当前脱贫攻坚面临的新挑战与应对之策

蒲 实 1

【导语】“ 十三五”时期是我国全面建成小康社会决胜阶段。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出，“十三五”期间，全力实施脱贫攻坚。要充分发挥政治优势和制度优势，贯彻精准扶贫、精准脱贫基本方略，创新扶贫工作机制和模式，采取超常规措施，加大扶贫攻坚力度，坚决打赢脱贫攻坚战。全面建成小康社会目标能不能如期实现，很大程度上要看扶贫攻坚工作开展的情况。

在五大发展理念引领下，当前我国精准扶贫工作已经取得显著进展，但是，作为一项复杂的系统性工程，精准扶贫在推进过程中必然面临一系列新旧问题交织形成的现实挑战。近期，我们深入四川秦巴山区、凉山彝区、高原藏区等集中连片区的多个贫困县，通过入户调查、专题座谈等方式了解和把握精准扶贫推进过程中出现的新情况、新问题，以期在深入剖析主要成因的基础上提出解决问题的对策建议。

一、精准扶贫推进面临新的挑战

调查显示，当前各地精准扶贫工作动员充分、参与广泛、责任明确、措施具体，对于矫正传统扶贫模式粗放低效的突出问题成效显著。但同时必须清醒地认识到，由于多种复杂因素的影响和制约，当前精准扶贫工作的推进仍然存在一系列需要引起足够重视的问题和矛盾，亟待通过机制完善和政策调整加以解决。通过多地实地调研发现，以下五方面问题需要高度关注。

（一）精准瞄准存在识别误差

精确瞄准扶持对象是实施精准扶贫的首要任务。但调研发现，各地不同程度上仍然存在“瞄而不准”的问题。在近期进行的建档立卡贫困户“回头看”工作中，有的地区因识别不准调整贫困户的比重超过20%，由此可见精准瞄准扶贫对象问题尚未很好地解决。究其原因，一是人为因素扩大扶贫面。随着精准扶贫政策对贫困户帮扶力度的增大，对农户的吸引力也随之增强。为获取贫困户资格，部分非真正贫困的农户通过隐瞒、转移等手段降低家庭收入，甚至出现了与父母分户以降低人均收入的现象。无序争夺和挤占贫困户指标显著降低了扶贫资源利用的有效性。民主评议“走过场”、表决“随大流”等情况时有发生。家族或大姓因素对贫困对象的确定有很大影响。二是贫困识别存在“分配制”现象。在仍处于整体性贫困状态的地区，村内多数农户的经济状况非常接近，在评定贫困户时，很难区分不同家庭的实际贫困程度。一些贫困村以扶贫资源平均分配的方式应对精准识别难的问题，贫困户的扶持资源由各个农户“轮流坐庄”或“共同分享”。这种因地域因素导致的识别误差，不仅降低了扶贫资源利用效率，而且在一定程度上强化了部分农户的“福利依赖”。

（二）干部驻村帮扶机制运行面临现实困难

干部驻村帮扶是实现精准扶贫的重要机制创新，但在实践运行中，这一机制仍存在三个方面值得重视的问题：一是驻村帮扶干部选派工作存在不足。调研显示，派驻过程中存在被动行政性指派、身份性限制、选派针对性不强的问题，导致派驻干部面临经验不足、工作技能与扶贫工作要求错位等窘境。另外，驻村帮扶中区域性选派压力突出，在贫困较严重的高寒山区和民族地区，干部职数比例相对较低而贫困村数量较多，从而造成驻村帮扶人员选派上出现区域性需求与供给严重失衡的压力。二是帮扶部门的差异导致扶贫资源配置不均衡。干部派出部门可调动的扶贫资源在很大程度上决定了对口帮扶村能够获得的外部支持强度，从而也影响到驻村干部的工作绩效。另外，帮扶资源的不均衡也使不同贫困村和贫困户之间因简单攀比而产生新的矛盾，进而对驻村帮扶工作产生不同看法。三是干部驻村帮扶考核机制不完善。调研发现，目前各地对驻村帮扶工作缺乏有效的考评办法，有的地区单纯以干部是否长期驻扎在村作为衡量其工作绩效的标准，使得驻村干部只能固守在村、活动在户，作为外来帮扶者具有广泛社会联系的优势难以体现。另外，对于考核不合格的驻村干部，尚未形成细化和常态化的解决措施，未能构建规范有序的“召回”机制。

