提供技术支持或建议方案。2010年11月首尔峰会上，联合国秘书长也明确表达了与G20加强合作的必要性。
随着合作的持续，G20框架下已逐步形成了一系列配套辅助合作机制，如2010年加拿大创建的青年20（Youth 20，Y20）、2010年下半年韩国在任G20主席国期间设立的商业20（Business 20，B20）、2011年G20主席国法国建立的劳工20（Labour 20，L20）、2012年墨西哥倡议建立的思想20（Think 20，T20）、2013年俄罗斯建立的公民社会20（Civil Society 20，C20）和2015年土耳其创建的妇女20（Women 20，W20）等多种组织。这些组织独立于G20（G20不对其言论负责），但是两者间高度相关，且这些组织的合法性也源于G20。2015年，在B20下设有6个工作组，涵盖经济、金融、贸易、投资等主要议题。而T20、L20、Y20、C20等尚未形成工作组形式的机制化，其活动形式更加灵活，并无一定之规。2016年G20框架下的6个配套活动均保持活跃。其中，B20设置了金融促增长、贸易投资、基础设施、中小企业发展、就业等5个工作组和1个反腐败论坛；T20则先后在全球各地组织了10场次的国际研讨会并开展问卷调查。B20向G20峰会、T20向G20协调人会议分别提交了G20政策建议报告。其他各配套活动如Y20、L20、C20和W20等，则以国际大会的形式召集特定组织、机构、人群展开交流并发布了相应的主席声明。
三 主要国家对全球经济治理的诉求差异
随着中国经济开放度的提升，中国对于外部经济环境以及内外部经济联系的重视程度逐步上升，其关注的经济治理核心问题也在不断拓展。以下仅列举四个方面。首先，是对国际经济政策协调的需求。国家间的政策协调不仅在于减少经济政策冲突带来的影响，而且也有助于通过相互学习来提升经济治理能力。当各国经济发展态势不均衡引致经济政策出现分化时，经济政策协调的重要性更高。其次，是保障全球商品与服务市场的开放性和稳定性。中国经济的发展需要有一个稳定、开放的外部经济环境。根据世界贸易组织秘书处的统计，2013年中国已经成长为全球第一货物贸易大国。根据联合国贸发会议2015年年度报告，2014年中国与中国香港地区的FDI流入位居全球首位，分别为1290亿美元和1030亿美元，美国位于再次，约为920亿美元。再次，是维护国际金融体系的稳健性与公平性。与其他新兴经济体类似，中国的金融市场目前还落后于西方发达国家，更容易受到国际金融危机的影响。在该利益诉求下，中国积极推动各级各类货币互换网、外汇储备库、金融安全网、金融监管等各种金融稳定方式的建设。此外，由于人民币还不是主流国际货币，中国不仅需要加强金融影响力建设，还需要防范由此带来的各种金融风险。最后，是保障大宗商品的可获取性和供应的稳定性。随着中国经济的快速发展，中国对于能源、矿产品、粮食等的需求和消耗快速增加。由于尚处于工业化中期，中国资源消费面临着至少20年的高速增长。如何以公平、合理的价格获得国际资源以应对国内需求的巨大缺口，将成为未来10年中国需要解决的重要国际经济问题。
欧盟在全球治理中特别强调“良治”的概念。《欧洲治理白皮书》明确了支撑良治的五项基本原则，分别是开放性、参与性、责任性、有效性以及一致性。欧盟倾向于把贸易和政治议题以及发展议题联系在一起，通过贸易加援助的方式输出价值观念。不过，2006年，欧盟出台《全球化欧洲战略》，在一定程度上放弃了其贸易政策中曾一直强调的社会公正、多边主义以及发展等诸多非贸易政策目标，市场准入成为其对外贸易政策重点，并强调即时的经济效果。债务危机之后，面对停滞的经济，欧盟在追求出口以及寻求投资协议方面表现出更具进攻性态势，经济安全已使其他战略关切变得次要。表面上，欧盟仍致力于多边主义贸易自由化，但危机后欧盟出台的新规则明显歧视非欧盟国家和企业，隐性的保护主义例如金融原则和规则标准等明显上升。
