第四节 坚持和完善人民代表大会制度

一、加强人民代表大会制度各方面的建设

（一）加强组织机构建设，特别是各级人民代表大会常务委员会的建设

江泽民在党的十六大报告中明确指出：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。优化人大常务委员会组成人员的结构。”

当前，我们要进一步加强人民代表大会组织机构的建设，特别是加强人民代表大会常设机关和辅助机关的建设，加强人民代表大会各专门委员会的建设。全国人民代表大会和其他各国议会比较，是一个大型的代议机构。各级地方人民代表大会代表，人数也较多。这对我们拥有56个民族、13亿人口的大国来说，是必要的，可以有更广泛的代表性，更具体更全面地反映各地区、各民族、各阶层人民的意见。但是在开好全国人民代表大会的同时，应当把主要精力放在经常活动的常务委员会建设方面。常务委员会的建设，从目前的情况来看，应该不断改善和提高常务委员会委员的素质，使常委具备较强的权力主体意识、民主意识、法律知识、政治素质和工作能力，否则就无法更好地代表人民行使国家权力，提高人民代表大会常务委员会的决策质量。另外，人民代表大会常务委员会人员构成的年龄结构、知识结构、专业结构要合理化和科学化。要改变其领导成员年龄普遍偏大的状况。人民代表大会及其常务委员会的工作，不少地方还需要进一步规模化、制度化。要加强专门委员会建设，在全国人民代表大会常务委员会至少应增设议案审查委员会、程序委员会、宪法监督委员会等，以适应人民代表大会进一步开展工作的需要。

要不断提高人民代表大会代表的素质。人民代表大会代表必须能够行使自己法定的权利和义务，具有较高的马克思主义理论水平和政治思想素质，具有较高的民主素质和丰富的法律知识，具有履行职责所必需的文化科学知识，具有卓越的工作能力和专业知识，他们应当是密切联系群众的并受群众拥护的社会活动家和政治活动家，应当是具有参政议政能力的各行各业的行家里手。要逐渐改变把人民代表大会代表作为荣誉看待的局面，要逐渐改变选民不了解候选人投票选举人民代表大会代表的局面，要逐渐改变选举流于形式的局面。

（二）健全工作程序，加快制度建设

民主，在一定意义上说，就是通过一定程序，形成多数人的意志。因此，建立和健全人民代表大会及其常务委员会的会议组织制度、工作程序和议事规则极为重要和必要。马克思说过：“法庭上诉讼程序所起的作用，在立法机关中却是属于日程和会议规则的。”目前，我国宪法、全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会和政府组织法对全国和地方各级人民代表大会及其常委会的会议组织、代表资格审查、预备会议、会议主席团、议案和提案、选举、罢免、表决等都作了一系列原则规定。八届全国人大五次会议对全国人民代表大会常委会规则和工作程序有了较为明确的规定。应当说，这些都是有极为重要意义的。但从目前的实践看，在提案审查制度、质询监督制度、表决制度等方面，还需要较大的调整和完善，即应当建立辩论制度。社会主义民主越发展，人民代表大会制度越健全，就需要各方面代表把各种不同意见发表出来，通过思想的交锋、辩论，在反复协商的基础上，达到比较一致的意见，取得做出决议所需要的多数。分组讨论是必要的，大会辩论也是必要的。在七届全国人大一次会议上，已经发生了在表决之前，代表站起来即席发言，表明自己的不同意见的现象。这在全国人民代表大会的会议史上尚属首次，今后必然还会出现。在这种情况下，应当考虑建立会议的辩论制度，对发言登记、发言顺序、发言时间、次数、对发言人讲话内容的处理办法等作出明确具体的规定，以把这种新出现的民主现象纳入规范轨道。否则，就会影响大会的正常进行，甚至影响我国国家权力机关的形象。

另外，还要建立议案审查制度、听证会制度、党派活动制度和公民旁听制度等等。当然，这些都应从实际出发，通过广泛调查研究，借鉴国外已有的做法，制定出详尽、科学的规划，并以法律形式加以公布，同时制定对违反这些规则行为的处理办法。早在1997年7月，沈阳市人民代表大会常委会就决定，沈阳市公民都有权申请，经过核准后，可以旁听人民代表大会常委会举行的人大会议。这将作为一项制度坚持下去。旁听人员在旁听人大会议时对有关方面的工作如有意见和建议，可在会后以书面的形式向人民代表大会常务委员会办公厅反映。这一举措，在完善和发展人民代表大会制度方面，迈出了可喜的步伐，产生了深远的影响。