（三）贫困农户主动参与和互助合作明显不足

实施精准扶贫战略，必须充分发挥贫困农户的主体作用。但调研发现，扶贫项目的贫困农户参与度仍然较低：一是贫困户的需求难以向扶贫实施主体表达，导致扶贫资源供给与需求不匹配。一些干部仍然习惯于大包大揽、包办代替，有的甚至搞强迫命令。在一些山区，贫困农户基于自身基础普遍希望发展养猪、养鸡等熟悉的养殖业，但地方政府要求将水果、蔬菜或乡村旅游作为产业扶贫项目，由于缺乏相应的传统和经验，许多贫困户不愿或难以参与。例如一个贫困村，去年上级给了45万元扶贫资金，村里统一给54户贫困户盖了牛棚，走访了几户贫困户发现，盖的都是牛棚，养的却各不相同,有养牛的，有养羊的，有养鸡、养鸭、养兔的。二是贫困农户能力难以与投入到户的扶贫项目相匹配。在扶贫资源投入精准到户的要求下，部分地区直接将扶贫项目投入分解到各个贫困户，如将果树苗、牲畜等均分到各户，但由于缺少经验，加之产业扶贫项目需要配套投入，导致贫困户因能力不足而难以参与，即便勉强参与，也常常以失败告终。另外，由于过于强调扶贫资源精准到户，忽视了农户间合作机制的建立。

（四）扶贫资金县级整合机制不健全

一是财政专项扶贫资金整合缺乏实施细则，县级资金整合效率低下。虽然多数专项扶贫资金的管理权已经下放到县一级，但不同渠道的项目资金在审批、拨付、管理、验收等程序要求上存在较大差异，加之缺乏实施细则和明确的权责界定，致使项目重复建设、资源分散投入的问题突出。调研中发现，部分高山、二半山区村庄因农户自发搬迁实际已成“空村”，但根据规划，通村道路等建设项目仍在实施，造成了极大的浪费。二是行业扶贫资金缺乏基础性的整合制度和平台，依然呈现“各自为政，自主管理”的散乱局面。各行业部门自身职能定位与扶贫开发之间界定不清，扶贫开发规划与行业发展规划不能有效匹配。同时，行业与行业之间、行业与县级部门之间的沟通机制缺失。分散化的资金和项目管理方式使行业扶贫资源“交叉重叠、低效配置”问题尤为突出。一方面，县级部门资金整合能力不足导致贫困地区大量扶贫资金账面累积；另一方面，许多贫困村基础设施建设、产业扶贫项目运行却严重缺乏资金。

（五）脱贫目标压力下的短期化行为显现

扶贫开发工作进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，大部分地区都在决战决胜，努力攻坚，同时一些短期化行为也有所表现。一是扶贫任务累加，减贫标准重数量轻质量。一些地方政府下达脱贫目标任务时层层加码，制定脱贫时间冒进提前。由于扶贫工作任务重、时间短，有的基层政府甚至以非正常方式完成年度脱贫任务，如只要享受了新村建设补贴等惠民政策的贫困户，统一无条件率先“摘帽”，结果导致部分农户刚刚评为贫困户，还未获得任何帮扶和实质性发展就已经“被脱贫”。二是扶贫手段简单，重物质投入轻能力建设。为按时完成扶贫任务，大多以短期成效显著的物质投入式帮扶为主要手段，向对口贫困户捐款捐物。单纯地将资金投入比重作为“一刀切”考核目标，忽视贫困人口自我发展能力建设、实用专业技术培训及人力资源和社会资源的引入，扶贫与扶智未能有效结合。三是扶贫主体单一，重行政手段轻市场机制。在简单化的压力传导下，各地政府更加强化其在扶贫开发中的主导地位，过度的大包大揽造成对市场机制的排斥，甚至弱化贫困社区的自我持续发展能力。

