第9章 2015出版政经利好释放
2014年是文化及出版产业深入改革及发展的攻关年，2015年则是新闻出版业“十二五”规划的收官之年。2014年4月，国家新闻出版广电总局发布“2014年新闻出版改革发展八项工作要点”专门就新闻出版领域的任务进行了部署。2014年10月，《新闻出版业“十二五”时期发展规划中期评估报告》发布，报告认为受国民经济整体增速放缓的影响，实现文化产业成为国民经济支柱性产业、新闻出版业在整个文化产业中继续保持主力军地位的时间由2015年延期为2020年。报告还建议“十三五”规划作相应调整，总产出终期目标由2.94万亿元调整为2.2万亿元，年均增长速度由19.2%调整为13.0%左右；增加值的终期目标由8400亿元调整为6000亿元，年均增长速度由19.2%调整为11.5%左右，这从侧面可见接下来改革任务任重而道远。为“十二五”规划的顺利完成，接下来的一年中以改革来激发市场活力、推动出版与科技融合、加速行业转型升级等将是出版领域的改革发展重点。
站在这个交汇点上，让我们回顾2014年的政策发布与落实，展望2015年出版政经产业前景。
9.1 财税政策持续利好
依据十七届六中全会《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》“继续执行文化体制改革配套政策，对转企改制国有文化单位扶持政策执行期限再延长五年”的精神，相应财税政策利好依然被延续。
* 《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发［2014］15号，以下简称《两个通知》）。
《两个通知》将相关政策延续了5年，涵盖财政税收、投资融资、资产管理、土地处置、收入分配、社会保障、人员安置、工商管理等多方面的政策。为相关财税政策的配套以及改革的深入奠定了基础。
* 《关于继续实施文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业若干税收政策的通知》（财税［2014］84号）。
财政部、国税总局根据《两个通知》的精神联合发布，主要内容集中于转制企业免所得税、减免土地使用税及房产税等。虽然国内绝大部分出版社已改制为企业法人，但通知规定“本通知下发之前已经审核认定享受《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策问题的通知》（财税［2009］34号）税收政策的转制文化企业，可继续享受本通知所规定的税收政策”。即在2009年年初到2013年年末之间转企改制享受上述税收优惠政策的出版企业将继续享受其后续政策。
* 《关于继续实施支持文化企业发展若干税收政策的通知》（财税［2014］85号）。
财政部、国税总局根据《两个通知》的精神联合发布，亮点在第四条和第五条。第四条“按规定认定为高新技术企业的，减按15%的税率征收企业所得税；开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，允许按照税收法律法规的规定，在计算应纳税所得额时加计扣除”，可能使数字出版产品研发和创意设计的企业受益；第五条“出版、发行企业处置库存呆滞出版物形成的损失，允许按照税收法律法规的规定在企业所得税前扣除”则缓解了出版企业普遍存在的库存问题。
而《进一步支持文化企业发展的规定》要求的“对国家重点鼓励的文化产品出口实行增值税零税率”事项中的“文化产品”应该由国家税务总局相应通知具体单列。
* 《关于延续宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》（财税［2013］87号）。
财政部、国税总局根据《两个通知》的精神联合发布，相对于以往版本，本版最大亮点在于，以前对于新华书店的增值税与营业税优惠政策扩展到所有批发商和书店，此举意味着批发商和书店5年内不需要缴纳13%的增值税。
财政补贴不完全统计
2014年1月6日，根据《关于开展实体书店扶持试点工作的通知》，全国12个试点城市56家实体书店的9000万元中央文化产业发展专项扶持资金落地。
2014年4月11日，国家新闻出版广电总局将实体书店扶持试点从12个城市扩至12省份，下拨资金达到11850万元。其中江西、四川的1050万元已于当年年底落地。
2014年8月，2013年刚开始实施的农村文化建设专项资金也已由中央财政下拨，总计45亿元；中央财政还下拨中央补助地方文化体育与传媒事业发展专项资金23.6亿元。
2014年9月，武汉市政府出台《武汉市实体书店扶持暂行办法》，据悉2014年武汉市将拿出300万元资金扶助实体书店，并承诺年底到位。除此之外，实体书店的水、电、气价格，参照公共文化单位收费标准执行，同时推动开展无形资产质押贷款，为实体书店提供金融服务。
2014年11月13日，财政部下拨2014年度文化产业发展专项资金50亿元，同比增加4.2%。
2014年12月1日，成都市印发《成都市实体书店扶持奖励办法（试行）》，年度专项扶持奖励资金达700万元。
上海于2012年即已发布《上海市出版物发行网点建设扶持资金管理办法》和《上海市出版物发行网点建设引导目录》。每年将从新闻出版专项资金中划拨1500万元支持出版物发行网点建设，其中500万元用于定向支持各类实体书店。
·专家点评·