（三）加强立法与决策职能，提高立法和决策的科学性

立法和就重大问题作出决策，是全国人民代表大会及其常委会最基本的职能，是国家最高权力的体现。十届全国人大三次会议按照中共中央十六届四中全会关于“今后应继续完善人大及其常委会的各项职能，加强立法工作”的精神，改进人民代表大会的立法和决策工作，取得了显著的成效。一批适应社会主义市场经济体制的法律已相继出台，受到广大人民群众的拥护和好评。但是，要建立起适应社会主义市场经济体制的法律体系，是一件十分艰巨而又繁重的任务。目前，我国有的法律已经建立，但需要进一步发展和完善；有的法律需要建立，但尚未建立；有的法律是否需要建立，还在调查研究之中。人民代表大会加快立法步伐并不是轻而易举的事情，但又是可行的。党和国家对这一问题是非常重视的，党的十六大报告等许多重要文献都强调依法治国，加强立法、司法、执法、普法工作。目前在我国法制建设上要注意的重要问题之一，就是使法律条文更加严密化、规范化、具体化、科学化，使之具有较强的操作性。为了加快立法工作，提高立法的水平和质量，应当尽快完善立法程序，改善人民代表大会有关专门委员会的工作。应当建立法案审议小组，建立修正案制度，加强对授权立法的指导和监督，考虑执法的条件等等。这样做，一是有利于提高决策的科学程度；二是可以对全体公民都有约束力；三是可由国家机关来承担风险，真正实现党政职能分开；四是可以有效地提高人民代表大会的地位，改善人民代表大会的形象。此外，在抓紧立法的同时，还应根据新情况、新经验对原有法律及时作出修改，做好解释和宣传工作。

（四）改进人民代表大会的监督工作，完善监督机制

实践证明，改善人民代表大会的监督工作，加强人民代表大会的监督职能，是充分发挥人民代表大会作用、保证政府以及司法机关的行为符合人民意志和利益的一个十分重要的方面，有利于用制度来防止官僚主义或滥用权力及危害人民根本利益的现象发生。发挥人民代表大会的监督作用，在当前迫切需要加强宪法监督、法律监督、工作监督、经济监督和司法监督。此外，就是要改善和加强社会舆论监督。人民代表大会的监督制度应依靠群众，坚持经常联系群众，突出重点，业务归类，形式多样。

人民代表大会对其他国家机关的监督，其本质是人民的监督，是我国社会主义民主政治的主要内容。各级行政机关、审判机关、检察机关等都应依法接受人民代表大会的监督。人民代表大会监督制是人民代表大会制度的重要组成部分。不承认或不尊重人民代表大会的监督权，就是不承认或不尊重人民当家作主的主人翁地位。人民代表大会的监督是权力机关的监督。人民代表大会不仅要立法，而且要对法律的实施进行监督，要维护宪法的权威、监督宪法的实施。此外，人民代表大会监督的范围和内容主要还应当有：经人民代表大会批准的国民经济和社会发展计划、财政预算的执行情况，人民代表大会及其常委会交办的议案情况，人民代表大会及其常委会选举或任命的国家工作人员违反宪法、法律、法规的行为等等。监督的形式也可以是多种多样的，如听取报告，视察检查，评议工作，提出质询，受理公民的控告检举等等。目前存在的主要问题是，人民代表大会的监督权落实不够，还存在人民代表大会监督不力的情况。我们应当通过政治体制改革，来逐步落实人民代表大会的监督权。需要指出的是，人民代表大会在行使监督权的时候，必须严格依照法律的规定程序，属于人民代表大会及常委会职权范围内的事情，应严格依法办事，认真履行职责。对于法律规定由行政、司法机关行使的职权，不能越俎代庖，确保政府工作高效统一的运行。

要改善和加强舆论监督。舆论监督应着眼于帮助党和政府改进工作，解决实际问题，增进人民团结，维护社会稳定。江泽民在党的十五大报告中重申，新闻宣传要坚持党性原则，坚持实事求是，把握正确的舆论引导。党的十六届四中全会决定特别强调要坚持“党管媒体”的原则，引导新闻媒体把体现党的主张和反映人民心声统一起来，把正面宣传为主和积极开展舆论监督结合起来。舆论监督具有强大的威力，产生无法抵御的精神力量。新闻监督具有及时性、广泛性和威慑性，要加以强化，要从制度上、法律上对新闻行为加以界定。