美国对全球经济治理的议题关切与主张包括：应对网络威胁，打击恐怖主义及窃取商业机密的行为；为建立全球合作机制削减贫困和遏制疫情蔓延而投资；在亚太地区与盟国一起确保海洋争端解决、防核扩散、救灾、气候变化等方面的规则同样得到遵循；恢复对全球金融体制的信心，避免保护主义对经济的损害；通过高标准的贸易安排创造公平的竞争环境，反对其他国家的政府补贴行为对市场秩序的威胁；等等。在全球经济治理的权力结构方面，美国特别强调自身的领导力，并且强调其领导力的支柱是美国的价值观，为此美国致力于在全球推销其民主和开放市场制度。
日本参与全球治理具有独具一格的日本特色，表现为一般不主动提议或主导如何发展并完善全球经济治理机制，但也不回避承担部分的责任。日本一方面希望借助参与全球经济治理的机制建设，强化其在国际社会政治强国的形象，另一方面对美国主导的全球经济治理体系没有任何僭越，基本依附于美国的全球经济治理政策。但是，随着国内公共债务水平的攀升和经济增长长期停滞后果的显现，日本为世界和地区经济稳定与发展提供公共产品的贡献精神日渐式微。
在全球经济治理方面，俄罗斯加入了世界贸易组织，积极参与世界经济的开放和自由化，支持取消贸易障碍、促进技术和投资流动以及人口自由流动。但是俄罗斯认为，国际社会尚未建立起一套有效的全球贸易和经济危机应对制度，以克服国际经济体制的结构性矛盾，预防世界性经济危机的发生和扩散。2008年爆发的国际金融危机表明，国际社会已有的金融市场和经济运行监管机制明显不足，应当认真思考建立健全全球经济治理的有效机制。俄罗斯认为，到目前为止，国际经济治理体系正在映射为一个三角形的结构：联合国、G20和三大国际经济组织（世界贸易组织、国际货币基金组织与世界银行）。俄罗斯主张，随着时间的推移，三角形结构可以演化成为一种全面的更严格的全球经济治理体制，其中联合国拥有最高权威，G20和三大国际经济组织作为执行机制，它们之间将建立起一种新的功能结构和互动关系，为此国际社会需要制定一套有关经济秩序的新宪章来对此加以界定。
从经济发展的特征上看，印度长期坚持进口替代发展道路，高度警惕世界市场对国内市场的冲击。在全球经济治理领域，印度的理念充分体现了这种特点，强调有限的对外经济开放，以及以满足国内需求为首要前提。有学者指出，印度经济增长备受瞩目，但外交上却颇显沉闷，印度不再像独立初期那样展示出大国外交的风范。原因就在于印度经济发展模式的这种两面性，在开放和封闭之间左右摇摆，在参与全球治理的深度和广度方面，往往举棋不定，在某种程度上影响了印度全球外交的拓展。在全球贸易领域，印度表现出对全球治理既有体系和规则的某些不满，并且试图在融入体系之后改变规则，甚至改变原有格局。在规则修正方面，印度促成了与贸易有关的知识产权规则的重要修改，赢得了更多的“强制许可”的权利，在西方跨国公司垄断的医药生产领域打开了一个缺口。
澳大利亚关注从贸易自由化到气候变化等诸多问题，布里斯班行动计划将为G20成员各国就如何共同合作促进更多的基础设施投资、促进贸易、改善竞争环境，以及为更多的女性和年轻人获得就业机会提供指导。澳大利亚还特别关注就业和增长问题，希望G20成员通过促进就业，实现到2018年达到2.1%经济增长这一重要经济目标。此外，能源有效利用和教育问题，也是澳大利亚关注的全球经济治理问题。
四 对未来二十国集团峰会方向的建议
G20的治理目标与中国对外部经济环境建设的需求基本一致。中国经验证明，稳定的外部经济发展环境、有序的经济活动秩序、有竞争力的国民生产能力是开放型国家经济发展的重要推动力。为了保障未来中国乃至全球经济持续发展、推广中国经济治理理念，2016年G20可在以下三个重点方向推进。
（一）创造新的增量需求，促进全球经济长期增长
全球经济正滑向IMF总裁拉加德所谓的“新平庸”，中国经济也面临减速的风险和挑战。2016年除了领导G20进一步推进结构改革之外，还应该寻找新的全球经济增长引擎。国际社会普遍接受对基础设施的投资短期而言有助提升全球总需求，长期而言则有助降低生产成本、提升全球福利水平。中国近年来在该领域的努力应得到G20的支持和推广。尽管G20已经拥有投资与基础设施工作组，但需要从对投资与基础设施建设的讨论，逐步转变成行动力。例如，国家内部的基础设施建设通常由该国政府负责，但国家间的基础设施联通则存在诸多建设困难。这种困难对于内陆国家而言更为突出。G20应鼓励利用好多种融资渠道与投资模式，通过有效推动全球的互联互通建设促进国家间经济联系，以此形成推动全球经济增长的重要动力来源。
