第五节 行政行为的无效、撤销与废止

行政行为的无效、撤销与废止是行政法学上三个相互联系但又有重要区别的概念。虽然三者都导致行政行为效力的终止，但引发三者的原因不同，效力终止的时间和情形也不一样。一般说来，行政行为无效，是因行为明显、重大违法所致，行为自始至终不产生法律效力。行政行为撤销，是因行政行为违法或不当所致，根据行政行为违法、不当的不同情形，撤销可使行政行为自作出之日起即失去效力，也可使行政行为的效力仅自撤销之日起终止。行政行为废止，是因形势或法律、法规或政策的变化，原合法、适当的行政行为已不适应现行法律、政策，或者行政行为已完成其原定目标、任务，故行政主体终止其效力。废止行政行为效力是自行为作出之日起，而不同于宣布行政行为无效，宣布无效的终止行政行为效力是自行为作出之日起；也不同于撤销行政行为，撤销的终止行政行为效力有不同情况，但一般自行为作出之日起。我国目前尚未制定统一的行政程序法，对行政行为无效、撤销、废止的条件和法律结果尚无统一的法律规定。因此，本节讨论这些问题多是根据法规和外国行政程序法的有关规定从理论上进行探讨和研究。我们期盼在不久的将来通过立法对行政行为的无效、撤销、废止等作出统一的规定。

一、行政行为的无效

（一）行政行为无效的条件

如果行政行为具备下述情形，行政相对方可视之为无效行政行为，有权国家机关可宣布该行为无效：

（1）行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形。例如，某县政府作出一个行政决定，规定其所作出的某类行政行为（如强制拆迁行为）属终局行政行为。行政相对方不能对之申请行政复议或提起行政诉讼。此行政决定明显违反国家法律——《行政复议法》和《行政诉讼法》，因此应视为无效行政行为，自始不发生法律效力。

（2）行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为。例如，行政主体实施行政行为不表明身份，在行政决定上不署相应行政主体的名称，不盖印章，使行政相对方无法确定该行政行为的行政主体，在该行为侵犯其合法权益时亦无法对之申请复议或提起行政诉讼。因此，此种行为应该认定为无效行政行为。至于超越职权的行政行为，如果其越权不是很明显，一般不宜认定为无效行政行为，而应将之归入可撤销的行政行为。只有明显无权限而越权的行政行为，才应该认定为无效行政行为。例如，公安机关吊销烟酒公司的营业执照；税务机关对学校卫生进行检查和处理违反卫生法规的行为。这些行为都是显而易见的越权行为，因而属于无效行政行为，自始即不具有法律效力。

（3）行政主体受胁迫作出的行政行为。如行政机关的工作人员在行政相对方暴力威胁下颁发的许可证、执照或所作出的批准行为等均是无效行政行为，自始不具备法律效力。

（4）行政行为的实施将导致犯罪。例如，某县政府为了吸引外商在该地经济技术开发区大量投资，命令村民捕杀若干国家保护的珍稀动物以招待外商食用。因捕杀此类珍稀动物的行为属犯罪行为，故该县政府命令他人实施此种将导致犯罪的行为的行政命令是无效行政行为，行政相对方有权抵制而不予执行。

（5）没有可能实施的行政行为。例如，某市政府为了发展旅游事业，改善游客住宿条件，以吸引游客，命令该市所有宾馆、旅馆、饭店在4日内将它们的蹲式厕所全部改建成抽水马桶式厕所。这项改建工程即使具备其他所有条件，其劳务工作量也至少需15天才能完成。因此，该行政命令是根本不可行的，从而属无效行政行为。

（二）行政行为无效的法律结果

行政行为无效的法律结果有：

（1）行政相对方可不受该行为拘束，不履行该行为为之确定的任何义务，并且对此种不履行不承担法律责任（可撤销的行政行为只是在撤销之后失去法律效力，在此之前仍然对行政相对方有拘束力，相对方如在此前不履行相应行政行为为之确定的义务，仍要承担法律责任）。

（2）行政相对方可在任何时候请求有权国家机关，如行为机关、行为机关的上级机关、人民法院宣布该行为无效（行政相对方要求撤销行政行为通常只能在法定期限内通过申请复议或提起行政诉讼提出请求）。

（3）有权国家机关可在任何时候宣布相应行政行为无效。因为无效行政行为不具有确定力。

（4）行政行为被宣布无效后，行政主体通过该行为从行政相对方处所获取的一切财物（如罚没款物等）均应返还相对方；所加予相对方的一切义务均应取消；对相对方所造成的一切实际损失，均应赔偿。同时，行政主体通过相应无效行政行为所给予相对方的一切权益，均应收回（如此种收回给善意的相对方的合法权益造成了损害，行政主体应对之予以赔偿）。总之，行政行为被宣布无效后，被行政行为改变的状态应尽可能恢复到行为以前的状态。