中央财经大学文化与传媒学院副院长莫林虎：现有财税政策对文化企业都有促进作用，让文化企业更有活力。但是文化产业真正发展需要靠市场机制的完善。法国对出版有多种税收和资助政策，图书5.5%增值税率远低于一般商品18.6%的水平，其出口书报刊出版物不仅不征税，而且实行出口补贴。美国联邦政府对营利性出版机构没有任何特殊的优惠政策，但法国图书出口远少于美国。欧洲对出版业的高福利政策出发点在于保护其内部的文化多样性，但是也抑制了市场数字化升级。图书产业属于创意产业，促进其自主发展更重要，而不应去设定太多禁锢。中国的政策与欧洲类似，如何提高本土出版企业竞争水平又避免欧洲的“高福利陷阱”，值得更加深入地探讨。
9.2 行政审批放开释放企业活力
随着文化体制改革进入深水区，行政审批事项“负面清单”管理制度最终要取代传统的行政审批制度，审批清单之外的事项都由市场主体依法自行决定。自从2002年以来，国务院已发文十数次取消或下放各级政府行政审批事项，而新一届领导集体上台以来更甚。2014年以来就已分3批取消或下放行政审批事项，并因此修改相应位阶更高的行政法规。其中涉及新闻出版的不在少数。以下回溯了取消或下放的新闻出版审批项目及整体改革的方向。
* 《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发［2014］5号）。
2014年1月28日发布，取消了2项国家新闻出版广电总局管理的审批事项，包括出版物总发行单位设立审批，从事出版物总发行业务的单位变更《出版物经营许可证》登记事项，或者兼并、合并、分立审批。
* 国务院各部门行政审批事项汇总清单。
2014年3月17日，国务院审改办公布了国务院各部门行政审批事项汇总清单。国家新闻出版广电总局共53项，其中行政许可48项、非行政许可审批5项；与新闻出版相关的23项、与广播电影电视相关的30项。
对比2014年出台的《国家新闻出版广电总局行政审批事项清单》与2004年《新闻出版总署实施的行政许可事项目录》可以看到，主要变化在于报纸或期刊增刊、变更刊期或变更登记地的审批取消或下放，涉及总发行、全国连锁经营及“设立中外合资、合作和外商独资出版物分销企业”等的审批取消，而总发行、全国连锁经营过去一直由国有企业独占。同时电子出版物与音像制品的复制单位设立审批下放到省级行政部门。
*《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发［2014］27号）。
2014年8月12日发布，国家新闻出版广电总局管理的“电子出版物出版单位与境外机构合作出版电子出版物审批”、“电影制片单位设立、变更、终止审批”取消；由县级人民政府广播电影电视行政主管部门管理的“电影放映单位设立、变更业务范围或者兼并、合并、分立审批”的工商登记前置审批事项改为后置审批。
* 《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国令第653号）。
2014年8月15日发布，删除《出版管理条例》第三十五条第一款“从事出版物总发行业务的单位，经所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政主管部门审核后，报国务院出版行政主管部门批准。国务院出版行政主管部门应当自受理申请之日起60日内，作出批准或者不批准的决定”。第四十条中的“印刷或者复制单位、发行单位”修改为“印刷或者复制单位、发行单位或者个体工商户”。第六十五条增加一项，作为第六项：“印刷或者复制单位、发行单位或者个体工商户印刷或者复制、发行伪造、假冒出版单位名称或者报纸、期刊名称的出版物的”。此次法规修改是为了适应刚取消、修改的行政审批事项，为其提供法律依据。
* 《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发［2014］50号）。
2014年11月24日发布，国家新闻出版广电总局管理的评比达标表彰项目“全国广播影视系统法制宣传教育先进集体和先进个人”取消；行政审批“广播电视播出机构赴境外租买频道、办台审批”取消；由省级人民政府新闻出版行政主管部门管理的“从事出版物批发业务许可”、“音像制作单位设立审批”、“电子出版物制作单位设立审批”、“音像复制单位设立审批”、“电子出版物复制单位设立审批”和“设立可录光盘生产企业审批”，由设区的市级人民政府新闻出版行政主管部门“设立从事包装装潢印刷品和其他印刷品印刷经营活动的企业审批”县级政府出版行政部门管理“从事出版物零售业务许可”改为后置审批。
·记者观察·
从总趋势上看，政府由管“印刷、出版、复制、批发、零售及出租”逐渐过渡到主要管“出版”及涉外相关业务。如存在多年的“出版物总发行单位”说法将走进历史，今后任一出版物批发单位均可与出版单位合作，从事某一出版物的总发行，即统一包销业务。但是中小学教材发行除外，还需通过审批取得总局核发的相关资质。新闻出版领域的行政审批和监管逐渐从发行、生产与经营等领域退出，正在履行其简政放权、由市场主导的承诺，而关乎国家文化与意识形态安全的出版及涉外相关项目仍需审批。而评比达标表彰项目基本取消并且工商登记都改为后置审批。