（二）保障全球商品与服务市场的开放和有序
长期以来，中国遵循互利共赢的国际经济合作理念，实现了经济的快速发展。然而，全球市场正在被越来越多的贸易投资规则割裂开来，形成碎片化发展趋势。G20可从贸易、投资、金融、人员、信息等五个方面的合作与开放规则建设着手。全球贸易规则以加强全球性贸易规则建设为核心，同时加强区域贸易规则的沟通与协调。全球投资规则领域以启动和推动对于国际投资规则的研究为发端，引导主要国家重视对于全球投资规则及其原则的建设。全球金融规则在促进短期资本流动效率和国际资本过度波动之间、监管不足与监管过度之间寻求平衡，进一步发挥FSB的全球金融稳定作用。全球人员往来规则致力于构建一个更加便捷的全球签证体系，为全球劳动力资源的开放提供一个基础，以平衡部分国家劳动力不足和劳动力过剩的问题。信息技术正在快速重新定义世界经济形态，全球信息规则建设正是为了适应技术变革给全球经济带来的巨大影响。充分发挥B20作用，通过启动针对信息经济模式的研究小组，形成对企业友好、便于政府管理和国际协调的未来一系列国际信息技术管理惯例。
（三）推动治理理念和治理结构的变化
建设全球“和谐世界”，既需要加强G20自身治理能力建设，也需要通过G20推进全球经济治理重点领域的改革。由于人民币还不是主流国际货币，中国不仅需要加强金融影响力建设，还需要防范由此带来的各种金融风险。可以在G20平台上进一步整合全球金融稳定机制，积极推动国际货币基金组织、世界银行的改革。由于尚处于工业化中期，中国资源消费面临着至少20年的高速增长。为应对国内需求缺口，如何以公平、合理的价格获得国际资源将成为未来10年中国需要解决的重要国际经济问题。加强全球能源与大宗商品治理，亦是G20各国关注的重点议题。此外还要进一步开展反腐与税收合作等。升级为峰会以来，G20议题变得更加广泛，会议数量和规模也在不断上升，但是治理效果并没有显著提升。G20在自身建设方面仍有进一步提升治理能力、改进治理效率的空间。全球经济治理需要适应现阶段的经济格局和现实需求，G20应积极引导、逐步推进全球经济治理的民主化进程，鼓励多种经济治理理念，支持新兴经济治理机构的发展，重视可持续发展问题等。
[1] 关于这一提法参见J.G.Ruggie，“International Regimes，Transactions，and Change：Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order”，International Organization，Vol.36，No.2，1982，pp.379-415；J.G Ruggie，“Multilateralism：The Anatomy of an Institution”，International Organization，Vol.46，No.3，1992，pp.561-598。
[2] 《增强基金组织合法性的重要里程碑事件》，载《基金组织概览》网络版，2011年3月3日，http://www.imf.org/external/chinese/pubs/ft/survey/so/2011/NEW030311Ac.pdf。
[3] 1997年后俄罗斯虽加入G7首脑峰会成为八国集团正式成员，但在一些事关经济、发展等核心问题的财长和央行行长会议讨论中仍被排除在外，因此G8机制依然是由西方七国集团起决定性作用。
[4] 二十国集团即G20，其成员包括美国、中国、日本、德国、法国、英国、意大利、巴西、加拿大、俄罗斯、印度、澳大利亚、韩国、墨西哥、土耳其、印度尼西亚、沙特阿拉伯、南非、阿根廷等19个主权国家以及作为一个实体的欧盟。
[5] 2010年IMF改革方案的落实意味着IMF份额将增加一倍，从2385亿SDR（特别提款权）增至4770亿SDR，而且还将完成向新兴市场和发展中国家转移6个百分点的份额比重。
[6] 国际货币基金组织执行董事会完成特别提款权审议，同意人民币加入特别提款权货币篮子，新闻发布稿第15/540号，2015年11月30日，http://www.imf.org/external/chinese/np/sec/pr/2015/pr15540c.pdf。