第二节 环境法的立法体系

环境法的体系，是指环境法的内部层次和结构，是由有关保护环境、防止污染的各种规范性文件所组成的相互联系、协调一致的整体。它对外应与其他法律部门相协调，以保证整个法律体系的和谐统一；对内则应是环境法的各种法律规范之间的协调互补，以发挥环境法的整体功效，维系环境法的独立存在。

在实践中，一个国家有没有比较完善的环境法体系，是衡量该国环境法制建设的标志；在理论上，一国环境法体系的完善，直接影响着该国环境法学的发展。只有将实践中各种环境法律、法规和其他规范性文件综合起来进行整体分析和研究，环境法学的研究才能达到一个较高的水平。

从不同的角度，可以将环境法体系分为立法体系和规范体系。环境法的立法体系，是从立法的角度对环境法体系的概括。环境法的规范体系，是指构成环境法的各种法律规范的整体，是从学理角度对环境法体系的概括。我们这里主要阐述立法体系。

在我国，经过近三十年的努力，已经基本形成了以宪法为依据，以环境保护基本法为基础，以各环境保护单行法为主体，以相关部门法为补充的环境立法体系。综合我国现行的环境立法，环境法的立法体系主要由以下四个部分构成：

一、宪法

宪法是规定国家制度和社会制度的基本原则、公民的基本权利和义务、国家机关的组织与活动原则的根本大法，任何法律都必须以宪法为依据，环境法自不例外。

宪法关于环境保护的规定，是环境法的基础，是各种环境法律、法规和规章的立法依据。从主要内容上来看，宪法中对环境保护的规定一般是规定国家在环境保护方面所负的职责，国家应采取的保护自然环境、防治污染和其他公害的基本对策，环境立法权限划分以及公民在环境保护方面的权利和义务等。

我国《宪法》对环境保护做了一系列的规定，其中最主要的是《宪法》第26条第1款的规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这一规定把环境保护作为一项国家职责和基本国策在宪法中予以了确认。除此之外，在我国的《宪法》中还有关于自然资源权属及其保护和合理利用名胜古迹等特殊环境要素保护等一系列与环境保护有关的规定。如第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理使用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”上述各项规定，为我国相关的环境立法提供了基本的指导原则和立法依据。

二、环境保护综合性立法

环境保护综合性立法，是在环境法发展到一定阶段出现的对环境保护方面的重大问题进行全面、系统调整的综合性实体立法，它主要是对环境保护的目的、范围、管理体制、基本原则、主要制度、法律责任等方面作出规定，包括环境保护基本法和有关环境保护整体性内容的立法，在我国，这类法律有《环境保护法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》以及《循环经济促进法》等。

在综合性环境立法中，环境保护基本法的制定是环境立法进入先进行列的重要象征，它标志着一个国家对环境问题认识的逐渐深入和法律制度建构的日趋完善。其他综合性立法也是从实现可持续发展目的出发，对事关社会经济发展全局的环境保护问题所进行的立法，这些立法可能是环境保护基本法的配套性法律，如我国的《环境影响评价法》；也可能是环境法与相关法律相互协调的法律，如我国的《清洁生产促进法》、《可再生能源法》等等。

三、环境保护单行法律、法规

环境保护单行法律、法规，是指以宪法和环境保护基本法为依据，针对特定保护对象而进行的专门立法，这方面的立法是宪法和环境保护基本法的具体化。

我国环境保护的单行法律、法规可大致地划分为以下两个基本的组成部分：

（一）污染控制立法

污染是环境问题最为集中的表现，有关预防和防治污染的立法历来是环境保护立法的重点。现代意义上的环境法就是由最初的污染控制法发展起来的。在环境法的发展过程中，不仅形成了数量众多的污染控制的单行立法，甚至在各国的环境保护基本法中，也能明显看出对污染控制偏重的倾向。

根据环境污染产生的原因和表现形态的不同，污染控制立法主要是从以下两个方面展开：

首先，以环境污染物为标准的立法。一般看来，环境污染物是人类生产和生活活动所形成的废弃物，如人们常说的废水、废气、废渣等，它们是造成环境污染的直接“凶手”，控制污染的一个重要任务就是控制这类环境污染物的产生和排放。各种污染物的性质、形态和作用的不同，造成的环境要素影响不同，这就使得我们可以根据污染物的不同影响为标准来进行立法，比如水污染、海洋污染、大气污染、固体废弃物污染、噪声污染等，这是环境污染控制立法的重要形式。我国在这方面的立法主要有《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》等，以及一些相关的配套法规和规章。

其次，以环境安全为标准的立法。事实上，可能产生环境污染的物质并不都是或者不完全是生产或生活活动所产生的废弃物，有相当一部分环境污染是由于人们生产生活所必须的物质所引起，这些物质有的是人工合成的自然界所没有的物质，如农药、化肥；有的是对自然现象加以工业化利用的结果，如核能开发、电磁利用等。这些可能产生环境污染的物质一方面对于人类社会经济发展具有重要的意义和作用；另一方面，一旦发生事故，污染后果十分严重，可能造成灾难性事件。对于这样一类环境污染的控制必然不能等同于上一种污染物，必须通过相关立法加强对该类物质的生产与使用的管理，以确保环境安全。在我国立法实践中，主要是针对化学危险品、农药、放射性物质、电磁波辐射等污染物的生产、运输、储存、使用等方面进行立法。

（二）生态保护立法

主要是为了规范人们开发利用自然资源的行为，保证对自然资源的适度开发，平衡对自然资源社会需求与自然供给之间的关系，促进人类社会与自然的和谐，实现可持续发展而进行的立法。目前，我国在这个方面的立法主要有《水法》、《土地管理法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水土保护法》、《防沙治沙法》等，以及一些相关的法规和规章。

这类立法主要体现为对自然资源开发利用的规制，虽然这些立法近年来从保护自然资源、实现可持续发展方面进行了一些修订，但总体上依然存在“重开发利用轻保护”的倾向，这是目前受到理论界和实践部门广泛关注的一个重大问题。在今后的立法发展和完善过程中，这个问题应该得到逐步的改善和解决。

四、相关部门法中有关环境保护的规定

由于环境问题的广泛性和复杂性，环境保护的公共利益属性使得环境法涉及社会关系的各个领域，环境法调整“人—自然—人”之间关系的基本内容以及沟通与协调的方法最终需要以各种制度形式具体表现出来。其最基本的表现方式就是环境法理念与原则向相关部门法的渗透，与相关法律制度结合发展成为新的制度。在实践中，这方面的立法也是大量存在的，比如民事立法中有关相邻关系、自然资源权属、无过错责任制度的规定；刑事立法中有关破坏环境资源犯罪的规定；行政立法中有关国家环境管理的规定；诉讼法中有关环境诉讼的规定，等等。这些规定都是环境法体系的重要组成部分。