（五）理顺共产党组织与人民代表大会的关系

党的十六大报告指出：我们党要始终成为中国工人阶级的先锋队，同时成为中国人民和中华民族的先锋队。中国共产党要始终代表中国先进生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向、代表中国最广大人民的根本利益，成为建设中国特色社会主义事业的领导核心。因此，理顺共产党组织与人民代表大会之间的关系，是坚持和完善人民代表大会制度的关键。人民代表大会不要共产党的领导或共产党包办人民代表大会的工作都是错误的。二者之间的关系应该是：中国共产党必须对人民代表大会实行政治领导；中国共产党组织不能包办人民代表大会的各项工作；中国共产党组织应当在人民代表大会制定的宪法和法律的范围内活动。首先，中国共产党必须对人民代表大会实行政治领导，这是由我国的社会主义国家性质所决定的，也是人民代表大会制度必须遵循的一条重要原则。中国共产党对人民代表大会实行政治领导，其实质内容就是支持和组织人民群众通过人民代表大会这种政治形式来当家作主，支持各级人民代表大会及常委会的工作，保证他们积极主动、独立负责地行使各项职权。各级人民代表大会及其常委会也应当自觉地接受中国共产党的领导。其次，中国共产党不能包办人民代表大会的工作。党的组织不是国家政权机关，不具有直接行使国家权力的功能。因此，中国共产党组织不能代替人民代表大会的工作，不能向人民代表大会发号施令，只能提出决策、建议。人民代表大会按照严格的程序审议、修改、通过后，中国共产党组织的建议或主张即变为国家权力机关的决议或法律，变为国家意志，对全社会产生普遍的法律效力。人民代表大会经过审议若未通过，则可能因为中国共产党组织的建议不妥当，也可能因大多数人民代表大会的代表尚未认识到建议的正确性。无论出于何种原因，均属正常现象，中国共产党组织不能强行通过，应收回建议，以便以后再次提议时能获人民代表大会通过。最后，中国共产党组织应当在人民代表大会制定的宪法和法律的范围内活动。中国共产党领导人民通过人民代表大会制定了宪法、法律，更应当带头在宪法和法律的范围内活动。全国人民代表大会及其常委会负责监督宪法的实施，中国共产党的各级组织在遵守宪法和法律方面，也同样应自觉接受全国人民代表大会及其常委会的监督。中国共产党组织对人民代表大会实行政治领导，人民代表大会对中国共产党组织进行宪法监督，这是相辅相成的。

人民代表大会制度的完善是受各种客观因素制约的。因此，人民代表大会制度的完善是一项系统的社会工程，必须从多方面入手并充分发挥人们的主观能动性。当然，这并不排斥在完善人民代表大会的过程中要抓住主要矛盾和主要矛盾的主要方面，只有这样，才能加速人民代表大会制度的完善步伐。然而，近些年来，有人认为，人民代表大会制缺乏内部的互相制衡，必然导致专制和腐败，因而主张以“三权分立”制度取而代之。这实际上是借改革和完善之名，行否定人民代表大会制之实，这种观点是完全错误的。

我国人民代表大会制度虽然没有“三权分立”制度那样的各种权力的互相制约平衡，但人民代表大会制并不否定对权力的必要制约和监督。我国政治制度中的监督是多层次、全方位的。全国人民代表大会及其常委会可以运用人事任免权、罢免权、质询权、国事调查权以及立法权和其他决议的审批权，监督行政和司法机关；而全国人民代表大会又受着人民群众间接和直接的监督；司法机关也通过行使法律监督权和审判权，监督其他各国家机关；中国共产党设立纪律检查机构，监督全体共产党员；行政系统内设立监察机关进行政纪方面的监督，设立审计机构进行经济方面的监督。此外，还有各国家机关中上下级之间的监督、舆论监督以及群众来信来访渠道的监督。如果政府各部门职权划分和互相监督的制度能充分发挥作用，权力过分集中、滥用权力、腐败等现象是可以防止或可以及时解决的。