依目前改革的成果来看，审批项目的数量已经大减，目前主要的问题是非行政许可审批。“非行政许可”没有法定概念和设定权限规定，其监督、监管和救济手段不充分，这就为各部委及地方行政机构开了方便之门，使大量行政审批游离于《行政许可法》外。如何实现行政审批的公开透明，减少边减边增、明减暗增等问题，将是下一步工作的要点，这也是2014年行政审批制度改革及列出“负面清单”的要点所在。
9.3 体改新政激活金融资本市场
2014年是文创产业的“政策年”，自从十八届三中全会之后，文创产业相关政策频出，以落实十八届三中全会关于“鼓励金融资本、社会资本、文化资源相结合”、“推动中华文化走向世界”的要求，“逐步打造一个多层次、多渠道、多元化的文化产业投融资体系”，“推动文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组”，建立“现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣”等。
* 《关于深入推进文化金融合作的意见》（文产发［2014］14号）。
亮点在于首次提到把小微企业和大中型企业的需求分开，第八条更是提出了具体的措施：鼓励大中型企业采用票据、上市等方式融资，中小企业采用集合债券、新三板（全国中小企业股份转让系统）等方式融资。《意见》第二条中首次提出“支持发展文化类小额贷款公司”，莫林虎曾认为这是最大的亮点之一：“最近几年金融界最大创新在小额贷款公司，这等于把金融界的创新延伸到文化产业。”小额贷款公司的发展已经比较成熟，据相关资料披露，自央行与银监会2008年5月联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》使其合法化以来，其信贷规模已经超过5000亿元。将其用于文化产业是一种较稳妥的方式。
* 《深化新闻出版体制改革实施方案》。
2014年10月11日出台。《方案》中没有太多的新内容，但是“经批准允许有条件的国有控股上市出版企业开展股权激励试点”、“开展实行特殊管理股制度试点”、“促进出版资源与金融资本、社会资本有效对接”、“吸纳社会资本从事除出版以外的图书期刊前期制作和经营发行业务”等条目还是吸引了行业的关注。
上述条目大部分还需要具体政策的落地。而在“促进出版资源与金融资本、社会资本有效对接”方面各大出版集团正在踊跃争取IPO，中国证监会2014年IPO预披露名单中有6家出版发行企业：读者出版传媒、新华文轩出版传媒、江苏可一文化产业集团、南方出版传媒、北京中文在线、中国科技出版传媒公司。而中国出版集团公司、中国教育出版传媒集团、河北出版传媒集团也正在材料准备阶段，而时代华语图书有限公司在2014年4月被终止审查。
·专家点评·
中国新闻出版研究院市场研究所所长兼调查统计中心主任张晓斌：IPO新政对上市还是产生了一些影响，以前许多出版企业因为“借壳”的门槛比IPO低，上市较为便捷，青睐“借壳”方式，但在新规下“借壳”的门槛提高，再加上风险较高，而且不能像IPO那样带来资金流入，有些企业已经觉得有些划不来了。特别是2013年11月30日，证监会发布《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》，明确提出“禁止创业板借壳上市”，准备从创业板借壳上市的传媒企业将不得不重新考虑上市路径。虽然注册制的提出给了一些欲上市企业一定的想象空间，但是从目前情况看，注册制的出台最快也要到2015年下半年。况且目前排队等待过会的企业还有不少，其中我们做过项目可行性论证并完成信息预披露的出版企业就有三家，存量问题至少在短期内仍会存在。
至于IPO放闸能对出版行业产生什么影响，我觉得资本市场环境宽松对企业和行业应该有好处，有助于促进传统出版与新兴出版的相互融合、共同发展。在放闸之后，会有一定数量的大型出版企业实现上市目标。从以前情况看，出版企业上市后，大多会依托上市公司的身份和资金优势，拓展传统出版以外的新业务领域，积极探索新兴业务，逐渐由出版企业向文化企业转型。如果越来越多的大型出版企业在上市后走上这一发展路径，那么整个出版行业的面貌无疑也会随之慢慢改观。对于企业上市对传统出版的影响，我持审慎态度。至于上市中的数字出版主题元素，在我看来是出版业今后实现融合发展的必有内容，但目前还更多的是抛给资本市场的一个想象题材，数字网络产品和服务市场前景广阔、潜力巨大，人们比较容易接受，预期也往往很高，好讲故事。
莫林虎：现在十几家上市出版发行企业就已经算很多了，全世界上市的出版公司也不多。中国出版业整体的盘子不大，市场的容纳空间有限。上市的目的很重要的就是募集资金兼并扩张。但兼并扩张在目前条块分割的环境下较为困难。从运营和投资表现来看，目前上市出版企业在总共十几个行业里面属于中等水平，不温不火。
新元文智咨询服务有限公司总经理刘德良：出版企业进入资本市场对提高其经营规模和实力自然有好处，新闻出版“十二五”规划以及配套的《关于加快出版传媒集团改革发展的指导意见》提出要打造“跨媒体、跨地区、跨行业、跨所有制”的出版传媒集团。这个趋势很明显，然而行业内兼并收购难度依然较大，难以实现优势资源的聚集，提升产业竞争力。但是来自出版业外的企业在不同业态、媒体上的融合做得非常好，例如腾讯，它刚刚收购盛大文学，也是华谊兄弟的大股东，又有自己的视频频道和游戏，打造了一个以IP为核心的娱乐产业。
【链接：中国出版传媒商报2015.1.2，龚牟利《2015出版政经利好释放》】