二、行政行为的撤销

行政行为的撤销，是在其具备可撤销的情形下，由有权国家机关作出撤销决定后而使之失去法律效力。行政行为撤销不同于行政行为的无效，无效的行政行为自始至终无效，而可撤销的行政行为只有在被撤销之后才失去效力。尽管这种失效可以一直追溯到行为作出之日，但行政相对方却在撤销决定作出之前一直要受该行为约束。而且，可撤销的行为不一定必然被撤销，行政相对方申请行政复议或提起行政诉讼均有一定时限，超过此时限即不能申请撤销相应行为，除非行为机关主动撤销或有权机关通过法定监督途径撤销。

（一）行政行为撤销的条件

（1）行政行为合法要件缺损。合法的行政行为必须具备三个要件：主体合法、内容合法、程序合法。某种行政行为如果缺损其中一个或一个以上要件，该行政行为就是可被撤销的行政行为。

（2）行政行为不适当。不适当的行政行为也是可撤销的行政行为。所谓“不适当”，是指相应行为具有不合理、不公正、不符合现行政策、不合时宜、不合乎有关善良风俗习惯等情形。不适当的行政行为在很多情形下同时是不合法的行为，从而可以以“违法”为由予以撤销。在有些情况下，不适当的行政行为并不违法，“不适当”亦可成为撤销行政行为的条件之一。不过，人民法院一般不能以“不适当”为由撤销行政行为。

（二）行政行为撤销的法律效果

（1）行政行为撤销通常使行为自始失去法律效力，但根据社会公益的需要或行政相对方是否存在过错等情况，撤销也可仅使行政行为自撤销之日起失效。

（2）如果行政行为的撤销是因行政主体的过错引起，而依社会公益的需要又必须使行政行为的撤销效力追溯到行为作出之日起，那么，由此造成相对方的一切实际损失应由行政主体予以赔偿。例如，行政主体违法批地给某农民盖私房，后违法批准行为被有权机关撤销，已盖好的房因不符合村镇建设规划而必须拆除。为此，违法批地的行政机关应赔偿拆房户因此造成的损失。此外，我国《行政许可法》第69条第4款也规定了这种赔偿责任。

（3）如果行政行为的撤销是因行政相对方的过错（如其通过虚报、瞒报有关材料而获取行政主体的某种批准、许可行为等），或行政主体与相对方的共同过错（如行政行为是在相对方行贿，行政机关工作人员受贿的情况下作出的）所引起的，行政行为撤销的效力通常应追溯到行为作出之日。行政主体通过相应行为已给予相对方的利益均要收回；行政相对方因行政行为撤销而遭受到的损失均由其本身负责；国家或社会公众因已撤销的行政行为所受到的损失，应由行政相对方依其过错程度予以适当赔偿；行政主体或其工作人员对导致行政行为撤销的本身的过错则应承担内部行政法律责任，如接受行政处分等。

三、行政行为的废止

（一）行政行为废止的条件

行政行为具有确定力，一经作出即不得随意废止，只在具有某些法定情形的条件下，才能依法定程序废止。行政行为废止的条件通常有：

（1）行政行为所依据的法律、法规、规章、政策经有权机关依法修改、废止或撤销，相应行为如继续实施，则与新的法律、法规、规章、政策相抵触，故行政主体必须废止原行政行为。

（2）国际、国内或行政主体所在地区的形势发生重大变化（情势变迁），原行政行为的继续存在将有碍社会政治、经济、文化的发展，甚至给国家和社会利益造成重大损失。为此，行政主体必须废止原行政行为。

（3）行政行为已完成原定目标、任务，实现了国家的行政管理目的，从而没有继续存在的必要。为此，行政主体必须废止原行政行为。

（二）行政行为废止的法律结果

（1）行政行为废止后，其效力自行为废止之日起失效。行政主体在行为废止之前通过相应行为已给予行政相对方的利益、好处不再收回；行政相对方依原行为已履行的义务亦不能要求行政主体予以任何补偿。

（2）行政行为的废止如果是因法律、法规、规章、政策的废除、修改、撤销或形势变化而引起的，且此种废止给行政相对方的合法利益造成了比较大的损失，行政主体应对其损失予以适当补偿。对此，我国《行政许可法》有类似的规定。

思考题

1．什么是行政行为？其特征有哪些？

2．简述行政行为的内容与效力。

3．什么是抽象行政行为，它与具体行政行为有何区别？

4．简述行政行为的分类。

5．行政行为的成立要件有哪些？

6．行政行为的生效规则有哪些？

7．行政行为的合法要件是什么？

8．行政行为无效的条件有哪些？

9．行政行为无效的法律结果是什么？

10．行政行为被撤销的法律结果有哪些？

11．行政行为被废止的条件与法律结果有哪些？