二、“三权分立”制度不适合中国国情

我国的人民代表大会制度同“三权分立”的资产阶级议会制有着本质的区别。邓小平多次重申，我们要坚持实行人民代表大会制度，而不是美国式的“三权鼎立”制度。

“三权分立”是指资产阶级的国家按照所谓分权的原则将立法权、行政权、司法权分别由议会、政府、法院来行使。事实上，统治阶级的国家统治权从来就是不可分割的，这种分权，只不过是资产阶级在行使国家统治权时在国家事务上的分工而已。当然“三权分立”的原则在反对封建专制的斗争中曾经起过历史的进步作用，它在一定程度上确实起到了限制权力集中、防止滥用权力的作用。但它实际上是以分权的形式来掩盖资产阶级专政的本质。“三权分立”的政治制度在法律和实践中的表现是以权力对抗权力，以权力制衡权力。其实质最初是阶级分权，即资产阶级和封建贵族分享政权，此后逐步让位于资产阶级内部不同利益集团之间的分权。实行“三权分立”的政治制度是由以私有制为主要内容的资本主义经济基础决定的，是与资产阶级掌握国家政权的性质相适应的，也是巩固资产阶级政权所要求的。

国际敌对势力“和平演变”社会主义中国的重要一着，就是否定和取消人民代表大会制度，企图用西方的三权鼎立、议会民主那一套政治体制取而代之。与此同时，当代民主社会主义和新自由主义思潮，也在“政治多元化”、“根本民主化”的幌子下，攻击以人民代表大会制度为主要特征的社会主义民主政治制度，鼓吹实行“三权分立”的议会制度，并称这是“根本民主化”的任务之一。早在1987年4月，邓小平在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时就明确指出，我们并不反对西方国家搞三权鼎立，但是我们中国大陆不能搞。我国为什么不能搞三权鼎立？从根本上说是三权鼎立的原则和制度不符合我国国情，不符合社会主义人民政权的性质和要求。

（一）“三权分立”是资产阶级用以调节内部矛盾的政治体制

资产阶级的根本经济利益和政治利益是同无产阶级完全对立的。资产阶级内部各集团、各派别在剥削和压迫无产阶级问题上也是完全一致的。但就其内部垄断集团的关系而言，它们因为追求剩余价值又产生了无法调和的矛盾。因而为了维护整个资产阶级的共同统治，必须寻找一种既能把无产阶级排斥在权力中心之外，置于资产阶级统治之下，又能够保证资产阶级内部各集团、各派别之间相互制约、调节、缓和其矛盾的政治体制。它既能防止或抑制某个垄断集团独霸权力，又能使资产阶级社会得以正常运行。“三权分立”体制的妙用之一就在于此。可见，“三权分立”是阶级对抗和利益矛盾的产物。我国是社会主义国家，剥削阶级作为一个阶级已经基本消灭，生产资料以公有制为主体，广大人民群众的经济利益和政治利益是根本一致的，因而没有“三权分立”赖以存在的经济基础和阶级基础。

此外，西方所谓的“三权分立”制度是虚伪的。根据马克思主义的国家理论，资本主义国家乃是资产阶级专政的政权，实际上是“一权”统治，“三权分立”的议会制只是掩盖它“一权”统治的最好的政治外壳，只不过是每隔几年决定一次究竟由统治阶级中的什么人在议会里镇压人民、压迫人民而已。对广大劳动者来说，它是不折不扣的骗局。这种政体完全是由资产阶级专政的国体所决定的，是体现并服务于国体的，无产阶级敢于公开声明自己的国家是无产阶级专政的国家，是按照民主集中制的原则组织起来的，因而不需要“三权分立”的伪善形式来掩饰无产阶级“一权”统治的实质。

（二）“三权分立”的议会民主制不能体现人民的民主权利

“三权分立”的议会民主制是为资产阶级服务的，在这种制度下，尽管人民在表面上享有一定的民主权利，一些共产党人和工人代表也可能当选为国会议员，但人民群众却永远不能当家作主，更不能摆脱被压迫、受剥削的地位。拿美国的总统选举来说，从理论上讲，只要生在美国，年满35岁，居住美国14年以上的美国公民都享有被选为总统的权利。但实际上，当那些美国的母亲们告诉自己的孩子任何人长大后都可以成为总统时，她们只不过是在编织一个美妙的神话。由于资本主义私有制的存在，实际上只有一些大垄断财团在挑选总统中才起决定作用，而当选的总统都是资产阶级的代表人物。美国的总统虽然有的是农场主、电影演员或大学教授，但他们必须有实力雄厚的财团作后盾，经过竞争激烈的政治阶梯后，经过大大小小的无数次选举之后，才能赢得总统宝座，入主白宫。任何美国人都知道，“金钱是政治活动的母乳和润滑剂”。