二、校正精准扶贫偏差需要政策创新

当前我国精准扶贫的推进正处于关键时期，必须在已经取得重要进展的基础上，针对上述现实问题，通过更广泛、更深层的政策创新完成扶贫方式和手段的彻底转变，实现对全面完成精准扶贫目标任务的更有效支撑。为此，提出如下对策建议。

（一）完善贫困人口精准识别机制

一是完善以基层民主评议与量化指标评估有效结合的贫困人口识别机制，建立确认贫困户的多维指标体系和规范程序，减少村民大会民主评议中的主观性和人情偏向。二是以适度的财政支持引导农民主动参与贫困户前期评定及后期监督，强化利益激励和责任约束。三是引入外部专家运用快速评估等方法进行定期或不定期的外部监测，同时畅通举报渠道，加强对恶意骗取扶贫资源行为的处置力度。四是在贫困分布较广、贫困农户之间经济差距较小的特殊贫困地区，探索建立瞄准到户与整体帮扶相结合的贫困瞄准机制。

（二）优化驻村干部帮扶机制

一是在加强顶层设计、进一步明确和落实干部驻村帮扶工作职责的基础上，探索建立开放式的驻村帮扶人员选派机制，取消或放宽对驻村帮扶人员的身份及年龄限制，特别是大力鼓励有经验、有意愿的离退休干部、科研人员等参与驻村帮扶。二是建立贫困村实际需求与帮扶人员实际情况相结合的双向选择机制。三是加快完善对驻村帮扶干部的评价考核和“召回”制度。

（三）积极推进贫困农户的主动参与和互助合作

精准扶贫必须充分强化贫困农户主体地位，以加强互助合作为基础增强其内生发展动力。一是构建贫困农户自主参与的内生机制，使其能够充分表达利益诉求，特别是要提高扶贫项目的规划、实施、管理等全过程的贫困群体参与度。二是探索创新贫困农户之间的合作互助机制，鼓励贫困农户自主合作、资源共享。三是探索建立先富户、脱贫户与贫困户之间的合作帮扶机制，通过政策激励发挥先脱贫户对贫困户的示范带动作用。四是充分发挥农村社区在扶贫开发中的作用，将精准扶贫工作与完善乡村治理机制有机结合，推动贫困村专业合作社、资金互助社等合作组织发展。

（四）加快搭建县级扶贫资金整合平台

一是尽快出台指导性政策，明确县级整合财政专项扶贫资金的权限和职责范围。二是探索建立行业扶贫资金的县级整合制度，加快完善扶贫项目资金公示公告制度和违规使用责任追究制度，支持社会舆论监督。三是探索梯度扶持、拉开档次的扶贫资金使用办法，既要针对最贫困农户，也要重视贫困村的整体脱贫。

（五）创新精准扶贫的长效机制

一是合理分解减贫任务，建立以脱贫人口数量、贫困人口收入增加幅度、扶贫产业发展水平、生态环境保护情况等为内容的扶贫工作绩效考核综合指标体系。二是建立能够持续运行和持续带动脱贫的扶贫项目运行机制。三是建立短期效果与长期目标相结合的项目验收制度，加强对项目可持续性和长期实际减贫效果的目标考核。四是切实强化内外部监督，构建常态化的督察机制，确保各类扶贫项目能够依法合规运行。

【参考文献】

[1]汪洋：《坚持精准扶贫精准脱贫方略》，《人民日报》2016年3月3日。

[2]汪洋：《坚持精准扶贫精准脱贫方略　坚决打赢新时期脱贫攻坚战》，财新网，2016年3月2日。

[3]习近平：《习近平论扶贫工作—十八大以来重要论述摘编》，《党建》2015年第12期。