我国的人民代表大会制度尽管还有待于进一步完善，但它真正体现了人民当家作主的原则，人民在历史上第一次成为社会的主人，并通过各级人民代表大会集中统一行使国家权力。另外，社会主义民主无论在民主的主体、民主的范畴、民主的真实程度等方面都大大优越于资本主义民主。按照邓小平的概括就是：“资本主义社会讲的民主是资产阶级的民主，实际上是垄断资本的民主。”

（三）“三权分立”在实践中互相牵制、议而不决

资产阶级在实行“三权分立”的实践中，或是互相牵制，议而不决，决而不行；或是争权夺利，内部打架，造成麻烦；甚至“三权分立”已失去平衡，失去制衡作用。其主要表现是行政权力越来越大，凌驾于立法权之上，使资产阶级鼓吹的体现“民主”的议会机关形同虚设。邓小平指出：西方搞三权鼎立，“这使它们每个国家的力量不可能完全集中起来，很大一部分力量互相牵制和抵消”。“我经常批评美国当权者，说他们实际上有三个政府。”中国不能搞三权鼎立那一套。因为“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯”。他进一步指出，中国搞经济体制改革全国就能立即执行，中国决定建立经济特区就可以立即执行，没有经过那么多的反复，不会互相牵扯，议而不决，决而不行。就这个范围来说，我们的效率是高的。鉴于西方议会民主所具有的剥削阶级性质和不可避免的弊端，邓小平一再告诫人们：我们不能照搬西方的所谓民主，不能搬用他们的“三权分立”，而要搞社会主义民主，要保证社会主义的优越性。

（四）“三权分立”是与议会制、普选制、多党制等相适应的

“三权分立”作为资产阶级共和国的政权组织原则与权力结构框架，不是孤立存在的，它实际上维系着资产阶级的整个组织体系。套用西方的“三权分立”制度，就意味着要照搬西方的多党制，议会制度，这不仅会损害国家机器的高效运转，还会导致各种政治矛盾的激化和冲突。邓小平针对有些人特别是一些青年盲目崇拜资本主义民主制度的错误倾向，语重心长地指出，资本主义民主制度已有数百年的历史，各项具体民主权利虽然在一定程度上缓和了社会矛盾，但是国家政权仍然牢牢地控制在资产阶级手中，使无产阶级和广大人民难以问鼎。可见，具体制度的完善，各个环节衔接的严密，终究不能改变资产阶级政治统治的本质，也无法从根本上克服资本主义社会固有的矛盾。社会主义民主制度的建立要比资本主义民主制度晚得多，它的各项具体制度还不够完善，影响了社会主义民主制度优越性的发挥。但我们可以通过社会主义改革来解决，而不是照搬西方的“三权分立”的议会民主体制。

我们坚持实行人民代表大会制度，反对照搬西方“三权分立”制度，并不是要否定对权力行使的制约和监督，而是通过决策的民主化、科学化和程序化来健全和完善社会主义的监督体制，逐步形成符合全体人民利益的社会主义的制约制度。建设社会主义民主政治，当然可以借鉴古今中外有关民主方面的有益东西，例如学习借鉴西方国家公务员制度的某些好形式，行政管理方面的成功经验和西方国家法制建设的有益做法及反腐倡廉的有效措施等等。但是绝不能照搬别国的模式，既不能照搬照抄某个社会主义国家的模式，也不能照搬照抄“西方民主”的模式，而是依靠人民群众的创造，要逐步建设和完善中国特色的社会主义民主政治。

总之，我们在推进当代中国政治体制改革的过程中，必须坚持人民代表大会制度，建设中国特色的社会主义民主政治制度，而不能实行按照议行分离原则建立起来的“三权分立”制度。

思考题

1．人民代表大会制度的特点和优越性是什么？

2．如何坚持和完善人民代表大会制度？

3．“三权分立”为什么不适合中国国情？